Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1997:48 Beslut vid regeringssammanträde den 20 mars 1997 Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare tillkallas för att utreda frågor om att förverka vinning av brott. Utredaren skall, mot bakgrund av utvecklingen i fråga om ekonomisk och annan grov och organiserad brottslighet, särskilt narkotikabrottslighet, undersöka om dagens regler om att förverka vinning av brott är tillräckliga för att kunna angripa denna brottslighet på ett effektivt sätt. Utredningen skall avse hela kedjan i förverkandeförfarandet, från spaning och utredning till verkställande av beslut om förverkande. En huvuduppgift är att överväga i vad mån utländska erfarenheter från förverkandeområdet kan användas som en utgångspunkt för att göra den svenska förverkandelagstiftningen effektivare. Utredaren skall också överväga om häleribestämmelserna bör ändras för att kriminalisera straffvärda men i dag ej brottsliga förfaranden i fråga om tillgångar som tillkommit på ett brottsligt sätt. Ett exempel kan vara att hjälpa någon annan med att omsätta pengar som utgör undandragen skatt eller tull. Också andra åtgärder än lagändringar skall övervägas, exempelvis förbättringar i fråga om arbetsmetoder, myndighetssamarbete, internationellt samarbete och kompetenshöjning. Uppdraget skall redovisas före utgången av mars 1999. Nuvarande regler om förverkande Reglerna om förverkande finns i 36 kap. brottsbalken. Skilda regler finns för att förverka utbyte (vinning) av brott respektive hjälpmedel vid brott. När det gäller vinning innebär reglerna att förverkande skall ske, om det inte är uppenbart oskäligt. Detsamma gäller i fråga om sådant som någon har tagit emot som ersättning för kostnader i samband med brott. Reglerna tar endast sikte på brott enligt brottsbalken. Om brott begås i utövningen av näringsverksamhet och det uppkommer fördelar för näringsidkaren, skall värdet därav förverkas, om det inte är oskäligt. Förverkande kan ske hos gärningsmannen eller andra i lagen särskilt angivna personer, exempelvis annan som har medverkat till brottet, den i vars ställe gärningsmannen eller annan medverkande var eller den som beretts vinning genom brottet. Förverkande kan också ske hos den som efter brottet förvärvat egendomen genom bodelning eller på grund av arv eller testamente eller genom gåva eller som efter brottet förvärvat egendomen på annat sätt och som därvid haft vetskap eller skälig anledning att anta att egendomen hade samband med brottet. Förverkande beslutas av domstol på talan av åklagare. Också åklagare och polismyndighet kan under vissa förutsättningar besluta om förverkande. Också inom specialstraffrätten finns regler om förverkande, som i många fall hänvisar till reglerna i brottsbalken. På det mellanstatliga planet kan erinras bl.a. om den konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott (förverkandekonventionen), som antogs av Europarådet den 8 november 1990. Behov av en översyn Regeringens strategi mot ekonomisk brottslighet Regeringen beslutade i april 1995 en strategi för samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin redovisades för riksdagen, som inte hade någon erinran mot innehållet (skr. 1994/95:217, bet. 1994/95:JuU25, rskr, 1994/95:412). Det i strategin uppställda målet är att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som sammantaget innebär en kraftig ökning av samhällets insatser mot sådan kriminalitet. En utveckling och effektivisering skall ske bl.a. när det gäller att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra ekobrottslighet. Utvecklingen av den internationella ekobrottsligheten gör det därvid mycket viktigt att lägga en betydligt större tonvikt vid den internationella dimensionen i det brottsbekämpande arbetet än hittills. Vinning av brott Att effektivisera förverkandet av vinning från den kvalificerade brottsligheten har under senare år utvecklats till en av huvudfrågorna inom det internationella kriminalpolitiska samarbetet. En viktig aspekt i detta sammanhang är åtgärder mot penningtvätt. Den frågan utgör en av huvudpunkterna i regeringens ekobrottsstrategi och har även ägnats betydande ansträngningar i andra länder och i internationella organisationer. Pengar som tvättas kan utgöra vinning både från ekonomisk