Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1999:15 Beslut vid regeringssammanträde den 25 februari 1999. Sammanfattning av uppdraget En parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas för att göra en översyn av skollagstiftningen. Kommittén skall föreslå hur skollagen kan moderniseras genom att förenklas och förtydligas samt bättre anpassas till ett målstyrt skolväsende och till den ansvarsfördelning som råder mellan stat och kommun. Kommittén skall vidare överväga hur skollagen bör utformas för att tydliggöra det kommunala ansvaret för utbildningens kvalitet och likvärdighet. Kommittén skall · föreslå förändringar för att harmonisera skollag, läroplaner, andra förordningar och föreskrifter, · analysera och definiera de termer som används i skollagen, t.ex. skola/skolform, undervis-ning och pedagogisk verksamhet, · utreda om och i så fall föreslå hur förskolan kan bilda en egen skolform inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom, · lämna förslag till hur integrationen mellan förskoleklass, skola och fritidshem skall regleras i skollagen, · utreda och föreslå hur en ökad rättssäkerhet för eleverna kan åstadkommas, · utreda behovet av en skyldighet för skolan att i vissa fall informera föräldrar till en myndig elev om elevens frånvaro, · göra en översyn, och vid behov föreslå förändringar, av andra regler för att stärka barns, ungdomars och vuxnas säkerhet, skydd och trygghet i barnomsorgs- och skolverksamheten, särskilt avseende arbetsmiljö- samt hälso- och sjukvårdslagstiftningen, · utreda om och i så fall hur ansvarsfördelningen mellan stat och kommun behöver förtydligas, · utreda och föreslå hur målstyrningen samt det kommunala ansvaret för kvalitet och likvärdighet kan förtydligas och stärkas, · utreda om statens sanktionsmöjligheter behöver stärkas, · utreda hur lagstiftningen kan anpassas till utvecklingen av verksamheterna i kommunerna, · föreslå de författningsändringar som föranleds av kommitténs ställningstaganden. Bakgrund Skollagen (1985:1100) trädde i kraft den 1 juli 1986. Sedan dess har flertalet paragrafer i lagen ändrats. Dessutom har bestämmelserna om barnomsorg förts över från socialtjänstlagen till skollagen. Sammantaget har skollagen ändrats cirka 50 gånger. Omfattande förändringar har också gjorts i de olika skolformsförordningarna. År 1991 ändrades ansvarsfördelningen för skolan mellan staten och kommunerna. Kommunerna, i vissa fall landstingen och senare även de fristående skolorna, fick det fulla ansvaret för skolans och vuxenutbildningens drift och verksamhet. Ansvaret decentraliserades och den statliga detaljregleringen minskade. Den tidigare resursstyrningen ersattes av ett statsbidrag som fördelas på generella grunder. Samtidigt har det pågått och pågår det en övergång från regelstyrning till en mål- och resultatorienterad styrning. Skollagen och andra författningar Under 1990-talet har genomgripande reformer genomförts inom såväl förskolan som grundskolan, gymnasieskolan och det offentliga skolväsendet för vuxna. Reformeringen har gått fram stegvis med bl.a. förändringar av läroplaner, kursplaner och betygssystem, vilket innebär att reformerna först nu är helt genomförda. Dessutom har skolväsendet, främst gymnasieskolan och vuxenutbildningen, reformerats fortlöpande. Skollagen (1985:1100 (omtryckt senast 1997:1212)) trädde i kraft den 1 juli 1986 och ersatte 1962 års skollag. Bestämmelser om vuxenutbildningen infördes i skollagen 1991 och ersatte vuxenutbildningslagen från 1984. Skollagen kompletteras av · förordningar för de skilda skolformerna, · läroplanen för förskolan (Lpfö 98), · läroplanen för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo 94), · läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94), · andra förordningar som kungjorts i Svensk författningssamling (SFS) och Statens skolverks författningssamling (SKOLFS). Under den tid som skollagen varit i kraft, drygt tolv år, har hela styrsystemet för det offentliga skolväsendet förändrats genomgripande. En översyn av skollagen ger också anledning till en genomgång av de olika skolformsförordningarna. Staten anger ramarna för utbildningen i skollagen och mer detaljerade bestämmelser i förordningar för de olika skolformerna. Utbildningens mål anges genom läro- och kursplaner samt för gymnasieskolan och vuxenutbildningen även genom programmål. Läroplanerna, som förtydligar