Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1997:56 Beslut vid regeringssammanträde den 3 april 1997 Sammanfattning av uppdraget En parlamentarisk kommitté skall göra en översyn av den kommunala revisionen. Kommittén skall föreslå de lagändringar och andra åtgärder som kan anses motiverade för att öka effektiviteten och kompetensen i revisionsarbetet samt för att stärka de förtroendevalda revisorernas självständiga ställning. Kommittén skall särskilt utreda: - hur de förtroendevalda revisorerna bör rekryteras och hur deras självständiga ställning i övrigt kan stärkas, - på vilket sätt revisionen som sådan skulle kunna stärkas och kompletteras med krav på yrkesrevision, - vilka uppgifter revisionen skall ha och om laglighetsgranskning skall vara ett obligatoriskt inslag i revisionsuppdraget, - hur revisorernas initiativrätt i kommunfullmäktige skall vara utformad, - vem som skall ha revisionsansvar, - förutsättningarna och formerna för en reell samordning av den kommunala revisionen och revisionen av kommunala företag, samt - vilka insatser den kommunala revisionen bör göra för att kontrollera om styrelsens och nämndernas interna kontroll fungerar tillfredsställande. Bakgrund Revisionen - en del av det demokratiska systemet Beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av fullmäktige medan ansvaret för förvaltning och verkställighet i första hand vilar på styrelsen och övriga nämnder. Det ligger i fullmäktiges och i kommunmedlemmarnas intresse att den kommunala verksamheten bedrivs på ett lagligt och ändamålsenligt sätt. De revisorer som fullmäktige enligt 9 kap. kommunallagen (1991:900) skall välja för att granska nämndernas verksamhet är ett av fullmäktiges viktigaste instrument för att kontrollera detta. Revisorernas uppgift är alltså att på fullmäktiges uppdrag granska den kommunala verksamheten. Revisionen är därmed också en väsentlig del i det demokratiska systemet. Det behövs en översyn av den kommunala revisionen Det nuvarande systemet med förtroendemannarevision har under senare tid kommit att ifrågasättas i en rad hänseenden. Det har i olika sammanhang hävdats att det finns ett behov av en mer samlad översyn av den kommunala revisionen. Senast har detta behov understrukits av Justitiekanslern (JK) i rapporten Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning, som överlämnades till regeringen i början av mars. I rapporten redovisar JK resultatet av regeringens uppdrag att undersöka behovet av att stärka kontrollfunktionerna inom den offentliga förvaltningen. JK anför som grund för sitt ställningstagande angående den kommunala revisionen bl.a. att det är viktigt att medborgarna i en kommun eller ett landsting kan känna ett förtroende för att den kommunala revisionen är effektiv och kompetent. Under år 1996 har det i riksdagen också väckts flera motioner med krav på översyn och lagstiftning på området (se t.ex. mot. 1996/97:K215, K526 och K527). Kommunala förnyelsekommittén har i sitt slutbetänkande Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169) som avlämnades i december 1996 efterlyst en särskild översyn av revisorernas ställning och uppgifter. Kommittén framhåller särskilt att revisionens självständiga ställning som granskare i allmänhetens tjänst bör utvecklas (s. 130). Lokaldemokratikommittén pekade i sitt slutbetänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90) på behovet av reformering av den kommunala revisionen. Reformeringen borde enligt kommittén bl.a. inriktas på att trygga hög kompetens (s. 182). I prop. 1993/94:188 Lokal demokrati aviserade den dåvarande regeringen sin avsikt att ta ett initiativ till en översyn av den kommunala revisionen. Någon sådan översyn kom aldrig till stånd. Uppdraget Hur kan revisorernas ställning stärkas? * Kommittén skall utreda hur de förtroendevalda revisorernas självständighet kan stärkas. Det finns också skäl att se över hur revisorerna rekryteras och vilka regler som styr rekryteringen och hur de tillämpas. I 9 kap. 6 § kommunallagen (KL) anges att varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt och i 18 § att