Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1997:1 Beslut vid regeringssammanträde den 9 januari 1997. Sammanfattning av uppdragetEn särskild utredare skall kartlägga och analysera de rättsliga frågor som uppkommer genom användning av elektroniska pengar. I anslutning till detta skall utredaren utreda behovet av ändringar i gällande regelverk och om det behövs föreslå ändringar i detta. Utredaren skall - analysera elektroniska pengars rättsliga status, - överväga vilka som skall ha rätt att utfärda elektroniska pengar, - överväga i vilken utsträckning tillsyn skall utövas över utfärdarna och andra aktörer samt hur denna i så fall bör anordnas, -analysera det civilrättsliga förhållandet mellan utfärdare, innehavare och betalningsmottagare vid utfärdande och användning av elektroniska pengar, - överväga om betalningar med elektroniska pengar bör kunna vara anonyma, - överväga behovet av bestämmelser till skydd för konsumenterna, - överväga om särskilda bestämmelser behövs för att förhindra brottslighet vid användning av elektroniska pengar, - överväga om införandet av elektroniska pengar medför behov av ändrade regler om processuella säkerhetsåtgärder och exekution, samt - kartlägga om problem kan uppkomma på grund av att de s.k. krypteringsalgoritmer som används i anslutning till elektroniska pengar kan vara att anse som krigsmateriel och därmed vara föremål för exportförbud.BakgrundUtvecklingen Utvecklingen inom elektronikens och datateknikens områden har gått mycket snabbt under senare år. Ett exempel på detta är den ökade användningen av s.k. smarta kort, dvs. plastkort försedda med en integrerad elektronisk krets som tillåter laddning av betydande mängder av information och som kan utföra vissa beräkningar och logiska operationer. Ett annat exempel är det ökade utbudet av varor och tjänster som erbjuds på datornät, som exempelvis Internet. Inom det finansiella området har utvecklingen inneburit bl.a. att nya former för betalningar skapats genom tillkomsten av s.k. elektroniska pengar. Betalningar med elektroniska pengar brukar delas in i två kategorier, dels sådana som utförs med smarta kort, dvs. kontantkort, dels sådana som utförs via datornät med värdeenheter som laddats på en diskett eller på hårddisken i en dator. För båda kategorierna gäller att utfärdarna som regel kräver betalning i förskott för de värdeenheter som laddas (förbetalda betalningsinstrument). Kontantkort Ett kontantkort innehåller information om att kortet kan användas för betalningar upp till ett visst värde. Kortet laddas alltså med elektroniska enheter motsvarande ett bestämt värde i pengar. Detta kan sedan användas för betalning av varor och tjänster hos betalningsmottagare som innehar nödvändig teknisk utrustning. Betalningsmottagaren vänder sig i sin tur till utfärdaren för att lösa in de elektroniska enheterna mot kontanter. Varje gång en betalning sker med kortet minskar antalet enheter på kortet med motsvarande belopp. Vissa kontantkort kan laddas upp på nytt sedan de elektroniska pengarna förbrukats. Andra kort är av engångskaraktär. Kontantkorten kan vara anslutna till ett slutet eller ett öppet system. I ett slutet system kan det värde som finns reserverat på kortet bara användas för betalning hos en eller ett fåtal betalningsmottagare. Exempel på sådana kort är Telias telefonkort. I ett öppet system kan kontantkort användas för betalning hos en större krets mottagare. Öppna system för kontantkort finns i bl.a. Danmark, Belgien, Nederländerna, Frankrike, Italien, Finland, Portugal och Storbritannien. I de flesta av dessa länder tillhandahålls systemen av banker. I Danmark, Belgien och Frankrike är det emellertid möjligt även för andra företag än banker att tillhandahålla öppna system. I Sverige har förekomsten av kontantkort i huvudsak varit begränsad till kort av engångskaraktär i slutna system. Under hösten 1996 har dock Sparbanken och Nordbanken i samarbete lanserat ett öppet system för kontantkort i Uppsala och Halmstad. Skandinaviska Enskilda Banken har för avsikt att ansluta sig till detta system under våren 1997. Avsikten är att systemet skall introduceras i hela Sverige under perioden 1997-1999. För betalningsmottagare, särskilt inom handeln, innebär kontantkort att kostnaderna för hantering av sedlar