skollagens mål, innehåller nationellt övergripande mål och den värdegrund som skolans verksamhet skall vila på. När ansvaret för barnomsorgen den 1 juli 1996 flyttades till Utbildningsdepartementet överfördes bestämmelserna om förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen så gott som oförändrade från socialtjänstlagen (1980:620) till ett nytt kapitel (2 a kap.) i skollagen. Samtidigt infördes förskoleklassen som en egen skolform inom det offentliga skolväsendet. Bestämmelser om förskoleklass finns i 2 b kap. skollagen. Barnomsorgslagstiftningen har infört ett nytt perspektiv i skollagen. Detta bygger på att förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen under lång tid har utvecklats huvudsakligen genom målstyrning och ramlagstiftning och med kommunen som huvudman. Vid utformningen av skollagen och skolförfattningarna lades stor vikt vid att tydligt ange vilka kvalitativa och kvantitativa mål som skall uppnås i skolan. Syftet är dock inte att reglera hur verksamheten skall genomföras. Sådana föreskrifter begränsas till det som är betingat av statens ansvar för kvalitet, nationell likvärdighet och den enskildes rättssäkerhet. Integrationen mellan förskoleklass, skola och fritidshem Mycket av det utvecklingsarbete som gjorts när det gäller integrationen mellan förskoleklassen, skolan och fritidshemmet har gjorts utan statliga regleringar. Förskoleklassen är en frivillig skolform, som i jämförelse med förskolan är mer reglerad, dock utan att ha samma grad av reglering som det obligatoriska skolväsendet. Fritidshemmet har i allt högre utsträckning blivit en med skolan integrerad verksamhet. Elevens rättssäkerhet Beslut av skolhuvudmän som bedömts särskilt ingripande för enskilda har av statsmakterna gjorts möjliga att överklaga hos förvaltningsdomstol eller Skolväsendets överklagandenämnd. Cirka 25 olika typer av beslut kan i dag överklagas av enskilda till nämnden. Därtill kommer möjligheten för kommuninvånare att hos förvaltningsdomstol begära laglighetsprövning av kommunala beslut. Det finns i dag ingen skyldighet för skolan att, sedan en elev uppnått myndighetsåldern, kontakta elevens föräldrar i frågor som rör elevens förhållanden i skolan. Föräldrarnas underhållsskyldighet upphör när barnet fyller 18 år. Om eleven före 19 års ålder påbörjat gymnasieutbildning är föräldrarna dock underhållsskyldiga intill dess eleven fyllt 21 år eller så länge som skolgången pågår. En elevs ogiltiga frånvaro kan få konsekvenser för familjens ekonomi genom att Centrala studiestödsnämnden fattar beslut om att dra in studiebidraget. Statens skolverk har på uppdrag av regeringen gjort en bedömning av ändamålsenligheten i det nuvarande åtgärdssystemet och behovet av sanktioner (dnr U1998/3354/S). Skolverket konstaterar att det finns ett behov av ett instrument att använda i situationer då den informativa styrningen inte fungerar och bedömer härvid att den mest ändamålsenliga sanktionsformen i dessa sammanhang är vitesföreläggande. Handikappombudsmannen har i olika sammanhang framfört ståndpunkten att rättssäkerheten för elever i behov av särskilt stöd i skolan är för svag. Handikappombudsmannen pekar bl.a. på det faktum att det å ena sidan är kommunens oavvisliga skyldighet att ge särskilt stöd till alla elever i den omfattning de behöver, men att det å andra sidan är få beslut som går att överklaga. Handikappombudsmannen ställer också frågan om det ur rättssäkerhetssynpunkt kan vara bättre att låta en kommunal nämnd vara formellt ansvarig för beslut om elever i behov av särskilt stöd. Skolverket har i sin redovisning (dnr 98:2232) av ett regeringsuppdrag att effektivisera sitt samarbete med Arbetarskyddsverket i frågor som gäller skolornas fysiska och psykosociala arbetsmiljö bedömt att det finns anledning att göra en genomgång av gällande lagstiftning. Det gäller exempelvis frågor kring kränkande behandling. Ansvarsfördelningen Ansvarsfördelningen innebär att de statliga reglerna främst anger målen för verksamheten, medan frihet finns för skolhuvudmännen att bestämma hur man skall nå de nationella målen. Riksdag och regering har det övergripande ansvaret för den offentligt finansierade utbildningen. Staten formulerar mål, följer upp, utvärderar och har tillsyn över verksamheten på nationell nivå. Kommunen (skolhuvudmannen) ansvarar för verksamhetens kvalitet, organisation och resurser, bestämmer lokala