Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1999:43 Beslut vid regeringssammanträde den 3 juni 1999. Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare tillkallas med uppdrag att - genomföra en översyn av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga i syfte att stärka barnperspektivet och barnets rättigheter i denna lag samt föreslå de ändringar som behövs - pröva om det finns behov av lagändringar eller andra åtgärder för att tillgodose barnets behov av uppföljningskontakt i de fall föräldrarna inte vill samarbeta med socialtjänsten - bedöma behovet av lagändringar och utvecklingsarbete inom socialtjänsten för att minska osäkerheten i tillvaron för de barn som vistas i familjehem under lång tid - analysera hur föräldrabalkens bestämmelser om vårdnadshavarens rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets person förhåller sig till bestämmelserna om barns rätt att komma till tals i frågor som rör barnet. Bakgrund Sverige ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter efter ett beslut i riksdagen den 21 juni 1990 utan att reservera sig på någon punkt. Genom ratificeringen har Sverige iklätt sig en internationell folkrättslig förpliktelse att följa konventionens bestämmelser. Barnkonventionen sätter barnets behov i centrum. Barnets behov av och rätt till båda sina föräldrar och föräldrarnas ansvar för barnet är en röd tråd i konventionens sakartiklar. Staterna skall säkerställa att ett barn inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja, om ett åtskiljande inte är nödvändigt för barnets bästa. Ett beslut om att skilja ett barn från dess föräldrar kan emellertid vara nödvändigt t.ex. "vid övergrepp mot eller vanvård av barnet från föräldrarnas sida" (artikel 9). Flera av barnkonventionens artiklar syftar till att ge barn ett särskilt skydd mot övergrepp och utnyttjande, i situationer där vuxenvärlden på olika sätt kränker barnet och brister i respekt för det. Samhället har en skyldighet att skydda barn i situationer där familjens skyddsnät inte är tillräckligt. År 1996 tillsattes en parlamentarisk kommitté, Barnkommittén, som hade i uppdrag att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller sig till barnkonventionens bestämmelser. I sitt betänkande Barnets bästa (SOU 1997:116) konstaterar kommittén att socialtjänstlagen (1980:620) och lagen om vård av unga (LVU), liksom barnkonventionen, utgår från att det först och främst är förebyggande och stödjande insatser i hemmen som skall göras för att skydda barn. Den uppräkning av situationer i LVU som kan föranleda ett ingripande stämmer väl överens med den uppräkning som finns i artikel 19 av barnkonventionen och de uttalanden som görs i förarbetena till lagen är väl i överensstämmelse med intentionerna i barnkonventionen. Kommittén konstaterar dock utifrån den rättspraxis som har utvecklats att det finns behov att se över LVU i syfte att stärka barnperspektivet, så att det tydligare framgår att lagen är en skyddslag där barnets bästa skall vara det primära. Kommittén föreslår vidare att översynen av LVU även skall avse frågan om att utforma en modell för varaktighet för långvariga familjehemsplaceringar. I remissbehandlingen av Barnkommitténs betänkande har flertalet remissinstanser, som har yttrat sig i frågan, tillstyrkt att en översyn av LVU görs och att även frågan om att skapa en modell för långvariga familjehemsplaceringar tas med i översynen. I remissyttrandena har även framförts att frågan om socialtjänstens uppföljningsansvar när föräldrar avböjer kontakt samt barnets rätt att komma till tals när vårdnadshavaren motsätter sig det bör omfattas av översynen. Regeringen har i propositionen Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige (prop. 1997/98:182) aviserat att en översyn av LVU kommer att göras i syfte att stärka barnperspektivet i lagen så att det tydligare framgår att lagen är en skyddslag där barnets bästa är det primära. Regeringen har också uttalat i propositionen att den kommande utredningen även skall se över möjligheterna att skapa en modell för långvariga familjehemsplaceringar, barnets behov