Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1996:66 Beslut vid regeringssammanträde den 29 augusti1996 Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare skall göra en översyn av lagstiftningen om understöds- föreningar. Som allmänna utgångspunkter för utredningsarbetet skall gälla att reglerna om understödsföreningar i den utsträckning som krävs harmoniseras med EG:s regler om försäkringsverksamhet och att verksamhets- och tillsynsregler utformas på ett sådant sätt att tillsynen kan effektiviseras och koncentreras till de områden där skyddsintressena är starkast. Utredaren skall - överväga om större understödsföreningar bör inordnas i försäkringsrörelselagens regelsystem och om det, för övriga understödsföreningar, behövs särskilda verksamhets- och tillsynsregler utöver vad som gäller för ekonomiska föreningar, - göra en övergripande översyn av de associationsrättsliga reglerna för understödsföreningarna och så långt möjligt anpassa dem till reglerna för försäkringsbolag respektive ekonomiska föreningar, - överväga den fortsatta giltigheten av de s.k. behovs- och skälighets- principerna, - överväga om förbudet mot s.k. affärsmässigt bedrivande av rörelse kan avskaffas, - lämna förslag till nya placeringsregler för understödsföreningarnas kapitalförvaltning, - överväga och föreslå nya årsboksluts- samt års- och koncernredovisnings- regler för understödsföreningarna, - göra en översyn av tillsyns- och sanktionsreglerna, - överväga och föreslå regler som underlättar strukturförändringar, främst genom sammanslagningar av mindre föreningars verksamheter, och - undersöka i vad mån följdändringar behöver göras i skattereglerna. Utredarens arbete skall vara slutfört före utgången av september månad 1997. Bakgrund Understödsföreningar är föreningar för inbördes bistånd med uppgift att lämna sjukhjälp, begravningshjälp, pension eller liknande understöd åt sina medlemmar eller deras anhöriga. Föreningarna bedriver försäkringsverksamhet och är i princip uppbyggda som ekonomiska föreningar. Verksamheten regleras huvudsakligen av lagen (1972:262) om understödsföreningar (UFL). Understödsföreningarna har vuxit fram under flera århundraden och avspeglar sociala förhållanden under olika historiska skeenden. Föreningarna är därför ofta sinsemellan mycket olika i storlek, karaktär och inriktning. En understödsförening kan meddela pensionsförsäkring, kapitalförsäkring eller sjukförsäkring. Allt efter verksamhetens art indelas understödsföreningarna i pensionskassor, sjukkassor, begravningskassor samt sjuk- och begravningskassor. I gruppen pensionskassor ingår tjänstepensionskassor, som meddelar försäkringar enligt på arbetsmarknaden träffade pensionsuppgörelser och som betecknas ITP-kassor. Trots att dessa utgör en minoritet bland understödsföreningarna intar de en särställning och är den grupp av föreningar som har den största betydelsen från såväl allmän som enskild synpunkt. En understödsförening skall vara sluten, dvs. i princip stå öppen endast för en för varje förening på visst sätt avgränsad persongrupp, t.ex. anställning i samma företag. Kravet på slutenhet gäller dock inte föreningar som registrerats enligt äldre lag. En understödsförening skall vara registrerad hos Finansinspektionen och stå under dess tillsyn. En förutsättning för registrering är att den avsedda verksamheten är behövlig och även i övrigt ägnad att främja en sund utveckling av försäkringsväsendet. För understödsföreningarna gäller således alltjämt den s.k. behovsprincip som tidigare gällde även för försäkringsbolag. En understödsförening skall som huvudregel ha minst 100 medlemmar. I tre fall krävs att medlemsantalet uppgår till minst 500. Det gäller föreningar som meddelar förtids- eller efterlevandepension utan samband med ålderspension, sjukpenning för längre tid än 180 dagar för ett sammanhängande sjukdomstillstånd eller kapitalförsäkring för dödsfall till högre belopp än 1 000 kronor för en medlem. Kapitalförsäkring får, om inte Finansinspektionen medger annat, avse högst ett belopp motsvarande ett basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. En understödsförening får som huvudregel inte driva