Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1998:21 Beslut vid regeringssammanträde den 19 mars 1998. Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare tillkallas med uppdrag att göra en översyn av Barnombudsmannens (BO) verksamhet. Utredaren skall bedöma om, ombudsmannens roll och uppgifter bör förändras i något avseende och i så fall hur. Utredaren skall - utvärdera och bedöma BO:s hittillsvarande arbete och lämna förslag till hur BO kan stärkas och effektiviseras. Eventuella förslag till ökade kostnader skall motsvaras av förslag till finansiering, - beskriva hur BO:s arbetsuppgifter har avgränsats från andra myndigheters och hur denna avgränsning fungerar, - beskriva avvägningen mellan BO:s arbete som myndighet i förhållande till ombudsmannarollen, - kartlägga likheter och olikheter mellan BO:s verksamhet och den verksamhet som bedrivs av andra statliga myndigheter och om det finns några oklarheter i fördelningen av arbetsuppgifter mellan BO och andra ombudsmän, - utvärdera BO:s arbete med kunskapsinsamling om och analys av barns situation och om hur samhällets beslut påverkar barn, samt lämna de förslag som behövs för att stärka BO:s roll inom detta område, - utvärdera BO:s informationsinsatser och lämna de förslag utvärderingen föranleder, - lämna förslag till hur myndighetsansvaret för barns lek- och utemiljö bör utformas. Bakgrund och nuvarande förhållanden Barnombudsmannens verksamhet I Sverige finns sedan den 1 juli 1993 en barnombudsman (BO) som ett stöd för barnens rättigheter. Barnombudsmannen är en fristående myndighet, av ombudsmannakaraktär, underställd regeringen. Ramen för myndighetens verksamhet finns i lagen (1993:335) om Barnombudsman och i förordningen (1993:710) med instruktion för Barnombudsmannen. Barnombudsmannen inrättades inom myndigheten Barnmiljörådet. BO övertog vissa av Barnmiljörådets arbetsuppgifter, dock ej samtliga. Bland de frågor för vilka det i dag inte angivits ett tydligt myndighetsansvar finns frågan om barns lek- och utemiljö. BO har till uppgift att bevaka frågor som angår barns och ungdomars rättigheter och intressen. BO:s uppdrag utgår från FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) och BO skall särskilt uppmärksamma att lagar och andra författningar samt deras tillämpning överensstämmer med Sveriges åtaganden enligt konventionen. BO skall inom sitt verksamhetsområde ta initiativ till åtgärder som syftar till att hävda barns och ungdomars rättigheter och intressen samt företräda och stödja barn och ungdomar i den allmänna debatten. BO skall vidare hos regeringen föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att barns och ungdomars rättigheter skall tillgodoses och ta initiativ till samordning och utveckling av samhällets förebyggande insatser inom området barn och ungas säkerhet. BO skall ägna särskild uppmärksamhet åt frågor som rör utsatta barn och ungdomar. BO har vidare i uppdrag att informera om barnkonventionen, upprätthålla kontakter med barn och ungdomar, ideella organisationer och med myndigheter m.fl. BO skall också följa forsknings- och utvecklingsarbete som rör barn och ungdomar. Som ett led i sitt arbete publicerar BO vart tredje år skriften "Upp till 18", som redovisar fakta om barn- och ungdomsgrupperna. Däremot skall BO inte utöva tillsyn över andra myndigheter eller ta upp ärenden som berör myndigheters behandling av enskilda personer. Denna funktion fullgörs framför allt av Riksdagens ombudsmän (JO), som har möjlighet att agera även i barnfrågor. BO skall varje år senast den 1 april lämna en rapport till regeringen. FN:s barnkonvention Konventionen om barnets rättigheter antogs av FN:s generalförsamling den 20 november 1989. Beslutet hade föregåtts av ett omfattande förberedelsearbete, påbörjat efter ett polskt förslag redan år 1978. Sverige tillhörde de pådrivande krafterna i detta arbete. Konventionen trädde i kraft den 2 september 1990 sedan 20 stater, däribland Sverige, ratificerat den. I det närmaste samtliga av världens stater (för närvarande ca 190) har anslutit sig till konventionen. Barnkonventionen innehåller 13 inledande paragrafer och 54 artiklar. Den är indelad i tre delar som behandlar materiella frågor, övervakningssystem samt slutbestämmelser. Barnkonventionen är inriktad på individen, det enskilda barnet, och de materiella artiklarna handlar om barnets rätt att få sina grundläggande rättigheter och behov tillgodosedda. Uppdraget Inledning Barnombudsmannen (BO) har funnits i drygt fem år. Det innebär att det nu finns erfarenheter av hur myndigheten har fungerat i praktiken och underlag för hur den skulle kunna