brottslighet och från annan kriminalitet, inte minst narkotikahandel. Oavsett pengarnas ursprung faller dock åtgärder mot penningtvätt inom ramen för strategin mot ekonomisk brottslighet. En särskild utredare har tillkallats för att utarbeta förslag till effektivare regler mot penningtvätt (Fi 1995:18, dir. 1995:132). I strategin förutskickas en utredning för att överväga ytterligare åtgärder för att finna vägar för att förverka de mycket stora vinsterna från brott. Förverkande av vinning från brott kan ses som andra sidan av samma mynt som åtgärderna mot penningtvätt. I bägge fallen handlar det om att staten på olika sätt angriper den kvalificerade brottslighetens blodomlopp, med andra ord strömmarna av pengar som har åtkommits på brottsligt sätt eller som annars har samband med kriminalitet. Från utredningen om penningtvätt har upplysts att man i betänkandet kommer att behandla sambandet mellan en effektivisering av åtgärderna mot penningtvätt och en skärpning av reglerna om att förverka vinning från brott. Regeringens ekobrottsberedning har under sitt arbete fått åtskilliga indikationer på att frågan om vinning från brott är av stor och växande betydelse såväl internationellt som i Sverige. Uppgifterna kommer från polis, åklagare och tull samt från internationella organ. Den bild som framtonat är följande. Utvecklingen under senare år har inneburit att den kvalificerade brottsligheten ger mycket stora vinster. Detta gäller inte minst i fråga om organiserad brottslighet som bedrivs på internationell basis i form av ekonomisk brottslighet, narkotikabrottslighet eller på annat sätt. Men också ekonomisk brottslighet utan omfattande internationella förgreningar kan generera betydande vinster. De mycket stora vinsterna från brott tvättas ofta genom en serie snabba transaktioner som gör dem mycket svåra att spåra i efterhand. Inte sällan förs tillgångarna utanför myndigheternas räckvidd till ett utländskt konto eller på annat sätt. Tillgångarna kan sedan användas på skilda sätt. De kan exempelvis återinvesteras i nya brottsliga aktiviteter. Allt vanligare synes det bli att vinning från brott investeras i legal näringsverksamhet eller annars i verksamhet som i sig inte är kriminell. Det uppges sålunda att vinning av brottslighet i östeuropeiska länder förs till Västeuropa och här investeras i näringsverksamhet, fastigheter m.m. I Sverige har polisen rapporterat att fastigheter i ökande omfattning förvärvas av köpare i Västeuropa med pengar vars ursprung är dunkelt. På den internationella scenen drivs frågorna om åtgärder mot penningtvätt och om förverkande av vinning från brott med stor kraft av den s.k. Financial Action Task Force (FATF). Såväl Sverige som åtskilliga andra länder medverkar i FATF. I sin årsrapport 1995/96 har FATF starkt betonat vikten av att de nationella reglerna om förverkande av vinning från brott är effektiva. FATF har därvid som sin mening anfört att de svenska reglerna om vinningsförverkande bör ses över. Frågan har inom EU också uppmärksammats av den s.k. högnivågruppen mot organiserad brottslighet. Lagstiftning i vissa andra länder Vissa länder har, under intrycket av hoten från den kvalificerade brottsligheten, flyttat fram sina positioner påtagligt när det gäller lagstiftningen om att förverka vinning från brott. Det handlar bl.a. om att öppna en möjlighet att förverka tillgångar från personer som dömts för kvalificerad brottslighet, såvida de inte kan göra sannolikt att tillgångarna har anskaffats på ett lagligt sätt. Detta kan uttryckas så att de mest kvalificerade, dömda brottslingarna i samhället själva får bära bevisbördan för hur de har skaffat sig fastigheter, värdepapper, banktillgodohavanden och andra tillgångar. I Tyskland infördes regler av denna innebörd i strafflagstiftningen år 1992. Reglerna innebär att förverkande av tillgångar skall ske om omständigheterna berättigar till antagande att tillgångarna har varit inblandade i eller har samband med en straffbar handling. Detta gäller endast i fråga om vissa i lagstiftningen särskilt angivna gärningar såsom penningtvätt, människohandel och narkotikabrott. Däremot krävs inte att den tilltalade döms för de brott som har samband med den egendom som förverkas. Det krävs heller inte att det anges vilken konkret handling det handlar