Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1999:2 Beslut vid regeringssammanträde den 21 januari 1999. Sammanfattning av uppdraget En kommitté med parlamentariskt inflytande tillkallas med uppgift att lämna förslag om hur den svenska regionalpolitiken skall inriktas och utformas under 2000-talets början. Bakgrund till utredningen Den senaste omfattande utredningen om regionalpolitiken med parlamentariskt inflytande, Fungerande regioner i samspel (SOU 1989:55), slutfördes under hösten 1989. Den låg till grund för regeringens proposition Regionalpolitik för 90-talet och för riksdagens ställningstagande våren 1990 (prop. 1989/90:76, bet. 1989/90:AU13, rskr. 1989/90:346). Sedan denna utredning slutfördes har väsentliga förändringar skett i förutsättningarna för att bedriva regionalpolitik i Sverige. Dessa förändringar består bl.a. av den accelererande utvecklingen av produktions- och informationstekniken, den alltmer internationaliserade ekonomin och Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Med regionalpolitik avses åtgärder inom alla politikområden som syftar till att påverka utvecklingen i geografiska områden med regionalpolitiska problem. Härmed avses områden som, mätt på olika sätt, utvecklas avsevärt sämre än andra. Åtgärderna syftar till att uppnå regional utjämning, dvs. en från samhällsekonomiska och välfärdspolitiska synpunkter balanserad utveckling mellan och inom regioner. Dessa åtgärder behandlas ofta uppdelade efter statsbudgetens utgiftsområden i den "lilla" och den "stora" regionalpolitiken. Till den "lilla" regionalpolitiken anvisas medel inom utgiftsområde 19 Regional utjämning och utveckling i statsbudgeten. Med den "stora" regionalpolitiken avses åtgärder inom andra utgiftsområden som har betydelse för den regionala utjämningen. Exempel på viktiga områden är kommunikationssektorn, utbildningsväsendet och det statliga bidrags- och utjämningssystemet i kommunsektorn. Den nuvarande svenska regionalpolitiken infördes främst som en reaktion på den stora befolkningsutflyttningen under 1950- och 1960-talen från norra Sverige. De stora omställningskrav denna ställde på både enskilda människor och samhället blev av sociala och samhällsekonomiska skäl svåra att acceptera. Den stabilitet i befolkningsutvecklingen som uppnåddes under 1970- och 1980-talen har på senare år återigen bytts till kraftiga befolkningsomflyttningar. Folkmängden har på senare år minskat kraftigt inte bara i glesbygd samt i små och medelstora kommuner utan även i många stora industriorter och i de flesta av Sveriges län. Samtidigt expanderar storstadsområdena, särskilt Stockholmsregionen, kraftigt. En nedbrytning på län av aktuella befolkningsprognoser från Statistiska centralbyrån pekar också mot att utvecklingen kommer att gå åt mycket skilda håll i olika delar av landet under det närmaste årtiondet. Därför står regionalpolitiken i dag inför minst lika stora utmaningar som när den infördes under 1960-talet. Den svenska regionalpolitiken har dock under de senaste årtiondena, jämfört med andra länder, framgångsrikt medverkat till att bevara den tradition av solidaritet och sammanhållning som hittills präglat det svenska samhället. Det är viktigt att denna tradition inte bryts. I regeringsförklaringen och i andra sammanhang sammanfattas detta mål bl.a. i uttrycket "Hela Sverige skall leva." Vidare har riksdagen, med anledning av regeringens proposition Regional tillväxt - för arbete och välfärd, uttalat att en kraftsamling behövs för att vända utvecklingen och att en utredning med parlamentariskt inflytande bl.a. bör studera effekterna av dagens regionalpolitik och utarbeta en strategi för regional balans. Utredningsarbetet skall även innefatta glesbygds- och landsbygdsfrågor (prop. 1997/98:62, bet.1997/98:AU11, rskr. 1997/98:204). Mot denna bakgrund bör en särskild kommitté tillkallas. Uppdraget Kommittén skall 1. analysera de senaste årtiondenas regionala utveckling och orsakerna till denna, 2. analysera regionalpolitikens effekter, 3. bedöma den framtida regionala utvecklingen, 4. utarbeta en strategi för regional balans och lämna förslag till övergripande mål och effektmål för den framtida regionalpolitiken, 5. föreslå vilka olika medel som kan behövas för att uppnå dessa mål, samt 6. särskilt behandla den regionala utvecklingen i glesbygden respektive landsbygden. Kommitténs arbete skall utgå från lokala arbetsmarknader som minsta enheter och därifrån utvidgas till att avse förhållandena inom större regioner, t.ex. län och landsdelar. Kommittén skall i sitt arbete i alla väsentliga frågor beakta hur den framtida regionalpolitiken kan bidra till en ekologisk hållbar utveckling samt till ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. 