av uppföljningskontakt när vårdnadshavarna avböjer kontakt samt barnets rätt att komma till tals när vårdnadshavaren motsätter sig det. Behovet av utredning Barnperspektivet i LVU Barnkommittén har vid sin genomgång av socialtjänstlagen och LVU funnit att lagstiftningen när det gäller att skydda barn mot våld, övergrepp, vanvård och sexuellt utnyttjande i familjen väl avspeglar intentionerna i barnkonventionen. Kommittén konstaterar dock att den genomgång av rättspraxis som kommittén har gjort när det gäller vård enligt LVU ger anledning till eftertanke. Lagens uppbyggnad och de rekvisit som uppställs för att ett ingripande skall ske, gör att tyngdpunkten i målen om beredande av vård enligt LVU synes ligga mer på en utredning och beskrivning av föräldrarnas tillkortakommanden än på en analys av vad som är bäst för barnet. Detta gör också att förhandlingarna i länsrätt och kammarrätt tenderar att mer handla om föräldrarna och deras behov än om barnets behov och föräldrarnas förmåga att tillgodose dessa. Barnkonventionens utgångspunkt i dessa sammanhang, dvs. det enskilda barnets bästa och respekten för barnets åsikter och rättigheter framgår inte tillräckligt tydligt i LVU. Lagen bör därför ses över i dessa delar. Även Socialstyrelsen har pekat på behovet av en översyn av LVU i syfte att stärka barnperspektivet. I rapporten Barnet i rättsprocessen (SoS-rapport 1995:21) redovisas en genomgång av domar i LVU-mål, där socialnämnden ansökt om vård på grund av brister i hemmiljön (2 § LVU). En genomgång gjordes av samtliga domar vid fyra länsrätter och de fyra kammarrätterna under år 1993. I rapporten konstateras att föräldrarnas problem tenderar att hamna i fokus i processen och att barnet blir mer osynligt ju längre processen fortskrider. Studiens huvudsyfte var att undersöka vilken betydelse socialnämndens underlag har för domstolens beslut. Resultaten visar att det inte finns något tydligt samband mellan beslutsunderlagens kvalitet och utfallet i kammarrätten. Andra faktorer tycks ha större betydelse, t.ex. vad som händer vid den muntliga förhandlingen. En annan viktig slutsats är att förhandlingarna mer handlar om föräldrarna än om barnet. Barnpsykiatrikommittén har i sitt betänkande Det gäller livet (SOU 1998:31) pekat på att det saknas fungerande regler inom tvångsvården för en grupp ungdomar som på grund av sina psykiska problem behöver tvångsvård i någon form. Problemet verkar främst gälla tonårsflickor som på grund av sina psykiska problem är självdestruktiva, vilket bl.a. kan yttra sig i ätstörningar och självmordsförsök. Det råder stor rättsosäkerhet för de ungdomar som inte uppfyller förutsättningarna för att beredas vård inom socialtjänsten på grund av sitt beteende, men som samtidigt inte heller uppfyller kravet på allvarlig psykisk störning enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, LPT. Psykiska problem utgör inte grund för ett ingripande med stöd av LVU. Socialtjänsten tvingas därför ibland att söka brister i den unges hemmiljö för att kunna bereda honom eller henne vård. Kommittén framhåller att det vore önskvärt om gränserna för när vård skall beredas den unge med stöd av LVU eller LPT ses över. Socialtjänstens uppföljningsansvar I 12 § socialtjänstlagen föreskrivs att socialnämnden med särskild uppmärksamhet skall följa utvecklingen hos barn och ungdomar som visat tecken på en ogynnsam utveckling och i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom, som riskerar att utvecklas ogynnsamt, får det skydd och stöd som de behöver. Socialtjänstens insatser skall utformas och genomföras tillsammans med den enskilde. Detta innebär att föräldrar har stort inflytande över valet av åtgärder som vidtas. De kan välja att ta emot eller tacka nej till erbjuden hjälp, om förhållandena inte är sådana att bestämmelserna i LVU är tillämpliga. Det är nödvändigt med samtycke för att kunna nå resultat i socialt arbete. Samtycke kan i regel åstadkommas genom ett varierat utbud av insatser och genom att berörda socialarbetare har hög kompetens. Det finns dock situationer när barn är särskilt utsatta och då socialtjänsten, trots