Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1998:33 Beslut vid regeringssammanträde den 29 april 1998. Sammanfattning av uppdraget Regeringen tillkallar en utredare med uppdrag att lämna ett förslag på ett projekt som skall bidra till att främja en kostnadseffektiv utveckling av produktion, distribution och användning av biogas för fordonsdrift. Utredaren skall - mot bakgrund av pågående och planerade biogasprojekt utreda villkoren för att inleda ett samverkansprojekt avseende produktion, distribution och användning av biogas för fordonsdrift, samt lämna en delredovisning om detta arbete senast den 1 oktober 1998, - lägga fram ett förslag till ett sådant samverkansprojekt mellan berörda intressenter inklusive uppskattningar av medelsbehov och hur projektet skall finansieras senast den 1 januari 1999 i syfte att ett sådant projekt skall kunna påbörjas senast den 1 juli 1999. Bakgrund Riksdagen beslutade förra året om riktlinjer för energipolitiken (prop. 1996/97:84, bet 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). Den svenska energipolitikens mål är enligt riktlinjerna att på kort och lång sikt trygga energitillgången på villkor som är konkurrenskraftiga med omvärlden. Energipolitiken skall skapa förutsättningarna för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Det energipolitiska beslutet omfattar ett sjuårigt program för en målmedveten satsning på forskning, utveckling och demonstration av ny energiteknik. Programmet är basen i den långsiktiga strategin för ett ekologiskt och ekonomiskt uthålligt energisystem. Målet är att introducera ny energiteknik baserad på förnybara energislag samt att sänka kostnaderna för dessa. Bland annat är en låg framställningskostnad en viktig förutsättning för introduktion av etanol som fordonsdrivmedel i större skala. Näringsutskottet framhöll i detta sammanhang vikten av forskning även om andra slag av biodrivmedel än etanol. Statens energimyndighet inrättades den 1 januari 1998 med ansvar för att genomföra huvuddelen av de energipolitiska programmen. Regeringens tidigare ställningstaganden Regeringen uttalade i den energipolitiska propositionen att Statens energimyndighet bör utveckla formerna för ett långsiktigt kontinuerligt samarbete mellan forskningen och den konkreta stödverksamheten. Ett sådant samarbete bedöms kunna ge bättre möjligheter till empirisk prövning av forskningsresultaten. I proposition 1997/98:56 Transportpolitik för en hållbar utveckling har regeringen uttalat att den avser att initiera ett större biogasprojekt under våren 1998. Syftet är att genom en bred samverkan mellan jordbruket, kommuner, bilföretag och bränsleföretag främja en regional infrastruktur för biogasproduktion, distribution och fordonsflottor samt att rötresterna bör återföras till jordbruket. Framställning och användning av biogas Med biogas avses här metan (CH4) framställd av organiskt material. Biogas kan i princip användas inom alla de områden där naturgas kan användas, dvs. för värme- och elproduktion samt transporter. Framställningen kan ske på två sätt. Det ena sättet är förgasning av organiskt material följt av selektiv syntes till metan. Det andra är biokemiskt, genom bakteriell nedbrytning i frånvaro av syre av organiskt material som hushållsavfall, slam och vallväxter, s.k anaerob jäsning kallad rötning. I fortsättningen avses med biogas enbart gas från rötning av organiskt material. Rågasen från rötning innehåller vanligen 55-75% metan. Resten består i huvudsak av koldioxid, vattenånga och små mängder svavel- och kväveföreningar. Det finns för närvarande ca 220 anläggningar i Sverige där biogas produceras. Produktionen är förlagd till ca 150 slamrötningsanläggningar vid kommunala reningsverk, ca 60 avfallsdeponier och ca 10 anläggningar för behandling och rening av spillvatten. Därtill finns det några anläggningar för rötning av hushållsavfall. Produktionen av biogas vid dessa anläggningar uppgår till ca 1,4 TWh per år. Produktionen vid slamrötningsanläggningar för slam från avloppsreningsverk uppskattas till drygt 0,6 TWh per år. Utbyggnaden av anläggningar för rötning av avloppsslam är i stort sett avslutad i Sverige. Vissa optimeringar och ombyggnader pågår dock. Produktionen vid deponier uppskattas till drygt 0,45 TWh per år. Deponigasanläggningar håller på att byggas ut i ett 30-tal kommuner. Ytterligare några tiotal platser kan bli aktuella. Eftersom deponeringen av rötbart avfall skall fasas ut till år 2005, kan ett uthålligt energisystem dock inte byggas på deponigas (prop 1996/97:172, bet 1997/98:JoU07, rskr. 1997/98:55). Deponigasen är dessutom bättre lämpad för användning i exempelvis värmepannor än i fordonsmotorer. Produktionen av rötgas i samband med spillvattenrening har uppskattats till