fullmäktige får meddela närmare föreskrifter om revisionen. Under senare tid har det dock ifrågasatts hur självständiga de förtroendevalda revisorerna egentligen är. I det sammanhanget har bl.a. frågan om hur kommunerna rekryterar sina revisorer diskuterats. De kommunala revisorerna är inga yrkesrevisorer. De är förtroendevalda. Det är inte ovanligt att fullmäktigeledamöter utses till revisorer. Det är inte heller ovanligt att fullmäktige väljer personer med lång och bred politisk erfarenhet i kommunen. Vissa hävdar att detta skapar förutsättningar för politisk förankring och legitimitet. Andra hävdar att systemet riskerar att leda till att revisorerna inte är tillräckligt självständiga i förhållande dels till det fullmäktige som valt dem, dels till de personer som de skall granska. De menar att det finns en risk för att revisionen blir partipolitik. Lokaldemokratikommittén diskuterade frågan om hur revisorerna rekryteras. Kommittén menade att fullmäktigeledamöter på grund av sin kunskap om det politiska systemet är särskilt lämpade för revisionsuppdrag trots det faktum att de i någon mening kommer att granska "sina egna" (SOU 1993:90 s. 179). Kommunala förnyelsekommittén var av en annan uppfattning och menade att revisorerna inte bör rekryteras bland fullmäktigeledamötena. Enligt kommittén borde dock personer med bred erfarenhet av kommunal verksamhet utses som revisorer (SOU 1996:169 s. 131). Även den jävsregel som finns i 9 kap. 4 § KL styr rekryteringen av revisorer genom att den föreskriver att den som är redovisningsskyldig till kommunen eller landstinget inte kan vara revisor. Hur kvalitetssäkras den kommunala revisionen? Kommittén skall överväga om det finns skäl att införa krav på att förtroendemannarevisionen skall kompletteras med en yrkesrevision och hur ett sådant system i så fall skall se ut. Det särskilda certifieringssystem för revision av offentlig verksamhet som har införts i Finland och det system med auktorisation för viss granskning som tillämpas i Danmark bör studeras i sammanhanget. Även det system med särskilt kontrollutvalg vid sidan av revisionen som tillämpas i Norge bör studeras. Lokaldemokratikommittén förespråkade att reformeringen av revisionsfunktionen borde inriktas på att trygga en hög kompetens (SOU 1993:90 s. 182). Nuvarande system ställer inga formella kompetenskrav vare sig på de förtroendevalda revisorerna eller på revisionen som sådan. Några regler om kompetenskrav i form av godkännande eller auktorisation motsvarande dem som finns i aktiebolagslagen (1975:1385) finns inte i kommunallagen. Den kompetens som styr valet av revisorer är av mer informell natur och handlar mer om deras kunskap om den kommunala verksamheten samt hur väl de lyckas hävda sin självständighet. För de förtroendevalda revisorerna gäller samma kvalifikationskrav som för övriga förtroendevalda, dvs. att de skall vara röstberättigade vid val av fullmäktige i kommunen och landstinget (4 kap. 5 § KL). I 9 kap. 2 § KL regleras dessutom antalet revisorer. Det skall finnas minst tre revisorer och lika många ersättare. I 9 kap. 7 § KL föreskrivs att revisorerna skall granska verksamheten i den omfattning som framgår av god revisionssed. I lagen anges inte närmare vad som avses med god revisionssed utan detta följer av praxis. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har också tillsammans redovisat sin syn på god revisionssed och även utarbetat normalförslag till revisionsreglemente (jfr Svenska Kommunförbundets cirkulär 1995:183). Kommunallagen innehåller inga föreskrifter om att de förtroendevalda revisorerna är skyldiga att anlita yrkesrevisorer som biträden i revisionsarbetet. I praktiken anlitar dock kommunerna och landstingen yrkesrevisorer som sakkunniga, såväl egen anställd revisionspersonal som utomstående konsulter. Åtta kommuner och elva landsting har för närvarande egna revisionskontor, dvs. egen anställd revisionspersonal. Eftersom kommunallagen inte innehåller några regler om yrkesrevision finns följaktligen inte heller några formella krav på vilken kunskap de sakkunniga skall ha för