mål samt svarar för lokal uppföljning och utvärdering. Ansvaret gäller också verksamhetens innehåll och resultat i förhållande till de nationella målen. Kommunen såsom skolhuvudman har en avgörande roll när det gäller hur den nationella skolpolitiken förverkligas på det lokala planet, men ansvaret för genomförandet vilar på rektorer och lärare. Rektor har ett särskilt ansvar för att förverkliga innehållet i läro- och kursplaner på skolnivå. Målstyrning Målstyrning förutsätter dels en styrning av verksamheten i förväg genom mål och planering, dels en uppföljning och utvärdering av resultat och effekter. Staten har lagt fast vissa regler för hur delar av målstyrningen skall fungera. Varje kommun skall ha en av kommunfullmäktige antagen skolplan, som visar hur kommunens skolväsende skall utformas och utvecklas. Planen skall ange de åtgärder som kommunen avser att vidta för att uppnå de nationella målen för skolan. Kommunen skall kontinuerligt följa upp och utvärdera skolplanen. Skolplanen skall tillsammans med de statliga styrdokumenten fungera som planeringsunderlag för verksamheten i skolorna. Skolplanen anger de kommunala villkoren, prioriteringarna och förutsättningarna för verksamheten. Enligt respektive skolformsförordning skall det vid varje skola finnas en arbetsplan, som beskriver hur man skall nå de nationella målen och målen i kommunens skolplan. I arbetsplanen konkretiseras sådana frågor som inte har lagts fast i de nationella styrdokumenten, t.ex. undervisningens innehåll, organisation och arbetssätt. Arbetsplanen skall ha konkreta mål, som bygger på de nationella målen och skolplanen. Arbetsplanens undervisningsmål skall vara så tydliga att man lokalt kan utvärdera om målen uppnås. Rektor ansvarar för att arbetsplanen upprättas. Den skall utarbetas under medverkan av lärare, övrig personal och företrädare för eleverna samt i den obligatoriska skolan även för elevernas vårdnadshavare. Arbetsplanen skall kontinuerligt följas upp och utvärderas. Kvalitetsredovisning Varje kommun och varje skola skall årligen göra en skriftlig kvalitetsredovisning som ett led i den kontinuerliga uppföljningen och utvärderingen av skolplanen respektive arbetsplanen. Syftet med kvalitetsredovisningen är främst att tillgodose behoven i det lokala arbetet med kvalitetsutveckling. Huvudinnehållet skall vara en redovisning av verksamheten, dess förutsättningar, resurser och resultat samt bedömningar av i vilken mån man uppnått målen för utbildningen. Redovisningen skall också innehålla en bedömning av vilka åtgärder som behövs om målen inte har uppnåtts. På kommunal nivå är redovisningarna viktiga utgångspunkter t.ex. för bedömning av resursbehov, kompetensutveckling och organisatoriska förändringar samt för revidering av skolplanen. Kvalitet och likvärdighet Enligt skollagens portalparagraf (1 kap. 2 §) skall alla barn och ungdomar ha lika tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Vuxna skall (1 kap. 9§) ges tillfälle att i enlighet med individuella önskemål komplettera sin utbildning i det offentliga skolväsendet för vuxna. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet. Skolan skall genom stöd och stimulans ge varje elev möjlighet att nå målen. För skolans verksamhet finns det såväl kunskapsmål som andra centrala och övergripande mål. Vad och hur eleverna lär sig, vilka sociala förmågor de tillägnar sig och hur skolan bidrar till deras värderingar, är kärnfrågor i skolpolitiken. Inlärning och utbildning är en process där varje del måste ha hög kvalitet för att slutresultatet skall hålla hög kvalitet. Enligt portalparagrafen skall dessutom hänsyn tas i utbildningen till elever med särskilda behov, vilket innebär att de elever som riskerar att inte nå de nationella målen skall ges stöd så att dessa mål kan nås. Uppdraget Kommittén skall som övergripande utgångspunkt för sitt arbete ha de förändringar som har gjorts såväl inom barnomsorg, skola, vuxenutbildning som i arbetsliv och samhälle i övrigt. Uppdraget består främst av två delar: 1. Lagstiftningens struktur 2. Förstärkt målstyrning Många och omfattande förändringar har gjorts av skollagen och de olika skolformsförordningarna för att anpassa dem till det nya styrsystemet. Vissa delar har blivit svåröverskådliga. Strukturen behöver ses över för att åstadkomma logik i uppbyggnaden. Kommittén skall föreslå de förändringar som behövs för att åstadkomma