förändras för att få ökad styrka i sitt arbete. Den utredning som haft i uppdrag att pröva svensk lagstiftnings förenlighet med barnkonventionen - Barnkommittén - tar i sitt slutbetänkande "Barnets bästa i främsta rummet" (SOU 1997:116) upp frågor om hur implementeringen av barnkonventionen kan förbättras i Sverige. Kommittén anser att BO har en nyckelroll i detta arbete. Mot denna bakgrund bör nu en översyn göras av BO:s arbetsuppgifter och organisation. Översynen skall ske med utgångspunkt i barnkonventionen som även i fortsättningen skall vara basen för BO:s arbete. Syftet med översynen är att belysa vilken roll BO har spelat för utvecklingen inom barnområdet. Det inbegriper att redovisa vilken betydelse BO har haft för att göra barnkonventionen känd och få den att fungera som ett vardagligt instrument i arbetet med barn och unga. Översynen skall också innehålla en genomgång av vad som kan göras för att effektivisera och stärka BO:s verksamhet, allt för att i slutändan barnens situation i Sverige skall bli bättre. Eventuella förslag till ökade kostnader förutsätter motsvarande förslag till finansiering. BO:s myndighetsfunktion och ställning i förhållande till andra myndigheter Enligt lagen (1993:335) om Barnombudsman har denne till uppgift att bevaka frågor som rör barns och ungdomars rättigheter och intressen. BO skall därvid särskilt uppmärksamma att lagar och andra författningar samt tillämpningen av dessa stämmer överens med Sveriges åtaganden enligt barnkonventionen. Enligt sin instruktion (förordningen 1993:710 med instruktion för Barnombudsmannen) skall BO i sin verksamhet också ta initiativ till samordning och utveckling av samhällets förebyggande insatser inom området barns och ungas säkerhet. BO skall däremot inte handlägga enskilda ärenden som avser klagomål på myndigheter och liknande. Detta är en arbetsuppgift för JO. Barnkonventionen gäller alla barn upp till 18 år. Det innebär att BO har att arbeta också med ungdomar, vilket medför att BO och Ungdomsstyrelsen delvis arbetar mot samma målgrupp. Utredaren skall därför förtydliga arbetsfördelningen mellan dessa myndigheter. BO:s arbete med att följa upp hur barnkonventionen tillämpas innebär ingen inskränkning i andra myndigheters, kommuners eller landstings ansvar för barns förhållanden inom sina respektive områden. Det innebär att BO kan ta initiativ till diskussioner och samverkan i skilda sammanhang. Däremot kan BO inte ålägga andra myndigheter arbetsuppgifter av olika slag. Översynen skall inbegripa frågan om nuvarande system fungerar tillfredsställande, eller om BO:s roll behöver stärkas för att barns säkerhet och intressen skall kunna tillvaratas bättre och för att utvärderingsprocessen skall ge ett fullgott beslutsunderlag för regering och riksdag och berörda myndigheter. Genomgången skall också belysa hur den speciella karaktären av ombudsmannamyndighet påverkat BO:s arbete. Av särskild betydelse är därvid BO.s förmåga att agera självständigt i förhållande till regeringen. BO skall i första hand verka utifrån barnens intressen. BO är samtidigt en myndighet underställd regeringen, som har att följa sin instruktion, sitt regleringsbrev och de uppdrag regeringen ger den. Utredaren skall belysa de konflikter som denna situation skulle kunna innebära för myndigheten, och om det finns några problem, hur dessa i så fall skulle kunna lösas. Fler och fler medborgargrupper har fått sin egen ombudsman. Farhågor har framförts att detta riskerar att tunna ut ombudsmannafunktionen och göra den mindre verkningsfull. Den särskilde utredaren skall därför beskriva likheter och olikheter mellan BO:s roll och arbetssätt och andra statliga ombudsmäns. Om det finns överlappningar mellan BO:s och andra ombudsmäns roller och ansvarsområden skall utredaren beskriva dessa. BO:s roll i kunskapsinsamling och utvärdering Barnkommittén pekar i sitt slutbetänkande på vikten av att statistik och annan kunskap om barn och ungdomar samlas in och analyseras så att barnens situation fortlöpande kan beskrivas. Det är regeringen som är ansvarig för Sveriges åtaganden enligt konventionen och regeringen har därför ett krav på sig att samhällelig verksamhet som rör barn följs och beskrivs bl.a. i form av statistik. Denna bör vara så utformad att man med hjälp av den snabbt kan identifiera uppkommande problem i barns och ungdomars livssituation. Statistiken bör också ha en sådan bredd att utvecklingen kan fångas upp lokalt. Regeringen har givit Statistiska centralbyrån (SCB) i uppdrag att utarbeta ett förslag till årlig basstatistik om barn och deras familjer. Arbetet skall framförallt inriktas på att