Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 2000:36 Beslut vid regeringssammanträde den 11 maj 2000. Sammanfattning av uppdraget En parlamentarisk kommitté skall utreda utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring till Sverige. Kommittén skall - utvärdera effekterna av de ändringar av utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring som trädde i kraft den 1 januari 1997, - överväga om den s.k. seriositetsprövningen vid arrangerade äktenskap kan förbättras samt - mot bakgrund av utvärderingen av de lagbestämmelser som trädde i kraft år 1997 och med beaktande av utvecklingen inom EU överväga om utlänningslagens nuvarande bestämmelser om anhörigas rätt att bosätta sig i Sverige behöver ändras, särskilt med hänsyn till personer med samtliga nära släktingar här ("sista länk"-fall). Bakgrund Äldre bestämmelser Fram till den 1 januari 1997 gällde enligt 2 kap. 4 § första stycket utlänningslagen (1989:529, UtlL) att uppehållstillstånd fick ges till en utlänning som var nära anhörig till en i Sverige bosatt person. Bestämmelsen var inte utformad så att den gav anhöriga rätt att få tillstånd och inte heller angavs vilka anhöriga som kunde komma i fråga. Enligt propositionen Ny utlänningslag m.m. (prop. 1988/89:86, s. 147) avsågs med uttrycket "nära anhörig" den fasta praxis som utvecklats på området och som riksdagen vid flera tillfällen ställt sig bakom. I första hand innebar detta make/maka och sambo, hemmavarande ogift barn under 20 år, föräldrar och andra släktingar som var väsentligt beroende av anknytningspersonen i Sverige samt personer med samtliga nära släktingar här, s.k. "sista länk"-fall. Med sådana fall avsågs att en person (undantagsvis flera) hade samtliga nära släktingar bosatta i Sverige. Uppehållstillstånd beviljades för make/maka och sambo under förutsättning att förhållandet bedömdes som seriöst och inte som tillkommet för att ge grund för uppehållstillstånd i Sverige. Vid förhållande som uppstått nyligen tillämpades s.k. uppskjuten invandringsprövning. Barn med föräldrar i Sverige beviljades uppehållstillstånd under förutsättning att barnet var ensamstående. Om bara den ena föräldern var bosatt i Sverige krävdes att denna också var barnets legala vårdnadshavare. I vissa fall kunde tillstånd beviljas även till barn över 20 år om det på grund av exempelvis studier eller värnpliktstjänstgöring varit förhindrat att tidigare förena sig med föräldrarna. Barn över 20 år liksom gifta barn kunde normalt inte få tillstånd enbart på grund av anknytning till föräldrar i Sverige, såvida det inte rörde sig om ett "sista länk"-fall. Föräldrar med samtliga barn i Sverige beviljades uppehållstillstånd, om de uppnått 60-årsåldern eller om det fanns starka humanitära skäl. Föräldrapar som hade barn både i Sverige och i annat land kunde beviljas tillstånd efter en bedömning och vägning av olika faktorer. Dessa faktorer var förutom föräldrarnas ålder antalet barn i Sverige, där det normalt krävdes att flertalet barn fanns här, situationen för dessa barn samt föräldrarnas hälsotillstånd och allmänna levnadssituation. Om en faktor var mycket stark, exempelvis extremt hög ålder eller svår sjukdom, kunde man avstå från att väga in andra faktorer. En änka/änkling beviljades uppehållstillstånd om ett vuxet barn var bosatt i Sverige, utan hänsyn till de övriga faktorerna. En frånskild förälder bedömdes däremot i princip efter samma kriterier som ett föräldrapar. Andra anhöriga kunde beviljas uppehållstillstånd om de i hemlandet tillhört samma familjegemenskap som den anhörige i Sverige eller om det rörde sig om en anhörig som kunde betecknas som "sista länk". I dessa ärenden gjordes en bedömning av många faktorer i ärendet, exempelvis släktskap, civilstånd, sökandens ålder, hur länge sökanden och den som var i Sverige bott tillsammans i hemlandet samt hur lång tid efter den förstes flyttning till Sverige som den andra sökt tillstånd att komma hit. I förarbetena till tidigare utlänningslag (prop. 1979/80:96) förordades ett i viss mån vidgat familjebegrepp för anhöriga till flyktingar enligt 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning. Flyktingens speciella situation, utan möjlighet att besöka hemlandet, borde enligt det föredragande statsrådet beaktas vid tillståndsprövningen. I propositionen Invandrings- och flyktingpolitiken (prop. 1983/84:144) ansåg det