och mynt minskar samtidigt som risken för rån minskar. Kortinnehavaren slipper ha kontanter på sig och kan använda kortet i butiker, på allmänna kommunikationsmedel, i parkeringsautomater m.m. Elektroniska pengar på datorn Elektroniska pengar kan även bestå av värdeenheter som laddas på en diskett eller på hårddisken i en dator (s.k. cyber money eller network money). En person kan med sin dator via ett datornät, t.ex. Internet, köpa varor och tjänster och betala med de värdeenheter som finns laddade på disketten eller hårddisken. Härigenom öppnas även nya möjligheter att utan förmedling av en bank eller annat företag göra överföringar och betalningar via datornät eller direkt mellan två datorer. På senare tid har banker och andra kreditinstitut börjat erbjuda sina kunder vissa finansiella tjänster via datornätet (s.k. home banking). Det rör sig i allmänhet om sådana tjänster som även kan utföras via telenätet, t.ex. överflyttning av pengar mellan olika konton. Arbete pågår också med att utveckla olika lösningar för säker handel via datornät med användning av konto- eller kreditkort. Dessa bank- och betaltjänster skall emellertid inte förväxlas med betalningar med elektroniska pengar.I Sverige finns ännu inga utfärdare av denna typ av elektroniska pengar. I vissa länder, t.ex. Nederländerna och USA, har viss försöksverksamhet inletts. Med hänsyn till den omfattande och gränsöverskridande verksamhet som förekommer på dataområdet finns det dock anledning att tro att elektroniska pengar på datorn kommer att finnas även i Sverige inom kort. Tidigare utredningsarbete I mars 1992 tillkallade regeringen en utredare för att utreda behovet av näringsrättslig normgivning och tillsyn över nya betaltjänster. Utredningen var närmast föranledd av den snabba datatekniska utvecklingen inom betalningsväsendet. Genom tilläggsdirektiv i oktober 1994 utvidgades utredningsuppdraget till att omfatta även överväganden av civilrättsliga lösningar. Betaltjänstutredningen avlämnade sitt slutbetänkande, Betaltjänster (SOU 1995:69), i augusti 1995. Betänkandet handläggs för närvarande i regeringskansliet. I betänkandet föreslås att en ny lag om betaltjänster införs. Denna innehåller en näringsrättslig och en civilrättslig reglering. De näringsrättsliga bestämmelserna föreslås bli tillämpliga på förbetalda betalningsinstrument, t.ex. kontantkort. Utredningen har emellertid valt att undanta dessa betalningsinstrument från den av utredningen föreslagna civilrättsliga regleringen bl.a. med hänsyn till den utveckling som kan förväntas under de närmaste åren på området och osäkerheten om vilka betalningsinstrument som slutligen kommer att etablera sig på marknaden. På internationell nivå pågår diskussioner om elektroniska pengar. Föregångaren till Europeiska monetära institutet (EMI), EU:s centralbankskommitté, har i maj 1994 gett ut en rapport om kontantkort (the May 1994 Prepaid Card Report) som belyser frågorna ur centralbankernas perspektiv. För närvarande pågår arbete med en uppföljning av rapporten. Arbetet omfattar även elektroniska pengar på datorn. Europeiska kommissionen utreder också dessa frågor ur näringsrättslig och civilrättslig synvinkel. Under första halvåret 1996 utarbetade centralbankerna inom G10 fem rapporter om elektroniska pengar. En sammanfattning av resultaten publicerades i november 1996. Fortsatt arbete pågår inom G10 och ytterligare en rapport kommer att lämnas i maj 1997. Frågor om elektroniska pengar har även tagits upp inom OECD/FATF (Financial Action Task Force on money laundring) och Baselkommittén för banktillsyn. Uppdraget Näringsrättsliga och civilrättsliga frågor I flera länder är rätten att utfärda kontantkort förbehållen banker och kreditinstitut. EU:s centralbankskommitté (nuvarande EMI) har i 1994 års rapport rekommenderat att kontantkort endast skall få utfärdas av sådana institut. För närvarande pågår emellertid en översyn av den rekommendationen. Frågan om vilka institut som skall ha rätt att utfärda elektroniska pengar hör dock nära samman med frågan om dessa pengars rättsliga status. I flera medlemsstater inom EU betraktas värdeenheterna på kontantkort som insättningar i bank. I utredarens uppdrag skall det ingå att analysera vilken rättslig status elektroniska pengar har, såväl på kontantkort