Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1998:80 Beslut vid regeringssammanträde den 24 september 1998 Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare ges uppdraget att pröva hur konsumentskyddet vid småhusentreprenad i fortsättningen skall vara utformat. Utredaren skall göra motsvarande överväganden när det gäller konsumentskyddet vid förvärv från näringsidkare av fast egendom eller byggnadsdelar. En utgångspunkt skall vara att konsumenternas skydd skall förstärkas i de avseenden där det i dag finns brister. Utredaren skall överväga - hur konsumenten kan tillförsäkras ett heltäckande avtalsskydd i förhållande till säljaren eller entreprenören, samt - hur det kan garanteras att säljarens resp. entreprenörens skyldigheter mot konsumenten alltid blir fullgjorda, även vid näringsidkarens obestånd och i liknande situationer. I uppdraget ingår att, såvitt gäller konsumentens avtalsskydd vid småhusentreprenad, ta ställning till om det är möjligt och lämpligt att låta konsumenttjänstlagens (1985:716) tvingande regler bli tillämpliga på samtliga sådana entreprenader. Motsvarande överväganden skall göras när det gäller de tvingande reglerna i jordabalken om konsumenters fastighetsköp och konsumentköplagens (1990:932) tvingande regler om köp av byggnadsdelar. Bakgrund Inom konsumentområdet är det vanligt med lagregler som är tvingande till förmån för konsumenten. Konsumenttjänstlagen (1985:716) är uppbyggd på detta sätt. Lagen gäller för avtal om tjänster som en näringsidkare i sin yrkesmässiga verksamhet utför åt konsumenter huvudsakligen för enskilt ändamål. Till de tjänster som omfattas av lagen hör arbete på fast egendom, arbete på byggnader och arbete på andra anläggningar på mark eller i vatten eller på andra fasta saker. Ett avtalsvillkor som i jämförelse med bestämmelserna i lagen är till nackdel för konsumenten är normalt utan verkan mot denne. Från detta finns emellertid ett betydelsefullt undantag. När det gäller småhusentreprenad blir lagen nämligen inte tvingande om konsumenten tillförsäkras ett sådant garanti-, försäkrings- och avtalsskydd som ställs som villkor för statlig bostadsfinansiering (se 3 § andra stycket). Om en konsument förvärvar ett småhus genom ett fastighetsköp eller köper byggnadsdelar till ett småhus, omfattas avtalsförhållandet med näringsidkaren av bestämmelserna i 4 kap. jordabalken resp. konsumentköplagen (1990:932). Bestämmelserna i konsumentköplagen liksom flera bestämmelser i 4 kap. jordabalken är tvingande. Också här gäller dock att reglerna inte är tvingande om konsumenten tillförsäkras ett sådant garanti-, försäkrings- och avtalsskydd som ställs som villkor för statlig bostadsfinansiering (se 4 kap. 19 d § andra stycket jordabalken och 3 § andra stycket konsumentköplagen). Bestämmelser om villkoren för statlig bostadsfinansiering finns i förordningen (1992:986) om statlig bostadsbyggnadssubvention. I förordningen finns särskilda regler om kraven på konsumentskydd vid nybyggnad av egnahem m.m. (se 8 §). Reglerna innebär att konsumenten skall tillförsäkras såväl ett avtalsskydd som ett försäkrings- och garantiskydd, s.k. småhusgaranti. När det gäller avtalsskyddet anges i förordningen endast att detta skall vara tillfredsställande med hänsyn till allmänna konsumentintressen. I praktiken innebär det att tjänsten skall omfattas av avtal som har tagits fram av parterna på marknaden i samarbete med Konsumentverket. Den småhusgaranti som skall finnas skall bestå av - dels en betryggande garanti för att huset uppförs och färdigställs i enlighet med vad den som skall uppföra huset har åtagit sig i avtal (produktionsgaranti), - dels ett betryggande åtagande att avhjälpa sådana väsentliga skador på huset som består i eller är en följd av fel eller brister i konstruktion, utförande eller material och som upptäcks och anmäls under tiden från utgången av den garantitid som anges i köpe- eller entreprenadavtalet till dess tio år har gått, räknat från dagen för slutbesiktningen (ansvarsutfästelse). Om uppförandet och färdigställandet är tryggat på något annat sätt än genom en produktionsgaranti, får statligt bostadsstöd ändå lämnas om det finns särskilda skäl (se 8 § tredje stycket). Undantaget har tillkommit bl.a. för sådana fall då en konsument har påbörjat byggnationen av ett småhus utan att känna till kravet på produktionsgaranti. Länsstyrelsen prövar ärenden om statligt bostadsstöd. Behovet av en översyn Konsumenttjänstlagen gjordes tillämplig på entreprenader år 1990. Som framgått är emellertid lagen inte tvingande om entreprenadtjänsten omfattas av en sådan småhusgaranti och ett sådant avtalsskydd som utgör förutsättning för statligt bostadsstöd. Samtidigt infördes en motsvarande reglering i jordabalken för fastighetsköp och i konsumentköplagen för köp av byggnadsdelar. Systemet