verksamhet som är främmande för ändamålet med föreningens försäkringsverksamhet. Den försäkringsrörelse som en understödsförening bedriver får inte vara affärsmässig. Detta innebär t.ex. att föreningen inte aktivt får värva medlemmar. En understödsförening skall fylla krav på soliditet och skälighet. Detta innebär att stadgarna skall dels trygga att föreningen kan fullgöra sina försäkringsutfästelser, dels tillgodose medlemmarnas intresse av att kostnader och villkor för försäkringarna är skäliga med hänsyn till förmånernas art och omfattning och föreningens förhållanden. År 1987 tillkallades en särskild utredare för att göra en allmän översyn av lagstiftningen om försäkringsföreningar. Utredningen, som antog namnet Understödsföreningsutredningen, avgav år 1990 betänkandet Försäkringsföreningar (SOU 1990:101). Utredningens förslag innebar att alla bestämmelser med anknytning till den verksamhet som föreningarna bedriver samlades i en lag. Lagen förutsattes träda i kraft samtidigt som Försäkringsrättskommitténs förslag till ny lagstiftning om personförsäkring (Personförsäkringslag, SOU 1986:56). Någon sådan ny lagstiftning har emellertid ännu inte kommit till stånd. Detta, och den snabba utveckling som därefter skett inom den finansiella sektorn och i första hand på försäkringsområdet, främst som en följd av närmandet till EU, har medfört att understödsföreningsutredningens förslag aldrig kommit att läggas till grund för ny lagstiftning. Behovet av en översyn av lagstiftningen Den nu gällande lagen om understödsföreningar, UFL, trädde i kraft 1972, dvs. för 24 år sedan. Sedan dess har i huvudsak endast mindre justeringar av lagens regler gjorts. Under den tid UFL varit i kraft har emellertid stora förändringar skett i lagstiftningen både på försäkringsområdet och på andra områden av betydelse för den verksamhet som bedrivs av understödsföreningarna. Dessa förändringar har endast i begränsad omfattning fått genomslag i UFL. Som exempel kan nämnas att UFL alltjämt innehåller ett flertal hänvisningar till 1951 års lag om ekonomiska föreningar, som redan 1988 ersattes av den nu gällande lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. UFL innehåller inte heller regler som ställer de krav för försäkringsverksamhet som krävs enligt EG:s regler. Försäkringsmarknaden som sådan har också till följd av behovet av nya försäkringslösningar och den internationalisering som skett genomgått betydande strukturella förändringar. Denna utveckling kan förväntas fortsätta även i framtiden. Den nuvarande lagstiftningen om understödsföreningar framstår mot denna bakgrund som föråldrad och inte ägnad att uppfylla de krav som ett modernt försäkringsväsende ställer. Sedan understödsföreningsutredningen avlämnade sitt betänkande har försäkringsrörelselagstiftningen genomgått omfattande förändringar, bl.a. grundade på förslag av Försäkringsutredningen. Understödsföreningsutredningen valde att inte lämna några förslag inom områden där samma regler bör gälla för försäkringsbolag och understödsföreningar och där Försäkringsutredningen kunde förväntas föreslå förändringar i försäkringsrörelselagen (1982:713). Dessa omständigheter och de övriga förändringar som berörts ovan medför att understödsföreningsutredningens förslag inte utan vidare kan läggas till grund för en proposition till riksdagen. Det är därför befogat att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en förnyad och genomgripande översyn av lagstiftningen om understödsföreningar. Utredningsuppdraget En särskild utredare skall tillkallas för att se över lagstiftningen om understödsföreningar. Allmänna utgångspunkter Ett övergripande mål för utredningsarbetet bör vara att reglerna om understödsföreningar i de delar där så krävs harmoniseras med reglerna inom EG. En utgångspunkt bör därvid vara att reglerna för de föreningar vars verksamhet är av sådan omfattning att EG:s försäkringsdirektiv är tillämpliga, så långt det är lämpligt och möjligt med hänsyn till understödsföreningarnas verksamhet och särskilda förhållanden, utformas i överensstämmelse med de regler som gäller för andra slag av försäkringsföretag. Det kan sättas i fråga om sådana