om, utan det räcker att omständigheterna visar att tillgångarna härrör från straffbara aktiviteter. I Nederländerna genomfördes år 1993 en omfattande strafflagsreform med syfte att kunna förverka vinning från brott på ett effektivare sätt. Bl.a. infördes regler som innebär att om en person döms för vissa slag av allvarligare brottslighet, så kan domstolen under vissa förutsättningar besluta att förverka vinning från annan allvarlig brottslighet som det finns skäl att anta att den tilltalade har begått. Till grund för sådant förverkande skall ligga en s.k. finansiell utredning. Reglerna tar sikte främst på överträdelser av sådana straffbestämmelser som riktar sig mot organiserad brottslighet. Också i Storbritannien finns liknande regler om förverkande av vinning från viss allvarlig brottslighet. När det gäller narkotikabrottslighet fick reglerna sin nuvarande lydelse år 1994. Reglerna gör det möjligt att förverka vinsten från alla narkotikabrott som domstolen finner att den tilltalade har begått, inte endast det eller de brott som vederbörande fälls till ansvar för. Vid bedömande av vinstens storlek skall domstolen utgå från den tilltalades hela förmögenhet och de tillgångar som vederbörande har tillförts eller förbrukat under de senaste sex åren. Ett belopp motsvarande dessa tillgångar skall förverkas, om inte den tilltalade visar att de inte härrör från narkotikabrottslighet. Också utanför narkotikaområdet finns regler om vinningsförverkande som skärpts i flera omgångar, senast år 1995. Reglerna är dock inte lika långtgående som när det gäller narkotikabrottslighet. Också i andra länder, såsom Frankrike och USA, finns regler om förverkande av vinning som härrör från organiserad brottslighet. Aktuella nordiska förslag I Norge har ett förslag i den angivna riktningen nyligen lagts fram. I förverkandekommitténs betänkande från september 1996, Mer effektiv inndragning av vinning, föreslås att de vanliga reglerna om förverkande av vinning skall kompletteras med en regel som innebär att man i vissa fall skall kunna göra undantag från kravet på konkretisering av den straffbara handling som medfört vinningen. Denna möjlighet att förverka avser endast personer som befunnits skyldiga till grövre straffbara handlingar som är av en sådan karaktär att de kan ge betydande vinning. Regeln tar sikte på fall där sannolikheten är stor för att hela den berörda personens förmögenhet är förvärvad i samband med brottslig verksamhet utan att man kan hänföra egendomen till någon konkret straffbelagd gärning. Förverkande enligt den föreslagna regeln skall inte omfatta medel som vederbörande har förvärvat på tillåtet sätt eller med tillåtet förvärvade medel. Kommittén föreslår att det skall finnas möjlighet att förverka all egendom som den berörda personen inte kan göra sannolikt härrör från ett tillåtet förvärv. Förverkandekommittén föreslår också att det införs processuella regler för att säkerställa att de nya förverkandereglerna kan tillämpas effektivt i praktiken. Reglerna handlar bl.a. om tillgång till en effektiv insamling av finansiella upplysningar och om att verkställa beslut om förverkande. I Danmark beslutade regeringen i november 1996 om en proposition med förslag till lag om ändring i strafflagen, rättegångsbalken och vapenlagen. Propositionen ingår som ett led i den danska regeringens handlingsplan mot organiserad brottslighet och s.k. rockerkriminalitet (mc-kriminalitet). Bl.a. föreslås ändringar i strafflagen för att möjliggöra förverkande av vinster från icke identifierbar kriminalitet. I sistnämnda del bygger förslaget på det ovan nämnda norska utredningsförslaget. Synpunkter som framförts på behovet av en översyn Från polis- och åklagarhåll har framhållits att de nuvarande reglerna om förverkande av vinning från brott inte fungerar särskilt effektivt. Det beror bl.a. på att det ofta är svårt att få fram full bevisning på sambandet mellan en viss tillgång och brottslighet. Exempelvis kan det inträffa att en grovt kriminellt belastad person har betydande ekonomiska tillgångar som man på goda grunder kan misstänka härrör från brottslig verksamhet men som inte går att härleda till visst eller vissa brott. Det har också framhållits att polisen inte har hållit jämna steg med utvecklingen när det gäller kompetens och