1. De senaste årtiondenas regionala utveckling och orsakerna till denna Regional utveckling kan mätas på många olika sätt. Inom Europeiska unionen används i första hand bruttoregionprodukt per invånare och arbetslöshet. I Sverige har sedan länge den långsiktiga befolkningsutvecklingen setts som ett övergripande mått på en regions utveckling. Med hänsyn till att förutsättningarna för regional utveckling i Sverige skiljer sig från förutsättningarna i de flesta andra medlemsländer i unionen, främst beroende på geografiska förhållanden och låg befolkningstäthet, skall kommittén behandla befolkningsutvecklingen som ett viktigt mått på den regionala utvecklingen i Sverige även fortsättningsvis. Kommittén skall dock även belysa utvecklingen med andra mått, t.ex. olika sysselsättningsmått, bruttoregionprodukt, arbetslöshet samt andra ekonomiska och välfärdspolitiska variabler. En viktig uppgift för kommittén är att inledningsvis närmare analysera i första hand 1990-talets regionala utveckling och orsakerna till denna. I proposition 1997/98:62 Regional tillväxt - för arbete och välfärd bedömer regeringen att det finns två viktiga orsaker till den negativa utvecklingen. Dels utsätter den alltmer internationaliserade ekonomin näringslivet i många små och medelstora orter för ökade påfrestningar, dels har de senaste årens besparingar på statsbudgeten lett till att välfärdssystemet försvagats. Dessa faktorer har förstärkt centraliseringstendenserna i samhället. En annan omständighet som nämns är att vissa regioner har påverkats negativt av avregleringar som genomförts på ett antal marknader med samhällsomfattande tjänster, t.ex. inom kommunikationssektorn. Kommittén skall analysera dessa och andra förklaringar till den regionala utvecklingen. Kommittén skall även analysera om andra orsaker än ekonomiska numera spelar en stor roll för mäns och kvinnors flyttningsmönster, t.ex. om dagens unga människor har andra värderingar än tidigare generationer som påverkar utvecklingen. Kommittén skall göra internationella jämförelser vid sina analyser av utvecklingen. Sverige blir i allt större utsträckning beroende av den internationella utvecklingen. Mot den bakgrunden skall i första hand utvecklingen i de övriga nordiska länderna, i Östersjöregionen och i Europeiska unionen analyseras. 2. Regionalpolitikens effekter Ett viktigt led i kommitténs arbete skall vara att bedöma den hittillsvarande regionalpolitikens effekter på den regionala utvecklingen. Utifrån ett långsiktigt perspektiv är det i stort sett samma geografiska områden som har de största regionalpolitiska problemen i dag som när den "moderna" regionalpolitiken infördes under 1960-talet. En övergripande fråga är vad som hade hänt om inte dessa områden hade varit föremål för regionalpolitiska åtgärder. Beror t.ex. de ökade obalanserna på utformningen av regionalpolitiken eller har de andra orsaker? Det är angeläget att kommittén som en grund för sitt ställningstagande till målen för den framtida regionalpolitiken gör en samhällsekonomisk analys av de intäkter och kostnader som den hittillsvarande regionalpolitiken bedöms ha medfört. Även om det är svårt att mäta effekterna av regionalpolitiska åtgärder bör, med hänsyn bl.a. till att en effektiv användning av statens medel är nödvändig samt att det regionalpolitiska arbetet bedrivs i alltmer decentraliserade former, kommittén göra stora ansträngningar för att försöka göra detta. Kommittén bör lägga stor vikt vid att ta tillvara svenska och internationella erfarenheter av utvärderingar av regionalpolitik och om det bedöms nödvändigt att också initiera