Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1997:121 Beslut vid regeringssammanträde den 23 oktober 1997. Sammanfattning av uppdraget En kommitté tillkallas med uppgift att utreda och lämna förslag om ändringar i polisväsendets styrsystem i syfte att skapa en enkel, entydig och därmed effektivare och mer ändamålsenlig beslutsstruktur. Kommittén skall utreda vilka roller och vilket ansvar de förtroendevalda skall ha på olika nivåer och ange hur ledamöterna i de olika organen skall utses. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 2 juni 1998. Bakgrund När polisen förstatligades år 1965 organiserades den lokala polisen i 119 polismyndigheter, var och en verksam inom ett polisdistrikt. På regional nivå behöll länsstyrelsen sin roll som högsta polisorgan i länet. Centralt inrättades Rikspolisstyrelsen (RPS) med såväl administrativa som operativa uppgifter. En utveckling mot en ökad decentralisering inleddes vid mitten av 1980- talet efter förslag från 1975 års polisutredning och 1981 års polisberedning. Att förstärka medborgarinflytandet över den regionala och lokala polisverksamheten var ett av de viktigaste syftena med polisreformen. Enligt riksdagens principbeslut skulle den förtroendevalda polisstyrelsen förvandlas från ett i huvudsak rådgivande till ett i egentlig mening styrande organ (prop. 1980/81:13, JuU 24, rskr. 210). Den nya ordningen för att stärka medborgarinflytandet över polisen på lokal nivå infördes i och med det första steget i polisreformen den 1 oktober 1984. I samband med polisreformens andra steg den 1 november 1985 stärktes också medborgarinflytandet på regional nivå (prop. 1984/85:81, JuU18, rskr. 164). År 1991 slog riksdagen fast principerna för en fortsatt decentralisering och en ökad inriktning av polisverksamheten mot bl.a. förebyggande arbete. Riksdagsbeslutet grundades på regeringens proposition om förnyelse inom polisen, den s.k. förnyelsepropositionen (prop. 1989/90:155, bet. 1990/91:JuU1, rskr. 1990/91:1, SFS 1990:997). Som en följd av förnyelsepropositionen fick polismyndigheterna möjlighet att fr.o.m. den 1 januari 1991 inrätta en eller flera polisnämnder för att leda polismyndigheten under den lokala polisstyrelsen, inom den eller de delar av polisdistriktet som styrelsen bestämmer (5a § polislagen 1984:387). I förnyelsepropositionen uttalades att den demokratiska basen i polisverksamheten skulle breddas genom att polisnämnder inrättades och att fler lekmän fick tillfälle att delta i berednings- och beslutsprocessen vid polismyndigheten. Verksamhetens förankring kunde också stärkas genom att lekmän med lokal anknytning utsågs i nämnden. Polisnämnder skulle i första hand vara aktuella för storstadsmyndigheterna och de polismyndigheter vars distrikt omfattade flera kommuner eller hade en vidsträckt yta. Den 1 juli 1992 genomfördes två reformer som innebar att viktiga uppgifter inom polisen delegerades till länsstyrelsen. Den ena var införandet av ett nytt budgetsystem som bygger på målstyrning och ramanslag och på att huvuddelen av polisens medel fördelas inom s.k. länsramar (prop. 1991/92:100 bil. 3, bet. 1991/92:JuU23, rskr. 1991/92:230). Genom den andra reformen infördes en förstärkt regional ledningsorganisation i alla län, den s.k. länspolismästarmodellen (prop. 1991/92:52, bet. 1991/92:JuU9, rskr. 1991/92:124). Reformerna innebar sammantagna att verksamhetsansvar och ekonomiansvar för polisen samlades i en hand på den regionala nivån. År 1993 överlät regeringen till länsstyrelserna att bestämma om indelningen i polisdistrikt. På länsstyrelserna lades också ansvaret för att rationalisera polisverksamheten så att det besparingskrav som lagts på polisen skulle kunna genomföras utan att det ledde till försämringar i fråga om den operativa verksamheten (se bl.a. prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 67, prop. 1993/94:100 bil. 3 s. 82 och prop. 1994/95:100 bil. 3 s. 32). Som ett led i rationaliseringsarbetet har länsstyrelserna beslutat om sammanslagningar av polisdistrikt med syfte bl.a. att nedbringa administrationen och skapa bättre organisatoriska förutsättningar för en effektiv polisverksamhet. Det kan förutses