arbetsmetoder för att spåra tillgångar som utgör vinning från brott. Generaltullstyrelsen har framhållit att det finns ett stort behov av att förverka vinning av brott som hänför sig till varusmugglingslagens område. Det har vidare, från polis- och åklagarhåll, förts fram en del mera detaljbetonade synpunkter på förverkandereglernas nuvarande utformning. Bl.a. har sagts att rättsläget synes vara osäkert när det gäller förverkande av vissa slag av tillbehör vid hantering av narkotika, främst pipor som används för att röka hasch. Kritik har vidare förts fram mot reglerna om hur man skall förfara med förverkad egendom. Nuvarande regler har i vissa fall lett till att myndigheterna har sett sig skyldiga att försälja förverkade knivar, en åtgärd som har uppfattas som stötande och rentav inbjudande till farlig brottslighet. Det har också påtalats att det finns behov av att se över förfarandereglerna mot bakgrund av att det bolag som tidigare svarat för försäljningen av förverkad egendom inte längre finns. Vissa speciella frågor Justitiekanslern (JK) har föreslagit regeringen att det i 36 kap. 17 § brottsbalken införs en bestämmelse som innebär att om förverkad egendom försäljs utan förbehåll för en bestående särskild rättighet, så svarar staten för den skada som orsakats rättighetshavaren intill värdet av vad som har tillfallit staten på grund av förverkandet. JK har i anslutning härtill förordat vissa regeländringar som rör förfarandet i sådana fall. JK har också uppmärksammat regeringen på bestämmelsen i 36 kap. 17 § andra stycket brottsbalken, som innebär att om utbyte av brott som svarar mot skada för enskild förklarats förverkad hos någon, svarar staten i dennes ställe för ersättning åt den skadelidande intill värdet av vad som tillfallit staten på grund av förverkandebeslutet. Bestämmelsen är endast tillämplig på förverkande enligt brottsbalken. JK menar att det finns skäl att överväga om inte staten borde träda in också då förverkande av utbyte av brott sker med stöd av någon bestämmelse i en specialförfattning. Av intresse i sammanhanget är också brottsbalkens bestämmelser om häleri. Häleribestämmelserna tar huvudsakligen sikte på egendom som är frånhänd någon genom brott eller som på vissa andra sätt härrör från brott. Utanför häleribestämmelserna faller däremot en del förfaranden som, har det sagts, kan vara nog så straffvärda, såsom befattning med medel som undandragits eller åtkommits genom skattebrott. Förverkandekonventionen I Europarådets förverkandekonvention av år 1990 finns regler om vidgat internationellt samarbete vid brottsutredningar och vid förverkande av brottsligt förvärvade tillgångar m.m. Sverige har tillträtt konventionen med vissa förbehåll som hänger samman med att konventionen går längre än svensk lagstiftning i vissa avseenden (prop. 1995/96:49, bet. 1995/96:JuU10, rskr. 1995/96:59). I propositionen framhölls därvid att vid framtida överväganden av den svenska lagstiftningen bör förverkandekonventionens bestämmleser tas i beaktande med syfte att konventionens bestämmelser skall få en så vidsträckt tillämpning som möjligt. Riksdagen godtog detta. Utredningsuppdraget En särskild utredare tillkallas för att se över frågor om att förverka vinning av brott. Utredaren skall, mot bakgrund av utvecklingen i fråga om ekonomisk och annan grov och organiserad brottslighet, särskilt narkotikabrottslighet, undersöka om dagens regler om att förverka vinning av brott är tillräckliga för att kunna angripa denna brottslighet på ett effektivt sätt. Utredaren skall undersöka hur nuvarande regler fungerar i praktiken och vilka rättsliga eller andra hinder som kan finnas för en effektivare hantering. Därvid bör beaktas bl.a. möjligheten att styrka kopplingen mellan tillgångar och brott samt det rättsstatliga intresset att förhindra att stora förmögenheter kontrolleras av kriminella element. Det är också viktigt att beakta den svårighet som kan ligga i att medel förs mellan olika länder. Vid bedömande av reformbehoven skall utredaren också väga in de erfarenheter av den kvalificerade brottslighetens utveckling som finns i Sverige och i andra jämförbara länder, exempelvis andra länder inom EU. Utredaren skall därvid särskilt ta reda på erfarenheterna av den långtgående lagstiftning på området som finns i vissa av