föredragande statsrådet att praxis gav förhållandevis goda möjligheter för anhöriga till dem som var bosatta här att förena sig med dem. Någon nämnvärd förändring av praxis ansåg föredraganden inte nödvändig men Statens invandrarverk borde i möjlig mån ta ökad hänsyn till fall där udda och ömmande omständigheter åberopades. Enligt regeringens bedömning i propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25) syntes uttalandena i de nyssnämnda propositionerna inte ha fått någon nämnvärd effekt i praxis. Nuvarande bestämmelser I 2 kap. 4 § UtlL regleras i vilka fall uppehållstillstånd får ges till en utlänning som är anhörig till någon som är bosatt i Sverige eller har fått uppehållstillstånd för bosättning här. De anhöriga som omfattas enligt paragrafens första stycke 1-3 är make/maka och sambo, ogifta barn till anknytningspersonen i Sverige, om de är eller har varit hemmavarande samt annan nära anhörig som ingått i samma hushåll som anknytningspersonen. Paragrafens första stycke 4 föreskriver att tillstånd kan ges till en utlänning som på annat sätt har särskild anknytning till Sverige. Paragrafen i dess nuvarande lydelse trädde i kraft den 1 januari 1997 (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80). I enlighet med de allmänna strävandena efter tydligare lagregler (med motsvarande mindre utrymme för utformning och utveckling av utlänningsrätten genom praxisavgöranden) anges i paragrafen till skillnad från före lagändringen vilka utlänningar som av olika skäl kan få uppehållstillstånd. I propositionen sägs att dessa personer har principiell rätt till uppehållstillstånd. Paragrafen är emellertid liksom tidigare utformad så att uppehållstillstånd får beviljas. Undantag hade annars fått göras i lag, t.ex. genom möjlighet att beakta särskilda skäl som talar emot tillstånd. I en rad situationer är det inte alltid rimligt att ge uppehållstillstånd. Hänsyn kan exempelvis behöva tas till rikets säkerhet. Undantag har i praxis gjorts för situationer med månggifte och vid äktenskap mellan minderåriga liksom när det framstår som sannolikt att det rör sig om skenförhållanden. Uppehållstillstånd ges inte heller när det är sannolikt att den uppgivna släktskapen inte stämmer. I paragrafens andra stycke anges liksom tidigare uttryckligen att vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd skall ställning tas till om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Regeringen bedömde att en sänkning av åldersgränsen för uppehållstillstånd för barn från 20 år till 18 år var rimlig. Som skäl angavs att detta var den gräns som gällde i de flesta västeuropeiska länder och att det var den svenska myndighetsåldern samt också åldersgränsen för barn enligt 1989 års FN-konvention om barnets rättigheter. Tillhörighet till föräldrarnas hushåll enligt nedan kan dock göra att uppehållstillstånd i sådana fall ändå beviljas för den som uppnått 18 års ålder. För medlemmar av kärnfamiljen gjordes i övrigt inga förändringar i möjligheterna att förena sig i Sverige. Homosexuella förhållanden är jämställda med heterosexuella. Så kallade arrangerade äktenskap godtas, om de har sin grund i ursprungslandets tradition och kulturmönster. Beträffande andra kategorier anhöriga konstaterade regeringen i propositionen att en relativt vid krets hade rätt att invandra till Sverige. Däribland fanns såväl föräldrapar som ensamstående föräldrar, som hade bostad och försörjning i hemlandet och i vissa fall också bodde tillsammans med barn där. I Sverige saknade de regelmässigt egen försörjning och blev helt hänvisade till samhällets hjälp. Mot denna bakgrund uttalade regeringen följande (prop. 1996/97:25 s. 113). Regeringen bedömer att en rimlig avvägning är att anhöriga utöver kärnfamiljen i princip skall ha rätt till uppehållstillstånd här endast om de i hemlandet ingått i samma hushållsgemenskap som den härvarande. En sådan avvägning torde också ligga i linje med Europadomstolens tolkning av Europakonventionens stadgande (artikel 8) om skydd för familjelivet även om praxis inte innehåller någon uttömmande definition av familjebegreppet. Det kan här röra sig om hemmavarande, ogifta barn över 18 år eller om föräldrar som i hemlandet tagits om hand av något barn. Särskild hänsyn måste tas till att det i många kulturer är mer eller mindre omöjligt för ensamstående kvinnor att leva i en egen bostad. De är i