att samtliga län snart omfattar endast en polismyndighet. Länsstyrelsens roll Länsstyrelsernas roll som regionala polisorgan har förändrats genom en utveckling i riktning mot att polismyndigheterna omfattar ett helt län. Efter regeringens beslut den 9 oktober 1997 att Västra Götalands län skall utgöra en polismyndighet kommer 20 av 21 län att ha infört länsmyndighet den 1 januari 1998. Antalet polismyndigheter kommer att uppgå till 23. I de län som valt länsmyndighetsmodellen finns en enda polisstyrelse med hela länet som ansvarsområde. Den lokala polisstyrelsen och länsstyrelsens styrelse har därmed samma geografiska ansvarsområde, och arbetsuppgifterna sammanfaller i praktiken i stor utsträckning. Genom en ändring i polisförordningen (1984:730) kan länsstyrelsen i de län som endast har en polismyndighet till denna delegera vissa uppgifter som tidigare var förbehållna länsstyrelsen. Det skapar stort utrymme för skiftande lösningar på frågan om länsstyrelsens respektive polisstyrelsens befogenheter i enmyndighetslänen. Länsstyrelsens ansvar för polisverksamheten i länet är fastlagt i 6 § polislagen, men en långtgående delegering av de regionala befogenheterna urholkar detta ansvar. Å andra sidan kan ett brett och kraftfullt utnyttjande av alla de regionala befogenheter som står till buds medföra att länsstyrelsen i praktiken kommer att fungera som polisstyrelse i länet och att polisstyrelsens roll reduceras på ett sätt som inte förutsågs under det tidigare reformarbetet.Polisväsendets struktur och demokratiska förankring Justitieutskottet anförde vid behandlingen av budgeten för polisväsendet för budgetåret 1995/96 (bet. 1994/95:JuU14) att frågor om ledning av polisverksamheten lokalt och regionalt och om medborgarinflytandet över verksamheten är av fundamental betydelse för polisväsendets funktion och dess demokratiska förankring. Utskottet ansåg att dessa frågor behövde bli föremål för överväganden men att något särskilt uttalande från riksdagen inte erfordrades eftersom man inom regeringskansliet hade för avsikt att ta initiativ till sådana överväganden. Kommissionen för statlig förvaltning konstaterar i sitt betänkande (SOU 1997:57) att vissa förvaltningsområden har en särskilt komplicerad struktur. Som exempel nämns bl.a. polisväsendet. Utmärkande är att organisationen är decentraliserad, att ledningsfrågor hanteras av styrelser på olika nivåer och att alla eller några styrelseledamöter utses av kommunala organ. En sådan organisationsstruktur rymmer svårigheter, särskilt när det gäller att uppfylla kraven på att förvaltningen skall vara ett effektivt redskap för att genomföra riksdagens och regeringens beslut och att klarhet skall råda i fråga om uppgifter och ansvar. Statsförvaltningens ledningsorgan bör normalt inte utses av kommunala instanser. När det gäller polisväsendet finns dock, enligt kommissionens kortfattade kommentarer, starka skäl att göra ett undantag. Styrelserna inom polisväsendet på regional och lokal nivå har inte bara viktiga beslutsfunktioner utan fyller också en insynsfunktion av stor betydelse. Kommissionen förordar att regeringen aktualiserar en översyn av polisens ledningsorganisation. Vid en sådan översyn bör särskilt uppmärksammas hur gränssnittet mellan länsstyrelse och lokal polismyndighet skall vara utformat. Kommissionen anför avslutningsvis att de effektivitetsproblem inom polisväsendet som i skilda sammanhang har uppmärksammats, bl.a. i en rapport från Riksrevisionsverket (1996:64), till dels kan bero på den nuvarande ledningsstrukturen. Samverkan över länsgränser Riksrevisionsverket (RRV) har i sin rapport Hinder för ett effektivare resursutnyttjande, 1996:64 del 1, pekat på att de flesta län är alltför små för att uppnå tillräcklig bärkraft, både när det gäller administrativt stöd och operativ verksamhet. Ordningen med länen som utgångspunkt för regional nivå låser resurser i hög grad. RRV anser vidare att RPS har svaga instrument för att se till att polisverksamheten i länen samordnas sinsemellan och nationellt, bedrivs planmässigt och organiseras rationellt. Enligt RRV bör RPS få i uppdrag av regeringen att bilda särskilda enheter med