drygt 0,15 TWh per år. Utbyggnaden av anläggningar för anaerob rening av spillvatten i Sverige kommer troligtvis att gå långsamt på grund av att industrin redan har färdigutbyggda reningssystem som bygger på konventionell teknik (biologisk nedbrytning i närvaro av syre). En ökad efterfrågan av biogas skulle dock kunna förändra reningsverkens val av ny reningsteknik. Vallväxter och andra grödor kan genom rötning användas för produktion av biogas. Vallväxtodling bör ske under marknadsmässiga villkor så att konkurrensen med andra grödor inte snedvrids. Det bör dock uppmärksammas att det finns regler i den nuvarande marknadsregleringen inom jordbruket som kan påverka produktionen av energigrödor i jordbruket negativt. Användning för fordonsdrift - miljöegenskaper Alternativbränsleutredningen har i sitt betänkande (SOU 1996:184) Bättre klimat-, miljö- och hälsa med alternativa drivmedel angett biogas som det drivmedel som har minst påverkan på såväl klimat som miljö och hälsa. Genom sitt organiska ursprung ger förbränning av biogasen inte upphov till ett nettotillskott av koldioxid. Ett nettotillskott kan dock uppstå i andra faser av biogasens livscykel, t.ex. om det vid produktion och distribution används fossil energi. I övrigt ger förbränning av metan, oavsett dess ursprung, mycket låga utsläpp av miljö- och hälsopåverkande ämnen. Eventuella små utsläpp av metan är inget problem från miljö- och hälsosynpunkt eftersom metan är en ogiftig och stabil gas med mycket låg reaktivitet i atmosfären. Metan är dock en kraftig växthusgas och dessutom explosiv vid ca 15 % inblandning i luft. För att biogas ska kunna användas som fordonsdrivmedel krävs rening och koncentration till värden jämförbara med fossil metan (naturgas). Efter sådan rening och uppgradering nås ett metaninnehåll på ca 95%. Biogas, såväl som naturgas, kan bara användas i motorer som anpassats för gasen. Det rör sig om väl kända men relativt omfattande förändringar av dagens förbränningsmotorer, inte minst i bränslesystemen och den trycksatta lagringen av gasen i fordonen. Endast en mindre del av den i dag producerade mängden biogas används för fordonsdrift. En ökning av antalet fordon kan dock förväntas , bl.a. därför att flera kommuner planerar en övergång till biogasdrift i sina egna fordonsflottor. En TWh räcker för att driva ca 100 000 personbilar med en ungefärlig årlig körsträcka på 1 500 mil.DistributionDistribution av biogas i nät ställer särskilda krav på material och säkerhet. Alternativt kan tankning ske enbart vid de aktuella produktionsställena för gasen. Mycket talar för att man i ett första steg främst bör satsa på tankning vid produktionsstället, med en möjlighet till en utbyggnad av lokala nätverk. Kostnader Kostnaderna för biogasproduktion är i stor utsträckning beroende av vilket organiskt substrat som används och vilken teknisk lösning som väljs för processen. Råvarukostnaden och i viss mån även produktionskostnaden för biogas producerad vid slamrötningsanlägningar sätts ofta till noll, eftersom gasen uppkommer som en restprodukt vid stabilisering av slam från kommunala reningsverk. Forskning och utveckling inom området syftar bl.a. till processoptimering av biogasproduktion i särskilda reaktorer samt hygienisering av rötresterna. Det byggs nu anläggningar som förutom slamstabilisering rötar andra typer av organiskt avfall såsom slakteriavfall och avfall från livsmedelsindustrin och restaurangnäringen. Generellt är då råvarukostnaden för den utvunna gasen starkt beroende av det alternativa behandlingspriset för den aktuella avfallsprodukten och av kvittblivningskostnaden/inkomsten för uppkomna rötrester. Det slutliga gaspriset till kunder måste även kunna konkurrera med priset för kundens ordinarie bränsle. Detta bildar grunden för den alternativa prissättningsmodell som ofta tillämpas. Om produktionskostnaderna överstiger kundens alternativpris måste skillnaden täckas av avfallsbehandlingsavgiften samt inkomster från försäljningen av rötresterna. Vid rötning av vallväxter blir priset för biogasen högre eftersom en kostnad tillkommer för produktionen av råvaran. Till detta kommer kostnaderna för tankningsanläggningar och, om så blir aktuellt, ett utbyggt nätverk för distribution av biogas. Vid fordonsdrift med metan tillkommer även en kostnad för anpassning av fordonen. Enligt Svenskt Gastekniskt Center uppgår anpassningskostnaden till mellan 20 000 till 40 000 kr för en personbil. Enligt Kommunikationsforskningsberedningens rapport (1998:1) Rena fordon med biodrivmedel uppgår anpassningskostnaden för en buss till ca 425 000 kr. Anpassningskostnaden är starkt beroende av tillverkningsvolymen. Motsvarande tal för en lastbil är ca 350 000 kr. Övrigt Transportsektorn svarar för en stor