ansträngningar, inte lyckas få nödvändigt samtycke för att kunna sätta in insatser och kunna följa barnets utveckling. Det förekommer framför allt i arbete med familjer med stora sociala problem, missbruk och/eller psykisk sjukdom. Det är t.ex. inte ovanligt att dessa familjer flyttar när en utredning genomförts och familjen tackat nej till erbjudet stöd. I dessa situationer respekteras föräldrarnas integritet på ett sätt som inte gagnar barnet och dess behov. Barnpsykiatrikommittén har mot denna bakgrund framhållit att socialtjänstens uppföljningsansvar bör granskas ur ett barnperspektiv. Ett uppföljningsansvar som omfattar någon form av kontrollstationer under barnets uppväxt - med rätt och skyldighet för socialtjänsten att inhämta uppgifter från andra myndigheter - bör enligt kommittén utredas. Det finns en möjlighet till uppföljning genom bestämmelsen i 22 § LVU om att den unge skall ha en kontaktperson eller delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten, det s.k. mellantvånget. Bestämmelsen är tillämplig när den unge på grund av sitt beteende är i behov av vård och inte ger sitt samtycke. Det används dock i relativt liten omfattning, men ger socialtjänsten en möjlighet till uppföljning. När det gäller de mindre barnen kan uppföljning endast ske med föräldrarnas samtycke. Möjligheter att skapa en modell för långvarig familjehemsvård Vid utgången av år 1997 var drygt 8 100 barn placerade i familjehem. Knappt 70 procent av dessa barn är placerade med föräldrarnas samtyckte enligt socialtjänstlagen. Statistiska uppgifter om långtidsplacerade barn är i dag dock inte fullständiga. Socialstyrelsen konstaterar i rapporten Ovisshetens barn (SoS-rapport 1995:8) att de långtidsplacerade barnen utgör en relativt stor del av det totala antalet barn i familjehemsvård. Svensk familjehemsvård är starkt präglad av tanken om återförening mellan barn och föräldrar. Vartannat barn i familjehem har varit placerat i mer än tre år, vart tredje i fem år eller mer. Sannolikheten för en återförening mellan barn och föräldrar minskar drastiskt om barnet inte flyttat från familjehemmet inom de första åren. Det är framförallt föräldrarnas vilja och förmåga att själva ta hand om sitt barn, som avgör om familjehemsvården skall fortsätta. Frågan om barnets fortsatta boende kopplas inte vid någon tidpunkt loss från frågan om föräldrarnas rehabilitering och bedöms helt fristående från föräldrarnas situation. Barn som växer upp i familjehem lever under speciella omständigheter genom att det inte är tydligt var de hör hemma. Ibland känner de att de hör hemma i familjehemmet och ibland upplever de sig ha tillhörighet både i sin ursprungsfamilj och i familjehemmet. Det finns forskning där barn själva fått komma till tals och beskriva hur de upplever sin familjetillhörighet. Barnkommittén påpekar att det varken i socialtjänstlagen eller i LVU nämns något om hur ett ärende skall handläggas om en återförening mellan barn och föräldrar inte är möjlig. Inte heller finns tidsangivelser eller beskrivning av vilka omständigheter som kan föranleda en mer permanent placering. En placering övervägs var sjätte månad i socialnämnden, som tar ställning till om vården skall fortgå eller upphöra. Föräldrar kan också begära att få hem sitt barn. Avgörande för när och om vården kan upphöra är i praktiken ofta föräldrarnas vilja och förmåga att ta hand om barnet snarare än barnets behov och situation. I föräldrabalken (6 kap. 8 §) finns bestämmelser som gör det möjligt att i vissa fall flytta över vårdnaden om ett familjehemsplacerat barn till familjehemsföräldrarna. Den bestämmelsen används dock sällan i praktiken. De skäl som angetts till detta är bl.a. att socialsekreterarna är osäkra när det gäller tillämpningen av reglerna i föräldrabalken och att det finns en osäkerhet kring vad en överflyttning av vårdnaden i längden innebär för barnet. I Finland är det i vissa fall möjligt för domstol att besluta att vårdnaden om ett barn skall tillkomma familjehemsföräldrar och biologiska föräldrar tillsammans. Domstolen kan vid behov ge föreskrifter om vårdnadshavarnas