metodutveckling på detta område. Bedömningen av regionalpolitikens effekter skall omfatta både den "stora" och den "lilla" regionalpolitiken. Som regeringen och riksdagen på senare tid ytterligare betonat är det i första hand åtgärder inom den "stora" regionalpolitiken som är avgörande för den regionala utvecklingen. Det är därför viktigt att kommittén lägger stor vikt vid att försöka bedöma effekterna av dessa åtgärder. Vad beträffar åtgärder inom den "lilla" regionalpolitiken skall kommittén i första hand bedöma resultaten av olika former av företagsstöd och den allt större projektverksamhet som länsstyrelserna bedrivit under senare år. Bedömningen skall särskilt gälla hur åtgärderna bidragit till att uppfylla målet för verksamheten inom utgiftsområdet, dvs. att underlätta för näringslivet i regionalpolitiskt prioriterade områden att utvecklas så att det bidrar till att uppfylla målen för regionalpolitiken. Projektverksamheten omfattar åtgärder med mycket olika inriktningar, t.ex. insatser inom utbildnings-, kommunikations-, forsknings-, jämställdhets- och kulturområdena. På grund av dess vitt skilda karaktär och ofta indirekta effekter på den regionala utvecklingen är den svår att utvärdera och nya metoder kan behöva utvecklas. Vidare bör kommittén bedöma i vad mån mer individinriktade åtgärder har betydelse för människors flyttningsmönster. Inom arbetsmarknadspolitiken finns t.ex. många åtgärder som kan påverka dessa mönster. Med Sveriges medlemskap i Europeiska unionen har ett nytt betydande element tillförts den svenska regionalpolitiken, nämligen EG:s strukturfonder. En stor del av dessa är inriktade på regionalpolitiskt prioriterade områden och de har inneburit en betydande ökning av resurserna för regionalt och lokalt utvecklingsarbete. Kommittén skall ta del av utvärderingarna av strukturfondernas hittillsvarande effekter och låta dem ingå i en sammanvägd bedömning av resultatet av olika regionalpolitiska åtgärder i Sverige. 3. Den framtida regionala utvecklingen Analyserna och slutsatserna beträffande orsakerna till de senaste årens regionala utveckling skall utgöra en utgångspunkt för bedömningen av den framtida utvecklingen. Det är viktigt att sätta in utvecklingen i från regionalpolitiskt synpunkt utsatta orter och områden i Sverige i ett övergripande europeiskt och globalt sammanhang. Förbättrade kommunikationer, t.ex. genom informationstekniken, har under senare år minskat tidsavstånden över hela världen och därmed påverkat näringslivets utveckling på olika sätt. Denna utveckling kan väntas fortsätta. Sveriges medlemskap i Europeiska unionen och dess inre marknad ger successivt nya förutsättningar för företag. Den Europeiska monetära unionens tillkomst kan väntas förstärka dessa effekter oavsett om Sverige blir medlem eller ej. Nya medlemsländer i Europeiska unionen från Central- och Östeuropa kommer också att påverka den svenska ekonomin. Detta är exempel på avgörande förändringar av förutsättningarna för näringslivet i utsatta orter och regioner i Sverige. Förändringarna innebär både möjligheter och risker. Utredningar som hittills gjorts, t.ex. av kommittén om EU:s utvidgning, som redovisat sina slutsatser i betänkandet SOU 1997:160, pekar dock på att näringslivet i främst många små och medelstora industriorter kan komma att utsättas för ökade påfrestningar samtidigt som t.ex. samtliga universitetsorter förväntas dra nytta av integrationen. Kommittén skall mot denna bakgrund bedöma hur den regionala utvecklingen kan väntas bli under de närmaste fem till tio åren i olika typer av orter och regioner i Sverige om regionalpolitiken bedrivs i huvudsak i samma former och med samma intensitet som för närvarande. Förutom befolkningsprognoser och kommentarer till dessa skall analysen också innehålla bedömningar av utvecklingen vad gäller t.ex. näringsliv, sysselsättning, arbetslöshet, utbildningsnivåer, inkomster och förmögenheter i olika orter och regioner. En annan fråga som kommittén skall belysa är om statens roll i den framtida regionalpolitiken kan väntas förändras väsentligt. Nationalstaternas inflytande har successivt minskat genom att ekonomin alltmer har