regionala uppgifter. RRV anser vidare att förändringar inom polisväsendet inte behöver förutsätta en förändrad länsindelning. Av polisväsendets halvårsredovisning till regeringen för perioden januari t.o.m. juni 1996 framgår att samverkan över länsgränserna sker i en ökande omfattning. RPS ser detta som ett viktigt led i utvecklingen av polisväsendets fortsatta rationaliseringsarbete och ger exempel på ett flertal områden där styrelsen bedömer att möjlighet till samverkan finns. I Polisväsendets budgetunderlag för perioden t.o.m. år 2000 (EKB-902-5405/96) skriver RPS: "För att så långt det är möjligt ändå stärka verksamheten krävs att arbetet med effektiviseringar och rationaliseringar, bl.a. i form av ökad samverkan inom polisen över större regioner och med åklagarmyndigheterna, drivs vidare." I budgetpropositionen för 1997 (prop. 1996/97:1) framhöll regeringen att det trots att det pågår ett omfattande rationaliseringsarbete inom hela polisväsendet fortfarande finns ett stort utrymme för att åstadkomma en bättre och effektivare polisverksamhet. Det gäller inte minst samarbetet över länsgränser och med andra myndigheter. Även när det gäller länsmyndigheter samt lednings- och befälsfunktioner finns det fortfarande ett visst utrymme för rationaliseringar. Inom flera andra statliga myndighetsorganisationer har redan den regionala indelningen förändrats för att skapa bättre förutsättningar för en effektiv verksamhet. Det gäller bl.a. åklagarväsendet, Tullverket och Vägverket, vilka polisen har ett nära samarbete med. Här kan också nämnas att RPS nyligen tagit initiativ till en intern utredning om en regional struktur för polisen. Försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning En försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning skall enligt riksdagens beslut genomföras i Kalmar, Gotlands och Skåne län fram till utgången av år 2002 (prop. 1996/97:36, bet. 1996/97:KU4, rskr. 1996/97:77). Riksdagen har också beslutat att försöksverksamheten skall utvidgas till att omfatta även det nybildade Västra Götalands län (prop. 1996/97:108, bet. 1996/97:BoU13, rskr. 1996/97:228) från och med år 1999. Nya styrelser för länsstyrelserna i Kalmar, Gotlands och Skåne län utses inte för tiden efter den 1 januari 1998 och för Västra Götalands län inte efter den 1 januari 1999. Landshövdingen leder därefter ensam länsstyrelserna i dessa län. Beslutanderätten i de polisfrågor som i dag ligger på länsstyrelsens styrelse övergår i försökslänen till landshövdingen, om inget annat beslutas. Möjlighet finns för länsstyrelsen att inrätta ett rådgivande eller beslutande organ för dessa frågor. Konstitutionsutskottet har i det nämnda betänkandet också anfört följande: "Beträffande hanteringen av polisfrågorna finner utskottet mot bakgrund av vad som här redovisats i det föregående att borttagandet av länsstyrelsens styrelse i försökslänen i princip inte påverkar ledningsfunktionen vad gäller polisverksamheten i Kalmar län eller Gotlands län, eftersom det i dessa län endast finns ett polisdistrikt och en polisstyrelse, och inte heller i Skåne län, förutsatt att en ny organisation med endast ett polisdistrikt kommer till stånd i detta län. Här bör dock dualismen i regelverket beträffande var polisfrågorna skall ligga, i länsstyrelsens styrelse eller polisstyrelsen, beaktas. "Behov av utredning Polisen styrs i dag av många organ. Det kan som mest, under riksdagen och regeringen, finnas fem nivåer med styrelser eller motsvarande inom polisväsendet: Rikspolisstyrelsens styrelse, länsstyrelsens styrelse, polisstyrelsen, polisnämnden och närpolisrådet. Arbets- och ansvarsfördelningen mellan länsstyrelsen, länspolismästaren, polisstyrelsen och polisnämnden är i flera avseenden otydlig. Förtroendevalda inom systemet pekar allt oftare på de många oklarheterna när det gäller vem som beslutar om vad. Detta är olyckligt redan av principiella skäl men särskilt i tider när kraven på förändring av verksamheten är stora. En komplicerad beslutsstruktur som inte främjar en effektiv och rationell polisverksamhet ökar risken för att målkonflikter uppstår och att statsmakternas prioriteringar och andra riktlinjer