stället hänvisade till att bo tillsammans med någon manlig släkting. Det kan därför inte uteslutas att till den krets av anhöriga som bör beviljas uppehållstillstånd på grund av att de ingått i samma familjegemenskap kan hänföras även exempelvis en äldre, ensamstående faster. Gemensamt för de släktingar som kan komma i fråga för uppehållstillstånd på grund av tidigare hushållsgemenskap måste vidare vara att det också finns någon form av beroendeförhållande, som gör det svårt för släktingarna att leva åtskilda. Det innebär att det måste krävas att de levt i samma hushåll omedelbart före den härvarandes flyttning till Sverige och att ansökan om familjeåterförening görs relativt snart efter det att den härvarande bosatt sig här. Om dessa förutsättningar inte är uppfyllda torde det vara svårt att visa att något beroendeförhållande förelegat. Självfallet måste dock hänsyn tas till att praktiska svårigheter kan ha medfört att det inte varit möjligt för släktingen utomlands att ge in ansökan om uppehållstillstånd omedelbart efter det att den härvarande bosatt sig här. Enligt praxis kan man i bedömningen av om ett beroendeförhållande föreligger även väga in andra faktorer såsom släktskapet samt sökandens civilstånd, ålder och anknytning till annat land. Beroendeförhållandet skall ha förelegat redan i ursprungslandet. Tidpunkten för anknytningspersonens bosättning i Sverige är när permanent uppehållstillstånd getts. I praxis för vad som skall avses med att ansökan skall göras "relativt snart", under förutsättning att det inte funnits praktiska svårigheter, torde normalt krävas att den görs inom cirka 10 månader från det anknytningspersonen fått permanent uppehållstillstånd. Bestämmelsen i 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL om särskild anknytning till Sverige kan enligt regeringens uttalande i propositionen i undantagsfall komma att ligga till grund för uppehållstillstånd för vissa anhöriga som inte uppfyller kraven enligt punkterna 1-3. Vidare konstateras i propositionen, att flyktingar och andra skyddsbehövande i regel inte har möjlighet att besöka sitt hemland (prop. 1996/97:25, s. 113 f.). De kan därför uppleva saknaden av och oron för någon nära anhörig i hemlandet som särskilt svår och det kan i sin tur försvåra deras möjligheter att anpassa sig till ett liv här i landet. I undantagsfall, när det finns synnerliga skäl, bör det därför finnas möjlighet för dem att få förena sig här i landet med en nära anhörig som stått dem särskilt nära även om de inte ingått i samma familjegemenskap. Det kan exempelvis röra sig om fall där den härvarande och släktingen i hemlandet bott i närheten av varandra och haft en mycket nära kontakt. Hänsyn måste i sådana fall också tas till vilka andra anhöriga som den härvarande har här i landet och till vilka anhöriga som finns kvar i hemlandet. Den som har anhöriga här i landet måste i regel anses ha ett mindre behov av stöd från någon anhörig i hemlandet än den som vistas här helt ensam. Det måste i regel också förutsättas att det är fråga om en ensamstående som skall komma hit och att rätten till bosättning för den personen inte kan antas komma att leda till följdinvandring av ytterligare familjemedlemmar. Uttalandet i prop. 1983/84:144 om att hänsyn i möjlig mån bör tas till fall där udda och ömmande omständigheter åberopas har alltjämt giltighet. Vid riksdagens behandling av propositionen delade socialförsäkringsutskottet regeringens bedömningar om anhörigreglerna. Utskottet framhöll (bet. 1996/97:SfU5 s. 53) att regeringens förslag gav "en möjlighet för en ensam förälder som inte ingått i den härvarandes hushållsgemenskap att, på samma sätt som en annan anhörig som stått den härvarande särskilt nära, få uppehållstillstånd i undantagsfall när det rör sig om synnerliga skäl". "I propositionen har det också särskilt framhållits att uttalandena i proposition 1983/84:144 om att hänsyn i möjlig mån bör tas till fall där udda och ömmande omständigheter föreligger alltjämt har giltighet. " Utredningsbehov Lagändringarna den 1 januari 1997 I samband med att riksdagen i december 1996 fattade beslut om den nya migrationspolitiken gjordes som framgått ovan betydande förändringar av de bestämmelser i utlänningslagen som reglerar vilka anhöriga som får invandra till Sverige. Dessa ändringar trädde i kraft den 1 januari 1997. De nya bestämmelserna utformades