föreningar bör vara en särskild institutskategori. En lösning bör övevägas som innebär att de inordnas i försäkringsrörelselagens regelssystem och att särregler som kan behövas för understödsföreningars fortsatta verksamhet inarbetas i den lagen. Som redovisats bakgrundsvis är understödsföreningarna mycket olika i storlek, karaktär och inriktning. Det finns således understödsföreningar med endast ett fåtal medlemmar, låga eller obetydliga försäkringsbelopp och mycket begränsad kapitalförvaltning. Å andra sidan finns det också understödsföreningar, i första hand tjänstepensionskassor, med ett medlemsantal överstigande 100 000, stora och för den enskilde betydelsefulla försäkringsåtaganden och fonder som uppgår till flera miljarder kronor. Det säger sig självt att skyddsintressena, kraven på verksamhetsreglerna och tillsynsbehovet varierar kraftigt beroende på vilket slag av förening det är fråga om. Utredaren bör i sitt arbete utgå från att särskilda verksamhets- och tillsynsregler bör gälla endast om och i den utsträckning det är befogat ur allmän synpunkt eller det annars finns ett väsentligt intresse av sådana regler. Genom en sådan inriktning kan tillsynsarbetet effektiviseras och koncentreras till de områden och verksamheter där skyddsintresset är starkast. I det följande anges ett antal områden som utredaren skall ägna särskild uppmärksamhet. Associationsrättsliga regler UFL innehåller vissa självständiga associationsrättsliga regler. Främst gäller detta bestämmelser om stadgar och firma, medlemskap, avgifter, överlåtelse av understödsförenings rörelse samt vissa frågor rörande likvidation. I flertalet andra associationsrättsliga frågor hänvisas i stället till regler i lagen (1951:308) om ekonomiska föreningar, i förekommande fall i förening med särskilda bestämmelser i UFL. År 1988 ersattes 1951 års lag av den nu gällande lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. Den nya lagen har i sin tur ändrats ett flertal gånger efter ikraftträdandet. Det är mot denna bakgrund angeläget att de föreningsrättsliga reglerna ses över. Utredaren bör i detta sammanhang göra en övergripande översyn av de associationsrättsliga reglerna för understödsföreningarna. Utgångspunkten vid detta arbete bör vara att reglerna för understödsföreningar inte i större utsträckning än vad som motiveras av deras särskilda verksamhet skall avvika från de regler som gäller för ekonomiska föreningar i allmänhet. Frågan om anknytning till reglerna för ekonomiska föreningar kommer naturligen i ett annat läge i den utsträckning som försäkringsrörelselagens regelsystem görs tillämpligt för vissa undestödsföreningar. Det kan dock inte uteslutas att frågan får viss aktualitet även även för sådana föreningar. Behovsprincipen Ett villkor för registrering av en understödsförening och därmed också en förutsättning för att den skall få bedriva försäkringsverksamhet är enligt 4 § UFL att den avsedda verksamheten är behövlig. Motsvarande regler gällde tidigare också i fråga om banker och försäkringsbolag. Denna s.k. behovsprincip har för dessa institut emellertid avskaffats. Enligt EG:s försäkringsdirektiv gäller vidare att tillstånd att bedriva försäkringsverksamhet inte får vägras på den grunden att det inte anses föreligga något behov av den tilltänkta verksamheten. För sådana understöds- föreningar som faller under direktivens tillämpningsområde torde därför behovsprincipen inte kunna upprätthållas. Utredaren bör överväga om det mot denna bakgrund finns skäl att för övriga understödsföreningar behålla ett sådant krav. Skälighetsprincipen En understödsförenings stadgar skall enligt 11 § UFL vara utformade så att de uppfyller medlemmarnas intresse av att kostnader och villkor för försäkringarna är skäliga i förhållande till förmånernas art och omfattning och föreningens förhållanden. Motsvarande regler för kostnader resp. villkor finns i fråga om försäkringsbolag i 7 kap. 4 § och 19 kap. 6 § försäkringsrörelselagen. Försäkringsutredningen har i enlighet med sina direktiv prövat om denna s.k. skälighetsprincip även fortsättningsvis bör behållas i försäkringsrörelselagstiftningen. Övervägandena i denna del har redovisats i