en enhetlig och tydlig terminologi och struktur i skollag, läroplaner och skolformsförordningar, så att dessa bättre harmonierar med varandra och speglar helheten i skolväsendet. Kommittén skall även utreda om det finns bestämmelser som är överflödiga och kan tas bort. I detta arbete utgör Avregleringsutredningens betänkande (SOU 1998:105) ett värdefullt underlag. Kommittén skall även utreda hur lagstiftningen kan anpassas till utvecklingen i kommunerna. Kommittén skall vid sin översyn av förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen i skollagen utreda hur struktur och bestämmelser kan utformas för att spegla synen på förskolan som det första steget i utbildningssystemet. Kommittén skall därvid bl.a. utreda om och föreslå hur förskolan kan bilda en egen skolform inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Viktiga frågor i detta sammanhang är att definiera termer som skola och skolform, undervisning, pedagogisk verksamhet, elev m.m. Kommittén skall beakta det inledande arbete på dessa områden som BOSK-kommittén presenterat i betänkandet Att erövra omvärlden (SOU 1997:157). Elevens rättssäkerhet Elevens rätt till stöd formuleras på olika sätt i grundskole- respektive gymnasieförordningen och förordningen om kommunal vuxenutbildning. Kommittén skall i sammanhanget analysera hur termerna elevs rätt respektive kommuns skyldighet används i skollagen samt vid behov föreslå de förändringar som krävs för en ökad tydlighet av termernas innebörd. Vidare skall kommittén utreda behovet av en skyldighet för skolan att i vissa sammanhang informera myndiga elevers föräldrar, utan att lämna ut sekretesskyddade uppgifter, t.ex. då eleven utan giltig orsak är frånvarande i sådan omfattning att detta kan komma att påverka rätten till studiebidrag. Kommittén skall göra en översyn, och vid behov föreslå förändringar, av gällande regler för att stärka barns, ungdomars och vuxnas säkerhet, skydd och trygghet i barnomsorgs- och skolverksamheten, särskilt avseende arbetsmiljö- samt hälso- och sjukvårdslagstiftningen. Undersökningen skall även omfatta frågor kring kränkande behandling. Kommittén skall utreda om nuvarande lagstiftning ger de förutsättningar som integrationen mellan förskoleklass, skola och fritidshem kräver eller om ytterligare harmoniseringar behövs. Målstyrning och ansvarsfördelning Kommittén skall utreda och föreslå hur målstyrningen kan förtydligas och stärkas. I perspektivet av en stärkt målstyrning skall kommittén föreslå hur ansvaret på lokal nivå för kvalitet och likvärdighet kan tydliggöras. En utgångspunkt för kommitténs arbete skall vara att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun ligger fast. I skolformsförordningarna pekas rektor ut som ansvarig för en mängd frågor. Kommittén skall utreda om denna ansvarsfördelning behöver förtydligas samt i vilken utsträckning och för vilka frågor rektor skall utpekas som ansvarig eller om ansvaret skall flyttas till t.ex. skolhuvudmannen. Kommunens eget ansvar för styrning, uppföljning och utvärdering skall lyftas fram. Om en kommun grovt eller under längre tid åsidosatt sina skyldigheter enligt skollagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av denna, får regeringen enligt 15 kap. 15 § skollagen meddela föreskrifter eller, på kommunens bekostnad, vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa bristen. Kommittén skall utreda om statens sanktionsmöjligheter behöver stärkas. Arbetets bedrivande Kommittén skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och pågående utredningar som har relevans för detta utredningsuppdrag. Kommittén skall i sitt arbete beakta FN:s konvention om barnets rättigheter samt ta till vara det arbete som gjorts i Barnkommittén (SOU 1997:116). I arbetet skall kommittén samråda med Kunskapslyfts-kommittén (U95:09). Kommittén skall lägga fram förslag till de författningsförändringar som föranleds av dess ställningstaganden. Ekonomiska konsekvenser av förslagen för såväl staten som kommunerna skall beräknas. Om förslagen leder till ökade kostnader eller minskade intäkter skall kommittén visa hur dessa kan finansieras genom förslag till effektiviseringar eller omprövningar av statens och kommunernas åtagande. Om de förslag som lämnas har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i detta avseende särskilt redovisas. Kommittén skall redovisa uppdraget senast den 1 maj 2001.