inte får ett optimalt genomslag i verksamheten. Oklarheterna medför en risk för att de förtroendevaldas ansvar och inflytande blir svagare än vad som varit avsikten med det senaste årtiondets reformer. Därtill kommer att de förtroendevalda sitter i statliga styrelser men utses av kommunala organ något som kan skapa oklarheter kring det politiska uppdraget och dess mandat. Det har också funnits tydliga tecken på att statsmakternas prioriteringar när det gäller polisens verksamhet inte har fått tillräckligt genomslag lokalt. Konflikter av detta slag aktualiseras särskilt i tider av ekonomisk åtstramning. Styrelserna inom polisväsendet på regional och lokal nivå har i dag inte bara viktiga beslutsfunktioner utan fyller också en insynsfunktion. Alltsedan förstatligandet 1965 har det rått allmän enighet om att polisverksamheten skall ha insyns- och styrorgan bestående av förtroendevalda, framför allt därför att den så nära berör enskilda människors integritet i olika avseenden. Länsstyrelsen har som högsta polisorgan i länet till helt nyligen som regel haft flera polismyndigheter under sig. Med endast en polismyndighet i länet framstår det som en överorganisation att ha två polisiära ledningsorganisationer för ett identiskt geografiskt område med uppgifter som i stor utsträckning sammanfaller och med en oklar ansvarsfördelning. Det innebär risk för dubbelarbete och utdragna beslutsprocesser, vilket i sin tur kan leda till sämre polisverksamhet till en högre kostnad för medborgarna. Den utökade samverkan över länsgränser som förekommer i dag tyder på att länet åtminstone i vissa delar av landet utgör en alltför snäv geografisk bas för rationell polisverksamhet. Detta skulle kunna tala för en reform som möjliggör större regioner för polisverksamheten. Detta får å andra sidan inte leda till att samverkan med andra länsbaserade myndigheter försvåras. Det är viktigt att den modell för polisens ledningsstruktur som skapas inte utgör hinder för eller försvårar en framtida förändring av polisorganisationen. Länsstyrelsen har viktiga uppgifter när det gäller att se till att de nationella målen fullföljs inom olika samhällssektorer. Det är uppenbart att länsstyrelsens övriga verksamhet på många sätt är av betydelse för polisverksamheten. Särskilt gäller detta den civila försvarsberedskapen och räddningstjänsten. Polislagens bestämmelser om RPS:s och länsstyrelsens tillsyn har inte ändrats sedan lagens tillkomst 1984. Bestämmelserna kom till vid en tid när 20 av 24 län hade länspolischefer anställda vid länsstyrelsen som regionala chefer och under dessa länets polismyndighetschefer (polismästare) anställda vid polismyndigheterna. När den s.k. länspolismästarmodellen infördes i hela landet den 1 juli 1992 ändrades 2 b § förordningen (1989:773) med instruktion för RPS så att styrelsens tillsyn i första hand borde inriktas "på de polismyndigheter till vilka de regionala chefsfunktionerna är lokaliserade". När det gäller länsstyrelsens tillsyn i form av länspolismästaren eller denne underställd personal har organisationsförändringarna begränsat möjligheterna till sådan tillsyn allt mer. Som framgår av 3 kap. 9 § polisförordningen (1984:730) får den regionale polischefen inte på länsstyrelsens vägnar handlägga ärenden som avser tillsyn av den egna myndigheten. RPS:s funktion och befogenheter måste från tid till annan ägnas uppmärksamhet. En förändrad ledningsstruktur för polisväsendet påverkar styrelsens roll och uppgifter. Redan inom ramen för nuvarande system finns det förutsättningar att skapa en mer tydlig och ändamålsenlig beslutsstruktur. I vissa län pågår därför redan arbete med denna inriktning. Utredningsuppdraget Kommittén skall utreda och föreslå ett nytt mer effektivt och ändamålsenligt styrsystem för polisväsendet. Målet är en enkel, entydig och därmed effektivare och mer ändamålsenlig beslutsstruktur som är anpassad till den polisverksamhet som statsmakterna beslutat om. Kommittén skall utreda och lämna förslag om polisens framtida ledningsstruktur. Förslaget skall svara på frågan om det är länsstyrelsens styrelse, de nuvarande polisstyrelserna eller något annat organ som skall utgöra