i linje med grunderna för den nya migrationspolitiken för att vara i samklang med respekten för mänskliga rättigheter. Rätten till familjeliv är en sådan rättighet. Den europeiska konventionen år 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), som sedan den 1 januari 1995 utgör svensk lag, ger tillsammans med Europadomstolens avgöranden viktig vägledning om vilka krav som måste uppfyllas. Ändringarna i utlänningslagen utformades med ambitionen att Sverige utan någon tvekan skulle svara mot internationell och europeisk standard. Förslagen i propositionen (prop. 1996/97:25) var vidare utformade för att möjliggöra en strukturell kostnadsbesparing i enlighet med riksdagens beslut för utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar. Begränsningen i bestämmelserna om invandring av anhöriga utanför kärnfamiljen utgjorde en viktig del av åtgärderna för att kunna uppfylla riksdagens beslut. En arbetsgrupp lämnade 1999-07-14 en rapport om uppföljningen av propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25). Av rapporten framgår att en stark nedgång av invandringen av anhöriga utöver kärnfamiljen noterats och att allt talade för att detta hade direkt samband med lagändringen. För år 1997 beräknades den statliga besparingen till omkring 35 miljoner kronor. Besparingar för kommuner och landsting omfattas inte av rapporten. Ändringarna i utlänningslagen den 1 januari 1997 syftade till ökad tydlighet och de preciseringar som gjordes beträffande anhöriginvandringen innebar motsvarande minskat utrymme för reglering i praxis. Samtidigt gjordes förändringar som förutsatte precisering genom praxisavgöranden. Tillräcklig tid har nu förflutit för att en utvärdering av de nya reglerna och deras tillämpning skall vara meningsfull. Riksdagen har i skrivelse till regeringen (bet. 1998/99:SfU5, rskr. 162) framfört att det bör göras en skyndsam utvärdering av lagstiftningen om anhörigas rätt att invandra till Sverige, en utvärdering som uppmärksammar speciellt udda och ömmande fall liksom "sista länken"-fall och andra speciella anknytningar. Effekterna av lagändringarna som rör anhöriginvandring behöver alltså klarläggas i sin helhet. Bland annat är det väsentligt att få klarlagt i vad mån hänsyn i enskilda fall tagits till att udda och ömmande omständigheter funnits och i vad mån det varit fråga om "sista länken"-fall och andra speciella anknytningar när uppehållstillstånd getts. Vidare behöver det klarläggas vilken hänsyn som tas till skyddsbehövande i Sverige som inte kan besöka sina anhöriga i ursprungslandet. Det finns vidare anledning att studera hur det nya begreppet hushållsgemenskap tillämpats i praxis. En fråga är vilka krav på släktskap som kommit att uppställas. En annan fråga gäller effekterna av kravet på att en ansökan om återförening skall ske "relativt snart" (dvs. tillämpande av s.k. omvänd karenstid). Detta krav utestänger i princip t.ex. en åldrig förälder i hemlandet som först efter den omvända karenstidens utgång fått sin situation kraftigt försämrad och därigenom fått tillräckliga motiv för att flytta till Sverige och återförena sig med släktingarna här. Vidare kan personer som föredragit att stanna kvar i hemlandet se sig föranledda att följa med till Sverige för att inte i framtiden stå utan detta alternativ. En annan aspekt gäller om svårigheter att klarlägga relevanta omständigheter i de enskilda ärendena ofta förelegat. Utvecklingen inom EU Den utveckling som skett och pågår inom EU när det gäller anhöriginvandring av tredjelandsmedborgare till medlemsstaterna bör också beaktas. Här avses särskilt det förslag till direktiv om rätt till familjeåterförening som EG-kommissionen lade fram under början av år 2000 (KOM 638/99), där kommissionen föreslår bl.a. följande: - den i EU bosatte skall anses som sökande och inte den person som befinner sig i hemlandet, - även unionsmedborgare som inte utövat sin rätt till fri rörlighet skall omfattas av de mer generösa reglerna för familjeåterförening i rådets förordning (EG) nr 1612/68 och - anhöriga i rakt uppstigande led skall ges möjlighet att återförenas, om ett beroendeförhållande till den i EU bosatte föreligger och ett familjemässigt stöd i ursprungslandet saknas. Kommissionen föreslår även att det skall finnas möjlighet att tillämpa en ordning med försörjningskrav, inkluderande sjukvårdsförsäkring, dock inte för