utredningens slutbetänkande (SOU 1995:87 s. 109-135). Utredningen föreslår efter en noggrann genomgång av frågan att den gällande skälighetsprincipen i försäkrings- rörelselagen i sin helhet upphävs. Skälighetsaspekter på premier och kostnader anges därvid kunna tillgodoses på andra sätt. När det gäller skäligheten av villkor och skadebehandling sägs att utredningens förslag inte innebär några sakliga ändringar, utan att sådana frågor fortsättningsvis helt kommer att regleras av annan lagstiftning. Utredningens förslag bereds för närvarandeinom Finansdepartementet. Utredaren bör mot bakgrund av Försäkringsutredningens överväganden och resultatet av frågans fortsatta beredning undersöka om det finns skäl att för understödsföreningarnas del helt eller delvis behålla ett krav på kostnads- och villkorsskälighet. Förbudet mot affärsmässighet En understödsförenings verksamhet får enligt 1 § UFL inte innefatta affärsmässigt drivande av försäkringsrörelse. Förbudet mot affärsmässighet innebär begränsningar bl.a. i en understödsförenings möjligheter att marknadsföra sina tjänster och värva nya medlemmar. Med förbudet följer också andra inskränkningar för verksamheten. Avsikten bakom bestämmelsen torde åtminstone delvis ha varit att dra en gräns mot sådan försäkringsrörelse som bedrivs av försäkringsbolag, för vilka andra regler ställts upp. Det kan dock ifrågasättas om behovet av en sådan avgränsning motiverar en förbudsregel av detta slag. För sådana föreningar som faller under EG:s försäkringsdirektiv följer för övrigt av direktivens bestämmelser att dessa föreningar i grundläggande avseenden måste underkastas en reglering som väsentligen överensstämmer med den som nu gäller för försäkringsbolag enligt försäkringsrörelselagen. Förbudet framstår också i övrigt som otidsenligt och onödigt begränsande. Utredaren bör därför överväga om inte förbudet mot affärsmässig verksamhet kan avskaffas. Kapitalförvaltning De grundläggande reglerna om understödsföreningarnas kapitalförvaltning finns i 24 § UFL. Bestämmelserna innebär att ett belopp som täcker dels summan av föreningens försäkringsfonder, dvs. i princip de försäkrings- tekniska skulderna, dels föreningens övriga skulder skall redovisas i vissa angivna slag av tillgångar, i första hand obligationer och skuld- förbindelser mot säkerhet i fast egendom. Placeringar i aktier eller värdepappersfondsandelar är enligt paragrafen inte i något fall tillåtna. Enligt en ny bestämmelse, 24 a §, som trädde i kraft den 1 juli 1995 (prop.1994/95:184, bet. 1994/95:NU24, rskr.1994/95:392), får dock en understödsförening med Finansinspektionens tillstånd i stället för bestämmelserna i 24 § tillämpa de EG-harmoniserade placeringsregler som samtidigt infördes för försäkringsbolag i försäkringsrörelselagen. Dessa bygger på principerna om att placeringarna skall ske med beaktande av försäkringsåtagandena (matchning) och med spridning av riskerna (diversifiering). Bestämmelserna i försäkringsrörelselagen innehåller vidare en uppräkning av tillåtna tillgångsslag. Häri inräknas utöver tidigare tillåtna tillgångar, som obligationer och fastigheter, även bl.a. aktier, värdepappersfondsandelar och andra liknade värdepapper. Placeringarna är i princip inte heller begränsade till Sverige eller svenska tillgångar. I förarbetena till 24 a § (a prop. s.146 f.) angavs som skäl för bestämmelsen att det vore olyckligt om understödsföreningarna till följd ändringarna i försäkringsrörelselagen skulle komma att verka under sämre konkurrensförhållanden än försäkringsbolagen. Det framhölls dock att detta var en provisorisk lösning i avvaktan på en reformering av lagstiftningen för understödsföreningarna. Utredaren bör mot denna bakgrund överväga och lämna förslag till nya placeringsregler för understödsföreningarna. Utredaren bör därvid beakta dels de krav som följer av EG:s direktiv, dels intresset av att understöds- föreningar och försäkringsbolag i detta avseende så långt möjligt ges likartade konkurrensförutsättningar. Redovisning Understödsföreningars räkenskaper och årsredovisning regleras av 29 och 30 §§ UFL. För den löpande bokföringen lämnas inga särskilda regler. I detta avseende