internationaliserats. Förutsättningarna har också förändrats genom Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Vi har t.ex. fått del av den gemensamma regional- och strukturpolitiken men har också ålagts vissa begränsningar genom EG:s statsstödsregler. Det finns i detta sammanhang åsikter om att olika regioner, inom eller över nationalstaternas gränser, i framtiden kan komma att överta viktiga delar av statens roll för t.ex. näringslivets utveckling. Genomförandet av den svenska regionalpolitiken har också successivt decentraliserats. En viktig fråga är vad detta kan komma att få för konsekvenser för de regioner som inte kan hävda sig i denna konkurrens och varför de inte kan göra detta. 4. Strategi för regional balans och mål för den framtida regionalpolitiken De gällande övergripande målen för regionalpolitiken är att den skall skapa förutsättningar för hållbar ekonomisk tillväxt, rättvisa och valfrihet så att likvärdiga levnadsvillkor skapas för medborgarna i hela riket. Regionalpolitiken skall också motverka regionala obalanser. Det är svårt att mäta effekterna av politiken med avseende på dessa mål. Kommittén skall utarbeta en strategi för regional balans och lämna förslag till övergripande mål och effektmål för den framtida regionalpolitiken. Härvid bör förslag till regionalpolitiska delmål lämnas för olika viktiga politikområden. Förslagen skall särskilt beakta det, mot bakgrund av ökad decentralisering och målstyrning av beslutsfattande, ökade behovet av att kunna mäta effekterna av politiken med hänsyn till målen. I propositionen 1997/98:62 Regional tillväxt - för arbete och välfärd har regeringen redogjort för sin syn på motiven för att bedriva regionalpolitik. De skäl som framfördes var huvudsakligen samhällsekonomiska och fördelningspolitiska. Ett skäl till att bedriva regionalpolitik är att effektivare utnyttja befintligt samhällskapital i form av t.ex. bostäder, skolor, sjukhus, industrilokaler och vägar. Ett i stor utsträckning mycket modernt och lite utnyttjat samhällskapital finns för närvarande i stora delar av landet, särskilt i de relativt stora orter där befolkningen minskat under de senaste åren. Ett annat skäl är att minska behovet av investeringar i nytt samhällskapital av detta slag som uppstår främst i stora städer som kraftigt ökar sin befolkning. Förutom investeringsutgifterna uppstår på dessa orter även olika former av trängsel- och flaskhalsproblem som är negativa för den samhällsekonomiska effektiviteten. Ett ekonomiskt underutnyttjande av mäns och kvinnors möjligheter och vilja till arbete och andra resurser i olika delar av landet minskar också den samhällsekonomiska effektiviteten och bör vägas in i bedömningen. Andra skäl till att bedriva regionalpolitik är enligt nämnda proposition fördelningspolitiska, t.ex. vinsterna med en jämn fördelning av välfärden mellan människor och med valfrihet i arbete och boende över hela landet. Inledningsvis har också framhållits vikten av att bevara den tradition av solidaritet och sammanhållning som hittills präglat det svenska samhället. I detta sammanhang kan också uppmärksammas t.ex. att en del av kulturarvet riskerar att förfaras när olika kulturmiljöer upphör samt att människors livskvalitet på framför allt lång sikt påverkas av miljö- och hushållningsfrågor. Kommittén skall som ett led i ställningstagandet till målen för den framtida regionalpolitiken väga samman de fördelningspolitiska effekterna med den samhällsekonomiska analysen. Kommittén skall lämna förslag till alternativa mål av olika karaktär och göra prioriteringar mellan de olika alternativen med hänsyn till bl.a. de medel som krävs för att uppfylla målen. I detta sammanhang skall det även övervägas om olika mål bör sättas för olika typer av orter och områden eftersom politiken omfattar områden med mycket olika förutsättningar. Kommittén skall även analysera samband mellan ekonomisk tillväxt, konkurrenskraft och regional balans.5. Medel för den framtida regionalpolitiken Kommittén skall föreslå vilka medel som kan komma att behövas för att olika mål för den framtida regionalpolitiken skall kunna nås. Viktiga utgångspunkter i detta sammanhang är de medel och