med småhusgarantier upprätthålls i dag på frivillig väg. En viktig orsak till att sådana garantier tillhandahålls och efterfrågas på marknaden är att garantin är en förutsättning för räntebidrag. En annan drivkraft bakom det frivilliga systemet är den relativa avtalsfrihet som näringsidkarna uppnår genom att den civilrättsliga konsumentlagstiftningen inte är tvingande i dessa fall. Regleringen innebär att den som förvärvar ett nyproducerat småhus av en näringsidkare - oavsett om detta sker genom entreprenad, fastighetsköp eller köp av byggnadsdelar - i dag får ett relativt gott skydd. Det statliga bostadsstödet kommer emellertid att förändras i framtiden. Räntebidragen till nyproducerade egnahem kommer att upphöra inom något år. Redan detta aktualiserar frågan hur man även i fortsättningen skall kunna säkerställa konsumentskyddet. Avvecklingen av räntebidragen medför att det framtida konsumentskyddet måste utformas så att det fungerar fristående från ett statligt bostadsstöd. Enligt regeringens mening är det särskilt angeläget med ett heltäckande konsumentskydd på ett område som är så viktigt för den enskilde som uppförande eller förvärv av ett småhus. När en ny reglering - fristående från statligt bostadsstöd - utformas, måste man därför söka efter lösningar som kan förbättra konsumentskyddet på de punkter där detta kan behövas. Flera omständigheter talar för att det finns behov av att stärka konsumentens avtalsskydd. Det måste nämligen konstateras att konsumentens avtalsskydd i dessa sammanhang är sämre än vad som skulle följa av en tillämpning av konsumenttjänstlagen. Det accepterade lagstiftaren visserligen när reglerna kom till. Skälet var att man ville skapa incitament för ett frivilligt garantisystem. Lagstiftaren utgick vidare från att Konsumentverket i framtiden genom förhandlingar skulle kunna stärka det avtalsskydd som konsumenten hade enligt det då gällande standardavtalet ABS 80 (se prop. 1989/90:77 s. 18 f.). Efter detta har ett nytt standardavtal, ABS 95, kommit att tillämpas på marknaden. Detta avtal ger konsumenten ett starkare skydd än det föregående avtalet. En jämförelse mellan villkoren i det nya avtalet och bestämmelserna i konsumenttjänstlagen visar emellertid att konsumentens skydd fortfarande är bättre enligt konsumenttjänstlagen än enligt avtalet. Konsumentens möjligheter att påtala fel och göra gällande påföljder vid fel eller dröjsmål är nämligen - såsom Konsumentverket i skilda sammanhang har påtalat - större enligt lagen än enligt ABS 95. Lagen innehåller dessutom regler om avrådande i de fall då tjänsten inte är till rimlig nytta för konsumenten. En fördel med standardavtalet är reglerna om att besiktning skall äga rum. Besiktningsskyldigheten kan emellertid också innebära en betydande nackdel för konsumenten, eftersom han inte kan åberopa fel som inte har tagits upp i besiktningsprotokollet. Det framstår mot denna bakgrund som naturligt att undersöka bl.a. om det är lämpligt att också i fortsättningen tillåta några undantag från de annars tvingande konsumentskyddsreglerna. Enligt regeringens uppfattning måste ett från statligt bostadsstöd fristående konsumentskydd också innefatta ett heltäckande färdigställandeskydd. Det bör övervägas om ett sådant skydd i undantagsfall bör ersättas med ett rent ekonomiskt skydd. Självfallet måste man vid utformningen av regleringen beakta de brister som det nuvarande systemet kan vara förenat med. I det sammanhanget kan nämnas att Boverket har påtalat att det kan förekomma situationer där entreprenadarbetena avbryts utan att konsumenterna har möjlighet att utnyttja garantin. Det rör sig bl.a. om vissa situationer då entreprenören kan antas vara på obestånd men ännu inte har försatts i konkurs. Förslag till en från statliga bostadsstöd fristående ordning för småhusentreprenader har lagts fram av Byggkvalitetsutredningen i betänkandet Byggkvalitet för framtiden (SOU 1997:177). Den utredningen föranleddes emellertid av delvis andra skäl än de som tas upp här. Utredningen föreslog bl.a. att det nuvarande systemet med småhusgarantier skulle ersättas med en obligatorisk byggfelsförsäkring. Förslaget om byggfelsförsäkring innebar att konsumenten i fortsättningen inte skulle få ett sådant färdigställandeskydd som den nuvarande produktionsgarantin innefattar. Utredningen hade inte i uppdrag att närmare överväga möjligheten att göra den civilrättsliga konsumentlagstiftningen helt tvingande. Utredningens förslag i de delar som rör småhusgarantin och byggfelsförsäkringen har inte remitterats. Förslagen kan enligt regeringens mening inte anses tillgodose de krav på konsumentskyddets utformning som nu har aktualiserats. Regeringen anser därför att de frågor som prövades av utredningen behöver övervägas ytterligare. Det bör ske genom ett uppdrag till en