gäller således bestämmelserna i bokföringslagen (1976:125). I 29 § föreskrivs genom hänvisning till 1951 års lag om ekonomiska föreningar att styrelsen varje år skall avge årsredovisning bestående av resultaträkning, balansräkning och förvaltningsberättelse. Resultaträkning och balansräkning i årsredovisning och i årsbokslut enligt bokföringslagen skall i princip upprättas i enlighet med bokföringslagens bestämmelser. I 30 § finns vissa särskilda bestämmelser för det fall en understödsförening har flera verksamhetsgrenar. I paragrafen anges vidare att regeringen eller, med regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får utfärda närmare föreskrifter om en understödsförenings löpande bokföring, årsbokslut och årsredovisning. Riksdagen beslutade under hösten 1995 om nya EG-harmoniserade års- och koncernredovisningsregler för aktiebolag, vissa handelsbolag, kreditinstitut, värdepappersbolag och försäkringsbolag. För de tre sistnämnda kategorierna av företag skall de nya reglerna börja att tillämpas för räkenskapsår som påbörjas den 1 januari 1996 eller senare. Detsamma gäller vissa andra bestämmelser. Lagstiftningen i övrigt skall tillämpas för räkenskapsår som påbörjas den 1 januari 1997 eller senare. Reglerna för försäkringsföretag har tagits in i en särskild lag, lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag (ÅFRL). Redovisnings- kommittén, på vilkens arbete den nya lagstiftningen grundats, ifrågasatte om inte de nya reglerna borde göras tillämpliga även på understödsföreningarna, men lämnade dessa utanför lagförslaget. I förarbetena till den nya lagstiftningen (prop. 1995/96:10, del 1, s. 183 f.) angavs att frågan kräver ytterligare beredning och att regeringen inom en snar framtid kommer att tillsätta en särskild utredning om understödsföreningar. I detta sammanhang erinrades vidare om den ovan redovisade möjligheten för regeringen eller Finansinspektionen att utfärda föreskrifter i ämnet. Utredaren bör överväga och lämna förslag till nya årsboksluts- samt års- och koncernredovisningsregler för understödsföreningar. För sådana föreningar som omfattas av EG:s försäkringsdirektiv måste dessa uppfylla de krav som i fråga om redovisning gäller för försäkringsföretag inom EU. Det är eftersträvansvärt att reglerna för sådana understödsföreningar så långt möjligt utformas så att de överensstämmer med de regler som enligt ÅFRL gäller för övriga svenska försäkringsföretag. I princip bör detsamma gälla även för andra understödsföreningar. I fråga om dessa bör utredaren emellertid undersöka om och i så fall i vilken utsträckning justeringar och förenklingar i förhållande till ÅFRL kan anses motiverade med hänsyn till föreningarnas storlek och verksamhet. Tillsyn UFL gäller i dag för samtliga understödsföreningar. I princip innebär detta att samma regler gäller för alla föreningar, oavsett storlek och verksamhet och att alla föreningar också står under Finansinspektionens tillsyn. De svårigheter som kan uppstå till följd av gemensamma regler för föreningar med så olika storlek och verksamhet har beaktats genom en dispensregel i 2 § UFL. Enligt denna bestämmelse får Finansinspektionen i fråga om understödsföreningar vars verksamhet har endast ringa omfattning eller huvudsakligen avser pensionsförsäkring på grund av anställning medge undantag från lagens bestämmelser. En förutsättning för sådan dispens är att det inte föreligger hinder från allmän synpunkt och att det är lämpligt med hänsyn till föreningens förhållanden. Dispensmöjligheten är däremot inte begränsad till vissa bestämmelser eller slag av bestämmelser. Avsikten bakom dispensregeln torde vara att regelverket och tillsynens omfattning för dessa föreningar skall kunna läggas på en nivå som framstår som rimlig i förhållande till verksamhetens art och omfattning. Som tidigare berörts torde det med hänsyn till deras skilda förhållanden krävas olika verksamhetsregler för olika slag av understödsföreningar. Utformningen av dessa regler påverkar också tillsynens inriktning och omfattning. Naturligen finns det ett mycket större tillsynsbehov när det gäller en förening med stor verksamhet och omfattande reglering än i fråga