Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1997:93 Beslut vid regeringssammanträde den 28 augusti 1997. Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare skall analysera behovet av lagstiftning för att reglera kommuners och landstings möjligheter att samverka inom det finansiella området. I anslutning till detta skall utredaren utreda behovet av ändringar i gällande regelverk och - om det behövs - föreslå ändringar i detta. Utredaren skall - överväga en offentligrättslig form för finansiellt samarbete mellan kommuner och landsting samt analysera hur ett sådant samarbete skulle kunna vara uppbyggt, - utifrån lagstiftningen på det finansiella området analysera vilka krav som bör ställas på den föreslagna formen för samverkan, - analysera hur den föreslagna formen för samverkan förhåller sig till EG:s bestämmelser för kreditinstitut samt EG:s konkurrens- och statsstödsregler, - analysera offentlighetsprincipens tillämpning på kommunal finansiell samverkan och överväga behovet av ytterligare sekretessregler, - överväga om det finns behov av och i så fall utforma förslag till lagbestämmelser som underlättar för kommuner och landsting att i den föreslagna formen för samverkan bedriva finansiellt samarbete med utländska motsvarigheter, - överväga om kommuners och landstings rätt att teckna solidarisk proprieborgen bör lagfästas, samt - analysera vilka konsekvenser olika förslag kan väntas få på statens ekonomiska ställning. Bakgrund Den kommunala kompetensen Sverige är indelat i kommuner och landsting. Dessa sköter på den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i kommunallagen (1991:900) eller i särskilda föreskrifter. I 2 kap. 1 § finns den grundläggande bestämmelsen om kommunernas allmänna kompetens. Denna innefattar den s.k. lokaliseringsprincipen som innebär att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Kommuners finansieringsverksamhet I 8 kap. kommunallagen finns bestämmelser om den ekonomiska förvaltningen. Av 1 § framgår att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. I 2 § sägs att kommunerna och landstingen skall förvalta sina medel pÅ ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Enligt 3 § skall fullmäktige meddela närmare föreskrifter om medelsförvaltningen. En översyn över kommunallagens bestämmelser om medelsförvaltningen (SOU 1997:78) slutfördes i maj 1997. Kommuner och landsting är självständiga juridiska personer och har en automatisk rätt att avsätta medel till fonder, ta upp lån och ingå borgen, om denna rätt inte har blivit inskränkt genom särskild lagstiftning. Någon sådan inskränkning finns inte, men av kommunalrätten följer att syftet med en åtgärd måste ligga inom den kommunala kompetensen (prop. 1990/91:117). Kommunalrättsliga aspekter på kommunal samverkan Kommunerna fick genom 1991 års kommunallag rätt att organisera sig på ett friare sätt än tidigare. En kommun kan välja mellan att bedriva viss verksamhet själv eller lämna över den till ett kommunalt företag, t.ex. ett aktiebolag eller en ekonomisk förening. Kommuner och landsting får tillsammans bilda t.ex. aktiebolag. Kommuner och landsting kan även samverka genom att bilda kommunalförbund. Kommunalförbund är den enda offentligrättsliga formen för samverkan mellan kommuner och landsting. När ett kommunalförbund har bildats har det exklusiv kommunalrättslig kompetens att sköta den eller de uppgifter som lagts över dit. Förbundet är i förhållande till sina medlemmar en fristående juridisk person. Några särskilda regler för kommunal samverkan på det finansiella området finns inte. Under senare år har ett nittiotal kommuner och landsting gått samman och bildat en ekonomisk förening, Kommuninvest Ekonomisk Förening, som i sin tur äger ett kreditmarknadsbolag, Kommuninvest i Sverige AB. Bolaget är ett samarbetsorgan i finansieringsfrågor som har till syfte att effektivisera upplåningsverksamheten för kommunerna. Målet är att förse medlemmarna med så billiga och förmånliga krediter som möjligt. Regeringsrätten har i en dom som meddelades den 4 oktober 1994 (mål nr 5739-1993) funnit att en kommuns åtagande i form av medlemskap i Kommuninvest Ekonomisk Förening inte strider mot kommunallagen. Regeringsrätten har särskilt uttalat att föremålet för Kommuninvest i Sverige AB:s verksamhet inte faller utanför ramen för den kommunala kompetensen. Kommunal borgen Medlemmarna i Kommuninvest Ekonomisk Förening har tecknat en solidarisk proprieborgen till förmån för Kommuninvest i Sverige AB. Denna form av borgensåtagande valdes bl.a. eftersom en s.k. enkel borgen inte accepteras på den internationella kreditmarknaden. Borgensförbindelsen innebär att de kommuner och landsting som är medlemmar i föreningen går i borgen för kreditmarknadsbolagets förpliktelser såsom för egen skuld. Borgensåtagandet har kombinerats med ett avtal mellan medlemmarna om regressrätt. Avtalet innebär att varje medlem ansvarar för ett belopp som motsvarar vad denne i sin tur har lånat via bolaget. Genom borgensåtagandet kan bolagets refinansiering ske till goda villkor. Detta gottgörs medlemmarna i föreningen i form av lägre räntenivåer på deras upplåning i bolaget. Borgensåtagandets konstruktion har ifrågasatts. Det har hävdats att den strider mot den kommunala kompetensen och då framförallt mot lokaliseringsprincipen. I det tidigare nämnda avgörandet från Regeringsrätten prövades också om en kommuns åtagande i form av solidarisk proprieborgen för Kommuninvest i Sverige AB:s förpliktelser stred mot den kommunala kompetensen. Domstolen ansåg att borgensåtagandet innefattade ett visst ansvar för andra föreningsmedlemmars skulder men att risktagandet dock var begränsat. Regeringsrätten gjorde denna bedömning mot bakgrund av att det endast är kommuner, landsting och kommunalförbund - och inga enskilda personer - som kan vinna inträde i föreningen och att antalet medlemmar i föreningen kan beräknas bli så stort att risken kommer att få en omfattande spridning. Det har hävdats att den solidariska proprieborgen ger Kommuninvest i Sverige AB otillbörliga konkurrensfördelar på kreditmarknaden och att borgensåtagandet skulle kunna utgöra sådant statsstöd som regleras i EG- fördraget. Detta har behandlats av Europeiska kommissionen efter en anmälan dit. Kommissionen anförde i en skrivelse till regeringen den 3 juli 1996 att den nuvarande verksamheten inom Kommuninvest Ekonomisk Förening och Kommuninvest i Sverige AB inte berörs av reglerna om statsstöd. Uppdraget Behovet av kommunal samverkan på finansieringsområdet Under 1990-talet har den kommunala ekonomin utsatts för stora påfrestningar. Behovet av att effektivisera den verksamhet som bedrivs av kommuner och landsting har därmed ökat. Ett sätt att uppfylla detta behov är att skapa förutsättningar för samverkan mellan kommuner och landsting. Regeringen har därför i prop. 1996/97:105 föreslagit enklare regler för kommunal samverkan. Dessa föreslås träda i kraft den 1 januari 1998. Kommunernas och landstingens finansieringsverksamhet torde ytterligare kunna effektiviseras genom att samverkan underlättas. Erfarenheterna från verksamheten i Kommuninvest i Sverige AB talar för att kommuner och landsting genom att samverka exempelvis kan erhålla billigare krediter. De associationsformer som finns i dag är inte direkt anpassade för kommunernas och landstingens finansieringsverksamhet. Den finansiella lagstiftningen är inte heller utformad särskilt för kommunernas finansieringsbehov. Regeringen anser därför att det finns skäl att överväga en offentligrättslig form för samverkan inom det finansiella området. I anslutning till detta skall utredaren utreda behovet av ändringar i gällande regelverk och - om det behövs - föreslå ändringar i detta. Utredaren skall analysera hur en offentligrättslig form för finansiellt samarbete mellan kommuner och landsting skulle kunna vara uppbyggd. I anslutning till detta skall utredaren även överväga om kommunalförbund kan vara en lämplig samverkansform. I det sammanhanget kan det vara lämpligt att göra en jämförelse med det kommunala finansieringssamarbetet i övriga nordiska länder. Rörelse- och tillsynsbestämmelser m.m. Den finansiella lagstiftningen innehåller regler om hur rörelsen i finansiella företag skall bedrivas. Rörelsereglerna kompletteras med tillsynsbestämmelser. Som ett exempel kan nämnas att den reglering som finns för kreditmarknadsbolagen innehåller detaljerade bestämmelser om krav på att företagen skall ha tillräckligt eget kapital för att skydda mot eventuella förluster i den finansiella verksamheten. Utredaren skall utifrån lagstiftningen på det finansiella området analysera vilka krav som bör ställas på den föreslagna formen för samverkan. Det kan exempelvis gälla särskilda rörelseregler för den föreslagna samverkansformen och i vilken utsträckning tillsyn skall utövas. Kreditinstitut är även föremål för omfattande EG-rättslig reglering som innehåller exempelvis regler om kapitaltäckning och stora exponeringar. Utredaren skall analysera hur den föreslagna samverkansformen förhåller sig till EG:s bestämmelser för kreditinstitut. I det sammanhanget skall EG:s regler om statsstöd också beaktas. Utredaren skall också belysa hur den föreslagna formen för samverkan förhåller sig till de konkurrensrättsliga reglerna inom EU. Offentlighet och sekretess Enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100) gäller tryckfrihetsförordningens bestämmelser om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar också handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner och landsting utövar ett bestämmande inflytande. Sådana bolag, föreningar och stiftelser skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas med myndighet. De sekretessbestämmelser som här aktualiseras innehåller skaderekvisit. I 1 kap. 5 § första stycket lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag sägs att enskildas förhållanden till kreditmarknadsbolag inte obehörigen får röjas. Utredaren skall analysera offentlighetsprincipens tillämpning på kommunal finansiell samverkan, även den nuvarande formen, och överväga behovet av ytterligare sekretessregler, med utgångspunkt från skyddet av det allmänna. En utgångspunkt kan i detta sammanhang vara den skyddsnivå för enskildas förhållanden som gäller i lagen om kreditmarknadsbolag. Borgensförbindelser Utredaren skall överväga om det finns behov av att i kommunallagen förtydliga att kommuners och landstings åtagande att teckna solidarisk proprieborgen är förenligt med den kommunala kompetensen under de förutsättningar som angetts i regeringsrättens dom. Om utredaren finner att det behövs ett sådant förtydligande skall förslag till lagbestämmelser utformas. Internationellt samarbete De kommunfinansierade kreditinstituten utomlands har sedan lång tid tillbaka ett informellt samarbete och erfarenhetsutbyte. Det råder dock viss osäkerhet om sådant samarbete är möjligt inom ramen för den kommunala kompetensen. Utredaren skall överväga om det finns behov av och i så fall utforma förslag till lagbestämmelser som underlättar för kommuner och landsting att i den föreslagna samverkansformen bedriva finansiellt samarbete med utländska motsvarigheter. Ekonomiska konsekvenser Utredaren skall analysera vilka konsekvenser olika förslag kan väntas få på statens ekonomiska ställning. Utredningsarbetet Utredaren skall samråda med Banklagskommittén (Fi 1995:09, dir. 1995:86). Vid de överväganden som utredaren gör gäller regeringens generella direktiv till kommittéer och särskilda utredare om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Utredarens uppdrag skall vara slutfört den 1 april 1998.