begränsningar som medlemskapet i Europeiska unionen innebär. Sålunda avses en ny period för EG:s regional- och strukturpolitik gälla för åren 2000 - 2006. Härvid förutses också samordningen med den nationella regionalpolitiken öka. EG-kommissionen har vidare beslutat om nya regler för bl.a. regionalpolitiska företagsstöd som skall gälla fr.o.m. år 2000. En annan viktig utgångspunkt är den nya regionala näringspolitik över hela landet som regeringen initierat. Den utgår från att varje region skall utnyttja sina specifika förutsättningar och bygger på en nära samverkan mellan olika aktörer och politikområden. De första regionala tillväxtavtalen, som utgör viktiga instrument i denna politik, beräknas träda i kraft år 2000. Regionalpolitiken utgör en viktig del i dessa tillväxtavtal. Kommittén skall också beakta regeringens och riksdagens ställningstagande att det i första hand är åtgärder inom den "stora" regionalpolitiken som är avgörande för den framtida regionala utvecklingen. Det gäller kanske främst kommunikations- och utbildningssektorerna samt åtgärder inom arbetsmarknads-, kultur- och miljöpolitiken. Kommittén skall också överväga möjligheterna att ta tillvara de mänskliga resurser som invandringen tillfört Sverige för att t.ex. öka småföretagandet i regionalpolitiskt prioriterade områden. Kommittén skall analysera vilka åtgärder som behövs inom olika politikområden för att uppfylla de alternativa mål som kommittén föreslår. Kommittén skall beräkna eventuella budgetmässiga effekter av sina förslag inom olika politikområden. Om förslagen innebär ökade utgifter eller minskade inkomster skall en beräkning av dessa konsekvenser och konsekvenserna för samhällsekonomin redovisas. När det gäller utgiftsökningar och inkomstminskningar skall kommittén dessutom föreslå en finansiering. En fråga som skall diskuteras i detta sammanhang är hur regionalpolitiska överväganden på ett bättre sätt än för närvarande kan belysas och hanteras inom olika sektorers beslutsprocesser. Kommittén skall vidare lämna förslag till vilka åtgärder som kan komma att behövas inom den "lilla" regionalpolitiken för att öka effektiviteten och hur dessa i sådana fall kan utformas i olika regioner. Härvid skall kommittén göra avvägningar mellan mer generella åtgärder för att påverka olika orters och regioners utvecklingsmöjligheter och olika former av företagsinriktade åtgärder. Vad gäller de direkta företagsstöden skall kommittén främst lämna principiella förslag till eventuella förändringar; t.ex. av användningen av investeringsstöd eller driftstöd, bidrag eller lån i samband med investeringar. Härvid skall beaktas EG:s statsstödsregler, som ju bl.a. begränsar möjligheterna att lämna stöd som snedvrider konkurrensen. I detta sammanhang skall kommittén även beakta företagsstödens roll för Sveriges möjligheter att attrahera utländska direktinvesteringar. Kommittén skall också överväga om det finns andra åtgärder som kan underlätta näringslivets utveckling i olika områden. Härvid skall särskilt beaktas situationen i de mest utsatta områdena, t.ex. inom EG:s strukturfonders nuvarande mål 6-område. Regionalpolitiken skall bidra till att öka den ekonomiska tillväxten i landet genom att bl.a. stödja ett i den internationella konkurrensen lönsamt näringsliv. Det är viktigt bl.a. för att skapa resurser för välfärdssamhället. I de mest utsatta områdena är dock kraven på vissa delar av näringslivets strukturomvandling för närvarande något lägre än i övriga delar av landet, bl.a. beroende på de geografiska lägesnackdelar dessa har. Kommittén skall överväga den framtida användningen av driftstöd, t.ex. nedsatta socialavgifter och transportbidrag, till företag i dessa regioner från effektivitets- och konkurrenssynpunkt. Kommittén skall inte lämna förslag till någon stödområdesindelning utan i sitt arbete utgå från den gällande som riksdag och regering lagt fast. Detta bl.a. eftersom dessa frågor numera i stor utsträckning bestäms av regler utfärdade av EG-kommissionen. Kommittén skall kunna lämna förslag till individinriktade åtgärder som kan bidra till att förbättra den regionala utvecklingen. I detta sammanhang kan också mer otraditionella åtgärder övervägas T.ex. kan förändrade attityder och värderingar hos främst unga män och kvinnor motivera sådana. 