som på datorn. I anslutning till detta skall utredaren överväga om rätten att utfärda elektroniska pengar skall vara förbehållen endast vissa institut eller företag. Utredaren bör även överväga i vilken utsträckning tillsyn skall utövas över utfärdarna och andra aktörer samt hur denna i så fall bör anordnas. Utredaren skall vidare analysera det civilrättsliga förhållandet mellan utfärdare, innehavare och betalningsmottagare vid utfärdande och använd- ning av elektroniska pengar. Exempel på aspekter som skall beaktas är ansvarsfördelningen mellan utfärdare och kortinnehavare vid betalningar med kontantkort, betalningarnas slutgiltighet, förfoganden över kortet av den som är obehörig samt verkningar av utfärdarens eller kortinnehavarens insolvens. Även sådana sakrättsliga frågor bör beaktas som uppkommer till följd av att besittningen av fysiska föremål mynt och sedlar ersätts med ett "innehav" av elektroniska behållningar. Syftet med de elektroniska pengarna såvitt gäller kontantkort är att de i första hand skall ersätta kontanter och användas för hushållens betalningar. De flesta system för kontantkort har därför en högsta gräns för det belopp som kan laddas på kortet. Det finns emellertid inget som hindrar att korten respektive datorerna i framtiden kan laddas med obegränsade belopp. Med elektroniska pengar öppnas också möjligheten att ha tillgång till flera olika valutor på samma kort genom att utfärdaren erbjuder växlingsmöjligheter av skilda slag. Utredaren bör vid sin analys ta hänsyn till dessa möjligheter. Elektroniska pengar behöver inte vara knutna till en viss person eller ett individualiserat konto. Utfärdaren kan emellertid av kontrollskäl vilja ha system som ger möjlighet att följa transaktionerna på ett enskilt kort. I vissa länder finns regler som innebär att elektroniska pengar inte får vara anonyma. Utredaren skall överväga om betalningar med elektroniska pengar bör kunna vara anonyma. Sammanfattningsvis skall utredaren kartlägga vilka civilrättsliga och näringsrättsliga bestämmelser i svensk lagstiftning som är tillämpliga på elektroniska pengar. Om utredaren bedömer att det finns ett behov av lagstiftning, skall förslag härom lämnas. Sådana förslag skall så långt som möjligt utgå från gällande regler och passas in i befintlig reglering. Därvid är utredaren inte bunden av de förslag som lämnats av Betaltjänstutredningen. Bedöms det nödvändigt att civilrättsligt särreglera elektroniska pengar i något avseende, skall regleringen utgå från vedertagna civilrättsliga grundsatser. I sammanhanget skall behovet av konsumentskyddsregler beaktas. Ökad risk för brottslighet, m.m. Ett effektivt betalningsväsende förutsätter hög säkerhet hos de system som används. Brist i säkerheten kan bl.a. ge upphov till ökad risk för brottslighet. När det gäller elektroniska pengar kan det även finnas anledning att befara att dessa kan komma att användas för t.ex. penningtvätt. Utredaren skall överväga om särskilda regler behövs för att komma till rätta med eventuell brottslighet. I det sammanhanget kan också frågor om processuella säkerhetsåtgärder behöva uppmärksammas. Det kan t.ex. ifrågasättas hur man vid beslag och husrannsakan skall hantera elektroniska pengar. Motsvarande frågor uppkommer vid exekutiva åtgärder. Elektroniska pengar i ett internationellt perspektiv Betalningar med elektroniska pengar måste ses i ett internationellt perspektiv. Utredaren skall därför beakta det arbete som pågår i andra länder och inom internationella organisationer. I det sammanhanget skall utredaren även kartlägga de eventuella problem som kan uppkomma med hänsyn till att de s.k. krypteringsalgoritmer som används i anslutning till elektroniska pengar kan vara att anse som krigsmateriel och därför vara föremål för exportförbud, samtidigt som pengarna kan förflyttas över gränserna via datornät. Utredningsarbetet Utredaren skall samråda med Banklagskommittén (Fi 1995:09, dir. 1995:86). Utredaren bör även samråda med Internationella ekobrottsgruppen inom Justitiedepartementet. Vid de överväganden som utredaren gör gäller regeringens generella direktiv till kommittéer och särskilda utredare och direktiven om regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Utredarens uppdrag skall vara slutfört före utgången av år 1997.