styrelsen för en polismyndighet. Vid utformningen av en ny ledningsstruktur skall beaktas den organisationsutveckling med ökad samverkan över länsgränserna och andra utvecklingstendenser som finns inom polisen. Kommittén skall föreslå hur polisens lokala demokratiska förankring skall säkerställas inom ramen för en ny ledningsstruktur. Den skall analysera och beskriva de förtroendevaldas roll och ansvar samt lämna förslag om en mer effektiv och ändamålsenlig beslutsstruktur. I uppdraget ingår att analysera och lämna förslag om vad det medborgerliga inflytandet skall innebära och hur det bör utformas på olika nivåer vad avser insyn och beslutsbefogenheter. Det finns ett stort värde och en styrka i att ha medborgarinflytande på flera nivåer men de olika nivåerna måste ha skilda arbetsuppgifter. Ansvarsområdena måste vara klart och entydigt avgränsade. Styrelsen för en polismyndighet skall ha ett tydligt verksamhetsansvar. Det skall finnas möjligheter för styrelsen för en polismyndighet att besluta om nivåer under styrelsen. En huvudsaklig inriktning skall vara att det inom polismyndigheten inte skall finnas mer än en styrelsenivå som utövar styrning av verksamheten. Kommittén skall dock överväga och lämna förslag om vissa besluts- eller kontrollfunktioner skall kunna delegeras till nivåer under styrelsen för polismyndigheten. På närpolisnivån är intresset av anknytning till den kommunala förvaltningen och till dem som bor och arbetar inom området särskilt framträdande. Kommittén skall därför särskilt beakta kommunernas roll i det brottsförebyggande arbetet och möjligheten att utveckla samverkan mellan lokala aktörer och närpolisen så att intentionerna i regeringens nationella brottsförebyggande program kan genomföras. Mot den bakgrunden skall kommittén överväga och lämna förslag om vilka arbetsuppgifter och ansvarsområden som skall vila på styrelsen för polismyndigheten och de organ under den där medborgarinflytande kommer att kunna utövas. Kommittén skall också i syfte att åstadkomma en tydlig rollfördelning analysera och beskriva samt lämna förslag om ansvarsfördelning mellan styrelsen och länspolismästaren. Kommittén skall utreda och lämna förslag om vem som skall utse ledamöter i styrelsen för en polismyndighet. Härvid har kommittén att utgå från att ledamöterna företräder och ansvarar för statlig verksamhet. Kommittén skall i sitt förslag ta hänsyn till möjligheten av lokal förankring hos ledamöterna. Kommittén skall också utreda och lämna förslag om ordföranden i styrelsen för polismyndigheten skall vara förtroendevald eller om ett annat alternativ, t.ex. landshövdingen, är att föredra. När det gäller den centrala polisorganisationen skall inriktningen vara att RPS skall fungera som central förvaltningsmyndighet med ett fördjupat inflytande och tydligare ansvar för att statsmakternas krav på polisen förverkligas. Kommittén skall lämna förslag om hur RPS:s roll bör utformas i förhållande till en förändrad ledningsstruktur för att statsmakternas beslut skall få optimalt genomslag. Kommittén skall särskilt analysera om RPS skall ges möjligheter att utveckla och precisera statsmakternas mål för polisverksamheten samt att meddela vissa föreskrifter om hur de medel som styrelsen fördelar till polismyndigheterna skall användas. När det gäller länsstyrelsens tillsynsansvar för polisverksamheten har möjligheterna till sådan tillsyn genom polisens organisationsförändringar begränsats allt mer. Tillsyn av polisen sker i dag i stor utsträckning genom RPS samt dessutom av bl.a. RRV och Riksdagens ombudsmän (JO). Kommittén skall lämna förslag till hur tillsynen över polismyndigheternas verksamhet bör utformas med beaktande av rättssäkerhetsaspekter och effektivitetskrav. Kommittén skall särskilt belysa för- och nackdelar med att länsstyrelsens del av tillsynsansvaret övertas av RPS och om tillsynsverksamheten i sådana fall skall ha en mer fristående ställning gentemot RPS i övrigt. Kommittén skall samråda med den parlamentariska regionkommittén (dir. 1997:80). För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).Kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast den 2 juni 1998.