del av utsläppen av främst koldioxid, svavel- och kväveoxid, kolväten och partiklar men även andra miljö- och hälsopåverkande ämnen. Om dieselolja och bensin ersätts med biobaserade drivmedel i fordon kan detta, förutom att leda till minskade koldioxidutsläpp, bidra till minskade utsläpp i övrigt. Regeringen har i propositionen (1997/98:56) Transportpolitik för en hållbar utveckling angett en positiv inställning till en fortsatt introduktion av biobränslen för fordonsdrift. Regeringen har vidare uttalat att skattenedsättning inom ramen för s.k pilotprojektsdispenser eller 8.4-undantag även i fortsättningen bör medges för biobaserade drivmedel enligt bl.a. de riktlinjer som angetts i budgetpropositionen för 1998. Av de aktuella biobaserade drivmedlen har biogas mycket låga utsläpp av inte bara klimatpåverkande ämnen utan även ämnen med miljö- och hälsopåverkan. Tekniken för produktion av biogas genom rötning är välkänd. Den tillämpas sedan länge vid i stort sett alla kommunala reningsverk för stabilisering av avloppsslammet. För närvarande pågår även en utbyggnad vad avser rötning av andra avfallsslag. Rötning av avloppsslam och andra avfallsrester är ett effektivt kvittblivningssätt för avfall där den producerade gasen kan användas för energiproduktion och den kvarvarande fraktionen kan användas som jordförbättringsmedel. Ett samverkansprojekt bedöms kunna bidra till att producera, distribuera och använda biogas kostnadseffektivt. Utredningsppdraget Mot denna bakgrund skall utredaren lämna ett förslag till ett projekt som skall bidra till att främja en kostnadseffektiv utveckling av produktion, distribution och användning av biogas för fordonsdrift i samarbete mellan forsknings- och utvecklingsinstitutioner, gasleverantörer, bilföretag, utrustningsleverantörer, myndigheter, kommuner, jordbruket, konsumentföreträdare och övriga berörda intressenter inklusive ideella organisationer Utredaren skall - mot bakgrund av pågående och planerade biogasprojekt utreda villkoren för att inleda ett samverkansprojekt avseende produktion, distribution och användning av biogas för fordonsdrift. En delredovisning ska ske senast den 1 oktober 1998. - lägga fram ett förslag till ett sådant samverkansprojekt mellan berörda intressenter med angivelser av medelsbehovet senast den 1 januari 1999. Frågor som bör belysas är: - kostnaderna för gasproduktion från olika råvaror och för fordonsanpassning, - tillgång till råvara för gasproduktion inkl. odling av vallväxter, - konkurrenssituationen i förhållande till andra fossila och biobaserade drivmedel, - konkurrenssituationen mellan biogas för fordonsdrift och för el-och värmegenerering, - möjligheten till distribution i lokala och regionala nätverk, - behovet av ekonomiskt stöd och finansiering av detta, - möjligheterna att minimera nettoutsläppen av koldioxid i biogasens hela livscykel. Utredaren bör särskilt belysa möjligheten till samordning med projekt inom de berörda lokala investeringsprogrammen och ge förslag på orter där en ökad biogasanvändning kan vara lämplig. Det är viktigt att ange om dessa orter kan länkas samman i ett nätverk för att bygga upp kunskaper och erfarenheter. Internationellt samarbete skall tillvaratas, framförallt de nätverk som finns etablerade inom EG-programmet ALTENER eller möjligheter till samverkan inom ramen för programmet. Möjligheter att empiriskt pröva forskningsresultat inom ramen för samverkansprojektet skall tas tillvara. Projektet bör utformas så att de kunskaper som vinns kan användas under arbetets gång. Ett förslag till en kostnadseffektiv uppföljning av bl.a. de fordon som sorterar under projektet skall redovisas när det gäller utsläpp, bränsleförbrukning, slitage m.m. Utredaren bör beakta Kretsloppsdelegationens rapport Biomassa en nyckelresurs samt Jordbrukstekniska Institutets kommande slutrapport för projektet Biogaspotential och framtida anläggningar i Sverige. Utredaren skall lägga fram ett förslag med utgångspunkt i vad som här anförts om ett samverkansprojekt mellan berörda intressenter med angivelser för medelsbehov. Tidsplan, arbetsformer m.m. Utredningen skall ske i nära samarbete med Statens Jordbruksverk, Kommunikationsforskningsberedningen och Statens naturvårdsverk. Statens energimyndighet skall bistå utredaren med ett kansli. En redovisning av främst förutsättningar och villkor för ett samverkansprojekt skall redovisas senast den 1 oktober 1998. Förslaget till samverkansprojektet skall redovisas senast den 1 januari 1999 så att projektet kan påbörjas senast den 1 juli 1999. För utredarens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). De ekonomiska konsekvenserna och EU-aspekterna av förslaget till projekt skall redovisas. Konkreta förslag till finansiering skall lämnas.