flyktingar och andra skyddsbehövande. Vidare föreslås att direktivet skall omfatta endast "anknytningar" av varaktig karaktär medan övriga fall överlämnas för reglering i nationell lagstiftning. Arrangerade äktenskap Vissa frågor om anknytning genom äktenskap/sammanboende har behandlats av Anknytningsutredningen (SOU 1997:152) och Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden, NIPU (SOU 1999:16). Anknytningsutredningen konstaterade i sitt betänkande att utredningens egna undersökningar tyder på att det finns kvinnor i de arrangerade äktenskapen som far illa. Utredningen ansåg sig dock inte ha kunskap eller underlag för att föreslå några radikala förändringar i tillståndsprövningen när det är fråga om arrangerade äktenskap. Inte heller NIPU ansåg sig i sitt betänkande ha någon sådan kunskap eller sådant underlag. Det kan därför finnas skäl att se över situationen för framför allt kvinnor i arrangerade äktenskap och om den s.k. seriositetsprövningen vid arrangerade äktenskap kan förbättras. Denna fråga har även uppmärksammats i andra länder. Vissa lagändringar som grundas på Anknytningsutredningens betänkande kommer att träda i kraft den 1 juli 2000 (prop. 1999/2000:43, bet. 1999/2000:SfU9, rskr. 1999/2000:159). Samband med viseringspolitiken Behovet av att träffa nära anhöriga kan särskilt när det gäller Sverige närliggande länder i viss mån tillgodoses genom besök i respektive land. För skyddsbehövande i Sverige måste besöken dock ske här eller i ett tredje land. Många av de anhöriga det här är fråga om är viseringspliktiga. Flyktingpolitiska kommittén (SOU 1995:75) uppmärksammade sambandet mellan viseringspolitiken och bestämmelserna för anhöriginvandringen och föreslog en generös praxis. Det finns anledning att i en översyn se anhörigreglerna i samband med bestämmelser och praxis i viseringspolitiken. Det kan vara mindre angeläget att ge uppehållstillstånd när det rör sig om medborgare i länder som ligger nära Sverige och som inte har någon viseringsplikt eller där frekventa och relativt långvariga besök ändå regelmässigt är möjliga genom visering. I sammanhanget noteras att viseringspolitiken till stor del är gemensam inom EU. Kommitténs uppdrag En parlamentarisk kommitté skall utreda utlänningslagens gällande bestämmelser om anhöriginvandring. Kommittén skall utvärdera effekterna av de ändringar av utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring som trädde i kraft den 1 januari 1997. Speciellt udda och ömmande fall skall uppmärksammas liksom "sista länk"-fall och andra speciella anknytningar där humanitära skäl kan tala för att medge invandring. Möjligheten för äldre anhöriga att hålla kontakt med anhöriga i Sverige genom att visering och uppehållstillstånd för besök beviljas skall också beaktas. I samband med arbetet i Anknytningsutredningen och Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden har man kunnat konstatera att utredningar tyder på att det finns framför allt kvinnor som far illa i arrangerade äktenskap. Kommittén bör dels ta fram faktaunderlag vad gäller arrangerade äktenskap, dels studera om seriositetsprövningen vid sådana anknytningsärenden kan förbättras. Kommittén skall göra jämförelser med de övriga nordiska länderna och andra relevanta länder. Redovisningen av situationen i andra länder skall även omfatta system för försörjning och karenstider av olika slag. Kommittén skall vidare beakta utvecklingen inom EU när det gäller arbetet med direktiv om rätt till familjeåterförening. Detta är angeläget inte minst med hänsyn till att det kommande direktivet i väsentliga avseenden kommer att vara styrande för den svenska lagstiftningen på området. Med detta faktaunderlag som grund skall kommittén bedöma om utlänningslagens nuvarande bestämmelser om anhörigas rätt att bosätta sig i Sverige är väl avvägda utifrån olika intressen och förutsättningar, bl.a. med hänsyn till viseringspolitikens betydelse för möjligheterna till nära kontakt mellan anhöriga. Kommittén skall lämna de förslag till lagändringar som den anser befogade. Utöver de kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar som skall göras enligt bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474) skall konsekvenserna av förslagen för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen anges. Uppdraget skall slutredovisas senast den 1 mars 2001. (Utrikesdepartementet)