särskild utredare. Utredningsuppdraget Allmänt Utredaren skall pröva hur konsumentskyddet i fortsättningen skall vara utformat i fråga om sådana avtal mellan en näringsidkare och en konsument som avser förvärv av småhus, småhusentreprenad eller köp av byggnadsdelar. En utgångspunkt skall härvid vara att konsumentskyddet skall kunna fungera fristående från statligt bostadsstöd. Utredaren skall sträva efter att hitta lösningar som ger konsumenterna ett fullgott skydd. Under alla förhållanden måste det system som utredaren föreslår innebära att konsumenten tillförsäkras ett avtalsskydd och en garanti för fullgörandet av säljarens eller entreprenörens skyldigheter som minst motsvarar nivån i den nu gällande ordningen. Eventuella brister i det nuvarande systemet måste dock avhjälpas. De förslag som utredaren lägger fram får inte leda till generellt ökade byggkostnader. Den rättsliga regleringen skall dock säkerställa entreprenörens resp. säljarens skyldighet att leverera enligt avtalet. Utredaren skall redovisa i vad mån eventuella föreslagna försäkringar eller garantier finns tillgängliga på marknaden. Utredaren skall lämna förslag till de lagregler och övriga författningsändringar som behövs. Avtalsskyddet Utredaren skall pröva hur konsumenten kan tillförsäkras ett fullgott avtalsskydd. En förstärkning av detta skydd får dock inte ske på ett sådant sätt att de övriga beståndsdelarna i konsumentskyddet (dvs. småhusgarantin eller dess efterföljare) äventyras. Om det nuvarande frivilliga garantisystemet ersätts med någon form av obligatorisk ordning, såsom t.ex. krav på en byggfelsförsäkring eller liknande, skall utredaren pröva om det är möjligt och lämpligt att låta konsumenttjänstlagens tvingande reglering omfatta samtliga småhusentreprenader. Om utredaren föreslår en sådan ordning, måste utredaren ta ställning till om lagen behöver kompletteras, t.ex med särskilda regler om besiktning av entreprenaden. Om det visar sig att det inte är möjligt eller lämpligt att stärka avtalsskyddet genom att göra lagen tvingande, skall utredaren pröva om konsumentens ställning i avtalsrättsligt hänseende kan förbättras genom att förutsättningarna för det särskilda undantaget i lagen ändras. Det kan ske t.ex. genom en ordning där det föreskrivs att de avtalsvillkor som tillämpas mellan parterna skall vara godkända av en viss myndighet. Härigenom kan man skapa effektiva medel att få fram ett nytt standardavtal som är mera förmånligt för konsumenten än det nuvarande. Utredaren skall göra motsvarande överväganden när det gäller avtalsskyddet vid avtal mellan en konsument och en näringsidkare om fastighetsköp eller köp av byggnadsdelar. Fullgörandet av säljarens eller entreprenörens skyldigheter Utredaren skall utforma de regler som fordras för att det även i fortsättningen, dvs. även efter det att kopplingen till räntebidraget har upphört, kommer att finnas ett färdigställandeskydd som minst motsvarar nivån i dagens produktionsgarantier och ansvarsutfästelser. I den mån det färdigställandeskydd som dagens produktionsgarantier innefattar inte är heltäckande måste dessa brister avhjälpas. Särskild uppmärksamhet skall därvid ägnas konsumentens ställning i samband med näringsidkarens obestånd och i liknande situationer. En möjlighet kan vara att den nuvarande verksamheten med småhusgarantier fortsätter i någon form. En avveckling av kopplingen till statligt bostadsstöd innebär emellertid att den prövning av garantiernas villkor som nu görs av länsstyrelsen kommer att upphöra. Utredaren måste därför finna ett system som säkrar att de garantier som ställs ut har ett önskvärt innehåll. Detta torde förutsätta någon form av myndighetskontroll. Det förhållandet att kopplingen till statligt bostadsstöd försvinner för vidare med sig ett behov av att skapa nya incitament för parterna att över huvud taget använda sig av garantisystem. En möjlighet är att det nuvarande garantisystemet ersätts med t.ex. ett legalt krav på byggfelsförsäkring (jfr. SOU 1997:177). I lagreglerna kan man då närmare ange vilket innehåll försäkringen (där, när det gäller entreprenaderna, ett heltäckande färdigställandeskydd skall ingå) skall ha. Denna modell har den fördelen att den inte behöver förutsätta att det görs undantag från de annars tvingande reglerna. Utredaren skall även pröva om andra modeller är möjliga. Att beakta i övrigt för utredaren Utredaren skall i den utsträckning det är lämpligt med hänsyn till inriktningen på uppdraget ta till vara och vidare analysera de överväganden som gjorts av Byggkvalitetsutredningen. Utredaren skall beakta vad som sägs i de generella direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att redovisa eventuella regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Uppdraget skall vara slutfört senast den 30 september 1999.