dessa länder. Det är en huvuduppgift för utredaren att överväga i vad mån de utländska exemplen bör användas som utgångspunkt för de skärpningar som kan behövas i fråga om den svenska förverkandelagstiftningen. I uppdraget ligger inte bara att i förekommande fall föreslå behövliga skärpningar i fråga om själva förverkandereglerna. Också angränsande regler kan behöva ändras för att förverkandereglerna skall få genomslag. Det gäller särskilt reglerna om utredning och om förfarandet vid förverkande, således de straffprocessuella reglerna i vid mening. En viktig fråga är därvid om dagens regelverk ger tillräckliga möjligheter att ingripa med tvångsmedel för att säkerställa utredning och verkställighet i sammanhanget. En annan fråga som bör behandlas är kopplingen mellan vinningsförverkande och brottmålshantering i övrigt, med andra ord i vad mån förverkandefrågan bör kunna behandlas för sig utan att nödvändigtvis ingå i ett förfarande som leder fram till att någon döms för brott. Utredaren skall ta reda på utvecklingen i fråga om det internationella samarbetet när det gäller förverkande. I detta ligger också att analysera behovet av sådant samarbete samt behovet av att förverkandereglerna i de olika ländernas rättssystem korresponderar för att samarbetet skall fungera väl. Utredaren skall i det sammanhanget undersöka behovet av att ytterligare utveckla det internationella samarbetet, exempelvis genom att utveckla internationella avtal på området. Vid behov skall utredaren utarbeta förslag till lagändringar eller andra åtgärder som behövs för att effektivisera detta samarbete. Även om huvudändamålet med utredningen är att effektivisera förverkande i mera kvalificerade brottsliga sammanhang, skall utredaren också undersöka behovet av regeländringar inom mera speciella områden, exempelvis sådana frågor om förverkande av narkotikatillbehör, försäljning av förverkad egendom m.m. som berörts ovan. Utredaren skall också överväga om häleribestämmelserna bör ändras för att kriminalisera straffvärda men i dag ej brottsliga förfaranden i fråga om tillgångar som på ett eller annat brottsligt har en brottslig anknytning. Ett exempel på sådant förfarande kan vara att hjälpa någon annan med att omsätta pengar som utgör undandragen skatt, tull eller avgift. Utredaren bör således ur ett vidare perspektiv bedöma vilka brottstyper som skall kunna medföra en kriminalisering av en efterföljande befattning med egendom från brott. Det är viktigt att polisen och andra berörda myndigheter har effektiva rättsliga instrument och arbetsmetoder samt en adekvat kompetens för att kunna spåra upp tillgångar som kan utgöra vinning från brott. Efter beslut om förverkande är det viktigt att beslutet kan verkställas på ett effektivt sätt. Utredaren bör därför undersöka reformbehovet i fråga om hela kedjan i förverkandeproceduren, från spaning till verkställighet. Det kan därvid bli aktuellt att överväga inte bara lagändringar utan också åtgärder av annat slag, såsom arbetsmetoder, former för myndighetssamarbete, internationellt samarbete och kompetenshöjning. Bestämmelserna i Europarådets förverkandekonvention skall beaktas med ambitionen att dennas tillämpningsområde kan göras så vidsträckt som möjligt (jämför bet. 1995/96:JuU10 s.5). Övrigt Utredaren skall samråda med Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Riksskatteverket, Generaltullstyrelsen och Finansinspektionen. I 1997 års budgetproposition aviseras att en ny myndighet, Ekobrottsmyndigheten, skall inrättas under år 1997 (prop. 1996/97:1). Utredaren skall samråda även med den myndigheten. Utredaren skall också samråda med den arbetsgrupp inom Justitiedepartementet, som tillsatts i oktober 1996 med uppgift att kartlägga hotbilder och utvecklingstendenser i fråga om den internationella ekobrottsligheten och att utarbeta förslag till inriktningen av det kriminalpolitiska reformarbetet inom det området (Internationella ekobrottsgruppen). I utredningsarbetet skall beaktas vad som kommit fram i Penningtvättutredningens (Fi 1995:18) arbete. För utredningen gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare, rörande bl.a. prövning av offentliga åtaganden samt redovisning av konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Arbetet skall slutredovisas före utgången av mars 1999.