uppgifter, rättigheter och skyldigheter samt besluta om en uppgiftsfördelning mellan vårdnadshavarna. Frågan om gemensam vårdnad för familjehemsföräldrar och biologiska föräldrar behandlades i riksdagen under våren 1998 med anledning av en motion (se bet. 1997/98:LU12). I sitt - av riksdagen godkända - betänkande uttalade utskottet att det inte kunde se några fördelar med en sådan lösning. Utskottet har nyligen avstyrkt bifall till en motion med samma inriktning (se bet.1998/99:LU18). Det bör därför inte ingå i utredningens uppdrag att överväga införandet av en sådan ordning. Barnets rätt att komma till tals I socialtjänstlagen infördes den 1 januari 1998 en bestämmelse som innebär att barns inställning så långt det är möjligt skall klarläggas och hänsyn tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad (9 §). Socialstyrelsen har i sitt remissvar till Barnkommitténs betänkande pekat på den konflikt som kan uppstå mellan denna socialtjänstens skyldighet och föräldrabalkens bestämmelser om vårdnadshavares bestämmanderätt i de situationer en förälder inte vill att någon pratar med barnet. JO har i ett ärende (Dnr 634-1996) behandlat frågan om en socialnämnd som utan förälderns vetskap samtalade med ett barn i skolan. Enligt JO blir det - när vårdnadshavaren inte samtycker till att socialtjänstens personal talar med barnet - ytterst beroende av en bedömning av förhållandena i det särskilda fallet om kontakt ändå skall tas med barnet. Övrigt Institutet för sociala rättsfrågor har i en skrivelse år 1997 (dnr S97/4704/ST och dnr Ju97/2075) aktualiserat frågan om det bör införas en möjlighet för den unge själv om han eller hon fyllt 15 år att väcka talan om överflyttningen av vårdnaden. Enligt institutet faller socialtjänstens insatser ibland på att föräldrarna vägrar den unge de stöd- och hjälpinsatser utanför det egna hemmet som socialtjänsten kan erbjuda. De bristande insatserna har enligt institutet lett till att "allt fler ungdomar flyter runt utan kontroll från vuxenvärlden". Uppdraget En särskild utredare tillkallas. Uppdraget består av flera delar och omfattar en översyn av LVU i syfte att stärka barnperspektivet och barnets rättigheter i denna lag; en prövning skall också ske av behovet av lagändringar eller andra åtgärder för att skydda barnet i de fall föräldrarna inte vill samarbeta med socialtjänsten; utredningen skall också bedöma behovet både av lagändringar och av utvecklingsarbete inom socialtjänsten för att minska osäkerheten i tillvaron för de barn som vistas i familjehem under lång tid. Därutöver skall förhållandet mellan föräldrabalkens bestämmelser om vårdnadshavarens rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets person och bestämmelserna om barns rätt att komma till tals klarläggas. Barnkonventionens utgångspunkt i det enskilda barnets bästa och respekten för barnets åsikter och rättigheter skall utgöra en grund för arbetet. Barn som är med om en process där dess tillhörighet till den egna familjen prövas, liksom barn placerade i familjehem behöver konventionens skydd i extra hög grad. Artikel 8 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som garanterar den enskildes rätt till respekt för bl.a. familjeliv och den rättspraxis som har utvecklas skall också beaktas. I utredningsarbetet bör flicka/pojke-perspektivet vara tydligt. Finns omotiverade skillnader i bedömningen av om barnet skall omhändertas? Förekommer det omotiverade skillnader i behandlingen av det placerade barnet? Dessa är frågor som skall beaktas under hela utredningsarbetet. Utredaren skall i sitt arbete utgå från den kunskap som finns tillgänglig från tidigare utredningar, uppdrag och rapporter, samt aktuell forskning. Utredaren skall samverka med berörda myndigheter och organisationer. Ett nära samarbete med Utredningen om barnmisshandel och därmed sammanhängande frågor skall också finnas. Utredaren skall även samråda med Justitiedepartementet där frågan om kontakten mellan adoptivbarn/adoptivföräldrar och biologiska föräldrar är föremål för översyn. Kunskaper och erfarenheter ur såväl ett internationellt som ett kulturellt