6. Den regionala utvecklingen i glesbygden respektive landsbygden Med glesbygds- respektive landsbygdspolitik avses åtgärder inom alla politikområden som syftar till att påverka den regionala utvecklingen i glesbygds- respektive landsbygdsområden. De uppdrag som kommittén hittills fått skall den i största möjliga utsträckning också tillämpa på regionala frågor som rör glesbygd och landsbygd. Eftersom problemen sedda ur glesbygds- respektive landsbygdsperspektiv i många avseenden är väsentligt annorlunda skall dock kommittén göra särskilda analyser och bedömningar. Kommittén skall således särskilt för dessa områden analysera främst 1990-talets utveckling och orsakerna till denna, analysera effekterna av de åtgärder som vidtagits inom olika politikområden, bedöma den framtida regionala utvecklingen samt lämna förslag till framtida regionalpolitiska mål och medel. Härvid skall kommittén naturligtvis beakta sina slutsatser beträffande den del av regionalpolitiken som syftar till att uppnå en balanserad utveckling mellan lokala arbetsmarknader och större näringsgeografiska områden. Kommitténs förslag beträffande glesbygds- och landsbygdspolitiken skall således vara samordnade med övriga förslag. Kommittén skall även beakta de åtgärder som avses att genomföras inom ramen för Europeiska unionens framtida gemensamma regional-, struktur- och jordbrukspolitik. Kommittén skall i sitt arbete med dessa frågor skilja mellan t.ex. utpräglad glesbygd och tätortsnära landsbygd eftersom dessa områden i avgörande avseenden har mycket olika utvecklingsförutsättningar. Kommittén skall särskilt behandla glesbygdens och landsbygdens framtida utvecklingsmöjligheter och vilken roll olika näringar kan väntas få för sysselsättningen och den ekonomiska tillväxten i dessa områden. För näringslivet i dessa områden specifika frågor som skall belysas och för vilka förslag skall lämnas är t.ex. särskilda behov hos mycket små företag, s.k. mikroföretag och kooperativa företag, de särskilda transportproblem och andra infrastrukturproblem som ofta finns, betydelsen av nya arbetsformer samt möjligheterna att öka kunskapsnivån. Småskalig livsmedelsförädling och andra till jordbruket knutna verksamheter kan behöva vidareutvecklas med hänsyn till bl.a. deras roll för sysselsättning, miljö och turism. Kommittén skall även lämna förslag vad gäller glesbygdens och landsbygdens roller i en omställning till ett ekologiskt och kulturellt hållbart samhälle samt grundläggande servicefrågor, både samhällelig och kommunal service. En särskild utvecklingsfaktor som kan få betydelse i dessa områden är de möjligheter som finns inom den s.k. sociala ekonomin. Kommittén skall bedöma vilken betydelse denna kan få och lämna de förslag den finner befogade i detta sammanhang för att uppnå de regionalpolitiska målen. Genomförande av uppdraget Regionalpolitiska frågor är ständigt föremål för olika former av analyser och förslag, av myndigheter, forskningsinstitut och andra organ i Sverige och utomlands. Kommitténs arbete bör därför i stor utsträckning kunna bygga på sammanställningar och analyser av befintligt material. Till exempel har Närings- och teknikutvecklingsverket, Glesbygdsverket och Statens institut för regionalforskning på senare år lämnat ett antal rapporter. Den s.k. REKO-STAT utredningen har också nyligen kartlagt och analyserat de regionala konsekvenserna och förändringar i den offentliga sektorn (bet. SOU 1997:13). Beträffande gles- och landsbygdspolitiken bör kommittén bl.a. ta tillvara de erfarenheter av lokalt utvecklingsarbete som finns inom Folkrörelserådet - Hela Sverige ska leva samt de förslag som framfördes vid 1998 års s.k. landsbygdsriksdag. Kommittén skall i sitt arbete samråda med utredningen om behov av informations- och kommunikationsteknisk infrastruktur (K 1998:07, dir. 1998:61), den parlamentariska regionkommittén PARK (In 1997:08, dir. 1997:80) och den parlamentariska beredningen om mål i miljöpolitiken (M 1998:07; dir. 1998:45) Kommittén skall redovisa uppdraget senast den 31 augusti 2000.