att vara lämpade att revidera kommunal versamhet. Därmed är det inte heller klart vilket yrkesansvar de faktiskt har i de fall de anlitas. Skall revisorerna ägna sig åt laglighetsgranskning? * Kommittén skall utreda om, i vilken omfattning och på vilket sätt de förtroendevaldas revisionsuppdrag uttryckligen skall innefatta en granskning av lagligheten i verksamheten. I det sammanhanget bör förhållandet till laglighetsprövningen i 10 kap. KL uppmärksammas. I 9 kap. 7 § KL sägs att revisorerna i enlighet med god revisionssed skall pröva om nämnderna sköter verksamheten på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt och om räkenskaperna är rättvisande och om den kontroll som görs inom nämnderna är tillräcklig. Revisionen skall således innehålla både förvaltningsrevision (ändamåls- enlighet) och redovisningsrevision (rättvisande räkenskaper). I kommunallagen anges inte att revisorerna skall granska lagligheten i verksamheten. Många hävdar dock att detta ändå ligger inom ramen för revisorernas befogenhet. Både Lokaldemokratikommittén och Kommunala förnyelsekommittén har framhållit betydelsen av en utvidgning av de kommunala revisorernas obligatoriska uppgifter till att även omfatta granskning av lagligheten i nämndernas verksamhet (SOU 1993:90 s. 178 och SOU 1996:169 s. 131). En fråga med nära anknytning till frågan om ett förtydligat eller vidgat mandat för revisorerna att bedriva laglighetsgranskning är om en kommunal revisor skall vara skyldig att göra anmälan till åklagare med anledning av vad som framkommer vid revisionen. JK anser i sin rapport att denna fråga bör utredas. Det har föreslagits att en sådan skyldighet skall åläggas de revisorer som granskar bolag i enlighet med aktiebolagslagen, se bl.a. Aktiebolagskommitténs delbetänkande Aktiebolagets organisation (SOU 1995:44). Skall revisorerna kunna göra löpande uttalanden under året? * Kommittén skall utreda hur revisorernas initiativrätt skall vara utformad för att fullmäktige på ett mer ändamålsenligt sätt än i dag skall kunna hållas informerad om revisorernas löpande granskningsverksamhet och granskningsresultat. Revisorerna har i dag enligt 5 kap. 23 § KL initiativrätt i fullmäktige bara i ärenden som rör förvaltning som har samband med revisionsuppdraget. I 9 kap. 15 § KL sägs att revisorerna varje år till fullmäktige skall avge en revisionsberättelse med redogörelse för resultatet av den revision som avser verksamheten under det föregående budgetåret. En följd av dessa bestämmelser är att revisorerna inte löpande under året kan rapportera till fullmäktige de iakttagelser som de gör i sitt granskningsarbete. Fullmäktige får således varken en möjlighet att snabbt ingripa mot eventuella felaktigheter eller den kontinuerliga återkoppling rörande effekterna av sina beslut som t.ex. förvaltningsrevisionen skulle kunna ge. Kommunala förnyelsekommittén menade att en rättighet eller en skyldighet för revisorerna att mer regelbundet rapportera iakttagelser i revisionsfrågor kan vara en metod att utveckla revisionens oberoende ställning som granskare i allmänhetens tjänst (SOU 1996:169 s. 131). Vem skall ha revisionsansvar? * Kommittén skall utreda frågan om och hur kretsen revisionsansvariga bör utvidgas. I det sammanhanget måste eventuella arbetsrättsliga, skadeståndsrättsliga och straffrättsliga aspekter beaktas. En grundprincip i dagens revisionssystem är att det är de förtroendevalda som leder och ansvarar för den kommunala verksamheten. Som en konsekvens av detta är det i dag inte möjligt att rikta revisionsanmärkning mot andra än förtroendevalda. Detta framgår av 9 kap. 15 § KL där det sägs att en revisionsanmärkning bara får riktas mot nämnder, fullmäktigeberedningar samt de enskilda förtroendevalda i dessa organ. Om fullmäktige inte beviljar en förtroendevald ansvarsfrihet, kan fullmäktige med stöd av 4 kap. 10 § KL återkalla förtroendeuppdraget. En följd av det nuvarande systemet är att det i dag inte är möjligt att rikta anmärkningar mot t.ex. förvaltningschefer eller andra ledande tjänstemän trots de befogenheter och i vissa fall rätt att fatta