om en liten förening med obetydlig verksamhet och enkelt regelverk. Detta förhållande har tidigare kunnat beaktas genom möjligheten till dispens. Det kan emellertid ifrågasättas om det för de minsta understödsföreningarnas del finns skäl att överhuvudtaget behålla en särskild reglering och om inte allmänna regler för ekonomiska föreningar skulle kunna tillämpas för dessa föreningar. Det bör vidare prövas om det inte är befogat att direkt i lag undanta mindre föreningar från tillståndsplikt och tillsyn. Härigenom skulle Finansinspektionen befrias både från tillsynsuppgiften som sådan och arbetet med att i varje enskilt fall pröva om och i vilken utsträckning dispens bör medges. Resurserna kan då i stället inriktas på sådana föreningar där skydds- och tillsynsintresset är mer uttalat. En sådan ordning behöver dock inte innebära hinder mot att en dispensmöjlighet behålls för sådana föreningar som inte undantas från tillsyn. Utredaren bör mot denna bakgrund överväga om och i vilken utsträckning mindre understödsföreningar behöver en särskild reglering resp. kan undantas från regler om tillstånd/registrering och tillsyn. Enligt 6 § andra stycket kungörelsen (1972:291) om understödsförenings- register skall Finansinspektionen vid utövandet av sin tillsyn eller på särskild begäran i skälig omfattning lämna understödsföreningarna råd och upplysningar för att underlätta för dem att driva sin rörelse på ett med hänsyn till deras art och omfattning lämpligt sätt. Detta är ett åläggande som sträcker sig betydligt längre än den serviceskyldighet Finansinspektionen och andra myndigheter har enligt förvaltningslagen (1986:223). Som en allmän utgångspunkt bör gälla att den som bedriver tillståndspliktig finansiell verksamhet också skall ha de administrativa och andra resurser som krävs för detta. Det framstår vidare som olämpligt ur tillsynssynpunkt att Finansinspektionen tar del i verksamhet den är satt att övervaka. Utredaren bör överväga om inte den nu behandlade bestämmelsen kan avskaffas och ersättas av förenklade verksamhets- och tillsynsregler för mindre föreningar samt förbättrade möjligheter till ombildning och sammanslagning av sådana föreningar. Sanktioner UFL innehåller straffbestämmelser i flera avseenden. I 77 § finns bestämmelser om straff för drivande av en oregistrerad understödsförening. Överträdelser av vissa associationsrättsliga regler straffbeläggs i 78 § genom hänvisning till bestämmelser i 1951 års lag om ekonomiska föreningar. I 79 § föreskrivs straff för den som till Finansinspektionen lämnar oriktiga eller vilseledande uppgifter i angivna avseenden resp. underlåter att lämna vissa föreskrivna uppgifter. Försäkringsrörelselagen innehåller inte någon bestämmelse som motsvarar 77 §. Det kan därför ifrågasättas om en sådan straffsanktion är motiverad i fråga om understödsföreningar. Utredaren bör även i övrigt överväga vilka sanktionsbestämmelser som kan anses erforderliga och lämpliga. Sanktioner för överträdelser av associationsrättsliga bestämmelser bör övervägas i den allmänna översyn av den associationsrättsliga reglering som har behandlats ovan. I näringsrättsligt avseende bör utredaren eftersträva lösningar som så nära det är möjligt överensstämmer med de lösningar som valts inom närliggande områden, i första hand bank- och försäkringsrörelselagstiftningen. Strukturförändringar Det finns stora skillnader mellan olika understödsföreningars inriktning, verksamhet och storlek. Det ingår också i utredningsuppdraget att överväga vilka skillnader i regleringen för olika föreningar som kan anses motiverade framför allt med hänsyn till verksamhetens omfattning. Även om regelverket för mindre föreningar görs enklare och mindre betungande än för föreningar som bedriver en mer omfattande verksamhet kan det i många fall vara förenat med svårigheter för små föreningar att tillägna sig och korrekt tillämpa gällande regelverk. Ett uttryck för detta torde vara Finansinspektionens skyldighet att lämna en understödsförening råd och upplysningar. För många mindre föreningar kan det också antas vara svårt att klara allmänna ekonomiska krav på rationell hantering och kostnadseffektivitet. Det