perspektiv skall tas till vara. Översyn av LVU LVU i dess nuvarande lydelse trädde i kraft den 1 juli 1990. Utredaren skall se över såväl lagens innehåll som dess uppbyggnad. I uppdraget ingår att föreslå lagändringar så att barnets bästa tydliggörs i lagen. I uppdraget ingår att göra en analys av om barnets rättigheter blir tillräckligt tillgodosedda när domstolarna fattar beslut om vård/upphörande av vård samt om utformningen av lagens rekvisit påverkar praxis när det gäller domstolarnas bedömning av barns vårdbehov. Finns det skillnad i hur domstolarna bedömer flickor och pojkar i dessa sammanhang? Behov av uppföljning Det är svårt för socialtjänsten att i vissa situationer tillgodose barnets behov av uppföljningskontakt. Eftersom de flesta åtgärder som står till buds för att ge barn hjälp, stöd och skydd endast kan genomföras med föräldrarnas samtycke kan mycket svåra situationer uppstå när föräldrar avböjer erbjudna insatser. Detta gäller i synnerhet om en ansökan om vård enligt LVU inte bifallits av domstolen eller om domstolen fattat beslut om att vården enligt LVU skall upphöra. Det gäller också när den sociala utredningen visar att barnet har behov av åtgärder från socialtjänsten och föräldrarna avböjer fortsatt kontakt med socialtjänsten. Vissa barn hinner fara mycket illa innan vård med stöd av LVU kommer till stånd. Utredaren skall ta ställning till om det krävs lagändringar eller om metodutveckling och kompetensutveckling inom socialtjänsten är tillräcklig för att barnets behov av uppföljningskontakt med socialtjänsten kan tillgodoses i de fall föräldrarna avböjer kontakt. Modell för att tillgodose barnets behov av kontinuitet och trygghet i långvarig familjehemsvård Många av de barn som växer upp i familjehem lever i dag under otrygga förhållanden. Det finns barn som placeras som mycket små i familjehem och blir kvar under hela uppväxttiden. Det enda sätt på vilket deras behov av trygghet och kontinuitet kan tillgodoses med nuvarande lagstiftning är genom att vårdnaden flyttas över till familjehemsföräldrarna. Det är dock ovanligt att så sker. Orsakerna till detta bör klarläggas. Utredaren bör göra en utvärdering av de erfarenheter som finns inom detta område. En analys bör också göras av i vilken mån tanken om återförening mellan barn och föräldrar stämmer överens med tanken om hänsynen till barnets bästa. Utredaren skall med utgångspunkt i vad som är bäst för barnet utreda hur barns behov av kontinuitet och trygghet i samband med långvariga familjehemsplaceringar kan tillgodoses genom lagstiftning och metodutveckling. I en sådan analys bör det också ingå att ta del av de kunskaper som finns om hur familjehemsplacerade barn och ungdomar själva ser på frågan om hur deras behov av kontinuitet och trygghet i placeringen kan tillgodoses. Utredaren skall i denna del ta del av erfarenheter och utvärderingar av olika lösningar som tillämpas i andra länder. Socialstyrelsen påbörjar hösten 1999 ett treårigt utvecklingsprojekt Looking after Children (LACS). LACS är ett system för att planera och bedöma samt följa upp och utvärdera vården. LACS utgår från att socialtjänsten bör dela ansvaret för placerade barn med föräldrar, familjehemsföräldrar och andra viktiga vuxna. Utredaren bör följa detta arbete. Barnets rätt att komma till tals En särskild svårighet uppstår i socialtjänstens arbete när det gäller att uppfylla kravet på att barn så långt det är möjligt skall komma till tals i frågor som rör dem. Det förekommer att föräldrar motsätter sig att barnets inställning klarläggs. En utvärdering av barnets rätt att komma till tals bör göras. Det är därvid angeläget att det görs en analys av förhållandet mellan föräldrabalkens bestämmelser om vårdnadshavarens rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets person och bestämmelserna om barns rätt att komma till tals. Övrigt Utredningen skall belysa hur vanligt det är att ungdomar lämnar föräldrahemmet på grund av olika typer av konflikter i hemmet och hur socialtjänsten hanterar dessa situationer Redovisning av uppdraget Uppdraget skall redovisas senast den 31 augusti 2000.