kunna beskriva barns familjeförhållanden. Uppdraget kommer att redovisas under våren 1998. BO sammanställer rapporten "Upp till 18" som är en faktasamling om barn och ungdomar vilket ger en överblick över statistikläget. Utredaren skall, bl.a. mot bakgrund av den kommande SCB-rapporten pröva BO:s framtida roll vid utformningen av statistiken om barn och ungdom upp till arton år. Det är också viktigt att forskning om barn och unga tas till vara. Detta förutsätter att BO har möjligheter att orientera sig om pågående forskning och att ta till sig resultaten från den. Det är angeläget att BO även följer den internationella utvecklingen både när det gäller kunskaper om barn och när det gäller hur olika problem kan lösas. I översynen av BO:s organisation och verksamhet är BO:s uppföljning och utvärdering av hur barnkonventionen tillämpas i Sverige en central faktor. Utredaren skall pröva om BO:s organisation är lämplig för uppgiften eller om den bör ändras och ytterligare resurser tillföras verksamheten. BO:s informationsinsatser Enligt sin instruktion skall BO informera om barnkonventionen. En betydande del av BO:s resurser används för detta ändamål. Regeringen har vid några tillfällen avsatt särskilda medel från Allmänna arvsfonden för att möjliggöra för frivilligorganisationer att informera om barnkonventionen. Barnkonventionen torde tillhöra de allra mest kända konventionerna som Sverige anslutit sig till. Trots detta har kritik riktats mot hur informationsarbetet skett. Kritiken har framför allt riktat sig mot att de personalgrupper som arbetar med barn inte i sin ordinarie fortbildning fått tillräckliga kunskaper om barnkonventionen. Varken BO:s eller de ideella organisationernas arbete har kunnat motverka denna brist. Vid översynen skall frågan om hur grupper som professionellt arbetar med barn skall nås av kunskap om barnkonventionen behandlas. Också frågan om hur barnen själva skall nås av kunskap om sina rättigheter skall tas upp i översynsarbetet. Dessutom skall utredaren göra en allmän genomgång av BO:s informationsverksamhet och lämna förslag till hur den kan förbättras. BO:s rapporter och förslag till regeringen En viktig del av BO:s arbete utgörs av årsrapporterna till regeringen som hitintills innehållit en stor mängd förslag. Även i andra fall har BO lämnat förslag till lagändringar och dylikt till regeringen. I samband med översynsarbetet skall utredaren granska hur dessa rapporter utformats och BO:s insatser bakom dem. Granskningen skall också innefatta hur de tagits emot i Regeringskansliet och vilka konkreta resultat de har givit. Förslag skall lämnas till hur denna verksamhet kan utformas i fortsättningen. Myndighetsansvar för barns lek- och utemiljö Sedan Barnmiljörådet förändrades till den nya myndigheten - Barnombudsmannen - finns inte längre något tydligt myndighetsansvar för frågor som rör barns lek- och utemiljö. Oroande signaler hörs om nedrustning av vissa delar av barnens miljö. Det är mot den bakgrunden angeläget att frågan om ansvaret på myndighetsnivå för barns lek- och utemiljö klarläggs. Ett sådant ansvar kan läggas på BO eller någon annan myndighet. Utredaren skall inom sitt uppdrag pröva denna fråga. Övriga frågor En särskild fråga är hur barnens synpunkter och idéer skall inhämtas och tas tillvara. Utredaren skall belysa olika modeller för hur detta kan ske, samt vilken roll BO kan spela i detta sammanhang. I detta sammanhang är det viktigt att ha ett tydligt genderperspektiv så att både pojkar och flickor får möjlighet att göra sina röster hörda. Ytterligare en fråga som utredaren skall ta upp är BO:s internationella engagemang. Det finns ett svenskt intresse av att BO deltar i internationellt arbete och att BO-institutionen blir känd. Det internationella arbetet får dock inte bli så omfattande att det negativt påverkar BO:s arbete i Sverige. I översynen skall dessa frågor belysas. Vissa preciseringar av uppdraget Utredaren skall även i övrigt belysa och lämna förslag till hur BO skall kunna medverka till att barnkonventionen blir känd och använd och att barns villkor förbättras i Sverige. Utredaren skall i sitt arbete ha kontakter med Barnombudsmannen. Utredaren bör i sitt arbete samarbeta med den utredare som på motsvarande sätt ser över Handikappombudsmannen. I övrigt bör utredaren ha kontakt med andra berörda myndigheter och med frivilligorganisationer inom området. Utredaren skall beakta regeringens samtliga generella direktiv till kommittéer och särskilda utredare (dir. 1992:50, dir. 1994:23, dir. 1994:124, och dir. 1996:49). Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 december 1998.