framstår därför som önskvärt med en ordning som möjliggör att mindre understödsföreningar på ett smidigt sätt kan ombildas till större och mer bärkraftiga enheter. Enligt de nuvarande reglerna i UFL kan detta i princip ske endast genom att en förening i samband med likvidation överlåter hela sitt bestånd av försäkringar till en annan understödsförening eller till ett försäkringsbolag. För ett sådant förfarande gäller sammantaget relativt komplicerade regler. Utredaren bör mot denna bakgrund överväga och lämna förslag till regler som underlättar önskvärda strukturförändringar, t.ex genom införande av en möjlighet till fusion av understödsföreningar. Lagtekniska frågor Understödsföreningsutredningens förslag innebar att i princip samtliga bestämmelser om understödsföreningar, vilka enligt förslaget skulle betecknas försäkringsföreningar, samlades i en enda lag utan hänvisningar till annan näringsrättslig, associationsrättslig eller avtalsrättslig lagstiftning. Detta gällde även i fråga om bestämmelser som hade sin motsvarighet i andra lagar och där några skillnader i materiellt avseende inte var avsedda. En sådan lagstiftningsteknik har flera fördelar. Framför allt blir reglerna inom ett bestämt område härigenom lättare att hitta, överblicka och tillgodogöra sig. En lagstiftning som är utformad på ett sådant sätt medför emellertid även nackdelar. Om varje lag i detalj skulle reglera samtliga rättsfrågor inom lagens tillämpningsområde skulle detta leda till en helt ohanterlig mängd författningstext. En parallell reglering av samma frågor i olika lagar har också andra negativa effekter. Detta gäller särskilt på rättsområden som är underkastade snabba förändringar. Ändringar måste då i varje fall ske i kanske ett flertal författningar i stället för att i princip kunna ske i en central grundförfattning. Det finns vidare en tendens att från början likalydande bestämmelser i olika lagar över tiden förändras genom justeringar och omarbetningar så att de inte längre stämmer överens. Detta kan medföra omotiverade skillnader, t.ex. mellan olika slag av företag verksamma inom samma fält, och försvåra överblicken över regleringen på ett visst område. Utredaren bör mot denna bakgrund i första hand försöka åstadkomma en lagteknik som bygger på hänvisningar till andra relevanta lagar i kombination med sådana särbestämmelser som kan krävas och således undvika en ordning där alla regler om understödsföreningar samlas i en gemensam lag. Skattefrågor Understödsföreningar faller inte in under det skattemässiga begreppet livförsäkringsföretag i 2 § 6 mom. lagen (1974:576) om statlig inkomstskatt. Understödsföreningar är befriade från inkomstskatt för all inkomst utom för inkomst av fastighet som inte förvaltas i livförsäkringsverksamhet (7 § 10 mom. samma lag). Bedrivs verksamhet hänförlig till livförsäkring är försäkrade skatteskyldiga till s.k. avkastningsskatt. Till föreningar som driver annat än livförsäkringsverksamhet har tidigare hänförts sjukkassor (som meddelar sjuk- och olycksfallsförsäkringar) men däremot inte kombinerade sjuk- och begravningskassor. Utredningen bör undersöka i vad mån skattereglerna behöver justeras till följd av de ändringsförslag som den lägger fram, t.ex. ett slopande av förbudet mot affärsmässighet. Utredningsarbetet Utredaren bör vara oförhindrad att ta upp även andra frågor rörande understödsföreningar än de som särskilt har angetts i det föregående. Utredaren skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare att beakta regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir.1994:23), och att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir.1994:124). Utredaren bör hålla sig underrättad om Justitiedepartementets arbete med utarbetandet av en ny försäkringsavtalslag och om den fortsatta beredningen av Försäkringsutredningens slutbetänkande (SOU 1995:87) som sker inom Finansdepartementet. Samråd bör ske med Finansinspektionen, Sveriges Försäkringsförbund och Svenska Livförsäkringsföreningars Riksförbund samt i frågor rörande redovisning med Redovisningskommittén och Bokföringsnämnden. Utredarens uppdrag bör vara slutfört före utgången av september månad 1997.