beslut som nämnderna har gett dessa. Hur kan den kommunala revisionen och revisionen av kommunala företag samordnas? * Kommittén skall utreda hur en kommunalrättslig samordning av den kommunala revisionen och revisionen av kommunala företag skulle kunna utformas. Den granskning som de förtroendevalda revisorerna skall genomföra avser den kommunala verksamhet som bedrivs i förvaltningsform. De har ingen rätt att revidera den verksamhet som bedrivs i företagen. En inte obetydlig del av den kommunala verksamheten bedrivs dock i företagsform. För närvarande finns det ca 1 600 hel- eller delägda kommunala företag. Det finns i dag inga krav i kommunallagen på en samordnad revision av kommunen och de företag i vilka kommunen har ett bestämmande eller betydande inflytande. Kommunen skall enligt 3 kap. 17 § KL utse minst en revisor i helägda aktiebolag. Denna revisor omfattas i sin granskningsverksamhet av aktiebolagens regler och har inte någon uppgift att samordna revisionen mellan kommunen och bolaget. Fullmäktige kan i bolagsordningen eller genom ägardirektiv för bolaget föreskriva att en samordning skall ske mellan kommunens revisor och bolagets revisor. Vid en sådan samordning är det endast bolagets revisor som har ett reellt revisorsansvar vad det gäller bolagets verksamhet. Den förtroendevalda revisorn kan dock granska frågor som t.ex. gäller ändamålsenligheten från kommunal synpunkt avseende den verksamhet som bedrivs i bolaget. Den förtroendevalda revisorn kan på grundval av den sammanställda redovisningen också göra vissa allmänna uttalanden om de kommunala företagen. Det har ansetts som en brist i det nuvarande systemet att det saknas regler om samordning mellan den kommunala revisionen och revisionen av kommunala företag. JK menar i sin rapport att samordningen av den kommunala revisionen och revisionen av kommunala företag är en angelägen fråga som också bör ses över i lämpligt sammanhang. Vilka insatser behöver revisorerna göra för att kontrollera att internkontrollen fungerar? * En översyn av den kommunala revisionen skall innefatta överväganden om vilka insatser som den kommunala revisionen bör göra för att kontrollera om styrelsens och nämndernas interna kontroll fungerar tillfredsställande. I 9 kap. 7 § KL föreskrivs att revisorerna skall granska styrelsens och nämndernas rutiner och system för intern kontroll. De skall däremot inte ansvara för den. Enligt Kommunala förnyelsekommittén är kommunernas system för intern kontroll grundläggande och revisionen är ett kompletterande led i detta interna säkerhetssystem. Det framgår dock inte av kommunallagen vem som ansvarar för den interna kontrollen. I praktiken torde det dock vara styrelsens och övriga nämnders ansvar. Styrelsen har enligt det s.k. normalreglementet, som antagits av flertalet kommuner, ett övergripande ansvar att verka för en god intern kontroll. JK menar i sin rapport att det finns förutsättningar för att kommunerna själva skall kunna vidta de åtgärder som behövs för att den interna kontrollen skall bli mer verkningsfull. Översynen av den kommunala revisionen behöver därför, i denna del, endast innefatta överväganden om vilka insatser som den kommunala revisionen bör göra för att kontrollera om styrelsens och nämndernas interna kontroll fungerar tillfredsställande. Andra frågor som skall beaktas i utredningsarbetet * Kommittén är oförhindrad att ta upp andra frågor som rör revisionen i vilka kommunallagen kan ha vållat tolknings- eller tillämpningsproblem och föreslå de lagtekniska eller andra justeringar som kan anses befogade. Kommittén skall också beakta de EU-aspekter som kan finnas av betydelse i detta sammanhang. Kommittén skall i sitt arbete även beakta de frågor som tas upp i departementspromemorian Förtroenderevisorer i aktiebolag (Ds 1996:65). För utredningsuppdraget gäller regeringens direktiv till samtliga kommittér och utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Uppdraget omfattar inte förhållandena i de kyrkliga kommunerna. Redovisning av uppdraget Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 31 mars 1998.