Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1996:40 Beslut vid regeringssammanträde den 9 maj 1996 Sammanfattning av uppdraget En kommitté tillsätts med uppdrag att se över kemikalie-politiken mot bakgrund bl.a. av Sveriges medlemskap i EU och en eventuellt förändrad riskbild av användningen av kemiska ämnen. Kommittén skall - utvärdera resultatet av de senaste tio årens kemikaliearbete, - göra en bedömning av hur det aktuella riskpanoramat över kemiska ämnen ser ut, - lämna förslag till hur kemikaliepolitikens mål skall formuleras, - analysera i vilken utsträckning ett mer generellt angreppsätt bör prägla kemikaliepolitiken i arbetet med att minska riskerna med kemikalier, - ge förslag till åtgärder inom området hormonpåverkande ämnen, - ge förslag till hur samarbetet mellan staten och näringslivet kan vidareutvecklas, - belysa hur arbetet i andra länder är uppbyggt, - ge förslag till hur Sverige skall prioritera det globala internationella arbetet, - ge förslag till styrmedel och - analysera behovet av att förändra den svenska myndighetsorganisationen. Syfte Syftet med uppdraget är att göra en översyn av kemikaliepolitiken och ge förslag till hur den framtida svenska kemikaliepolitiken skall utformas nationellt och inom EU samt internationellt. Bakgrund Utvecklingen sedan 1970-talet Stora framgångar kan noteras i strävan att minska de kemiska hälso- och miljöriskerna alltsedan 1970-talet. Särskilt märkbar är den kraftiga reduktionen av utsläppen till luft och vatten från industrianläggningar. En orsak till dessa framgångar var införandet av miljöskyddslagen (1969:387). Genom miljöskyddslagen kunde bl.a. krav på tillstånd ställas för mer omfattande s.k. miljöfarlig verksamhet. Tillståndsprövningen, som görs av Koncessionsnämnden för miljöskydd och av länsstyrelserna, har varit ett kraftfullt instrument för att nedbringa utsläppen av farliga ämnen från punktkällor. En annan orsak till att miljöbelastande utsläpp minskade var industrins eget intresse att minska produktionskostnaderna genom att i större utsträckning återvinna och återanvända kemikalier i tillverkningsprocessen. Samtidigt har ett ökat engagemang för miljöfrågorna inom industrin verkat i samma riktning. En tredje och mycket viktig orsak var en bättre kontroll av kemikalier genom införandet av lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor (LHMV) år 1973. De miljöpolitiska åtgärderna riktades under denna tid framför allt mot användningen av vissa farliga ämnen, såsom kvicksilver, kadmium, PCB och skadliga bekämpningsmedel som DDT, alkylkvicksilverbetmedel och vissa fenoxisyror. Dessa åtgärder har medfört sjunkande halter av dessa ämnen i miljön. Samtidigt som utsläppen från olika punktkällor minskade, kom intresset att i ökad utsträckning riktas mot utsläpp från mer diffusa källor. Nya miljöproblem började därmed framträda allt tydligare. Detta gällde inte minst de risker som användningen av kemiska ämnen och produkter förde med sig. I mitten av 1980-talet tillsatte därför regeringen Kemikommissionen med uppgift att se över pågående verksamhet och lägga fram förslag till insatser för en förbättrad kontroll av kemikalieanvändningen. Enligt kommissionens förslag modifierades LHMV och benämndes lagen (1985:426) om kemiska produkter (LKP). Vidare föreslog kommissionen att en särskild myndighet skulle inrättas på kemikalieområdet. Det är nu drygt tio år sedan Kemikommissionens förslag genomfördes och Kemikalieinspektionen inrättades. Stora framgångar har kunnat noteras i arbetet med att få bättre kunskap om kemikaliers egenskaper, inte minst från miljösynpunkt, och bättre produktinformation om risker och skyddsåtgärder samt med att nedbringa användningen av och riskerna med en rad kemikalier. Därtill kommer att kunskaperna om kemiska ämnens förekomst, spridning och effekter på hälsa och miljö ökar successivt. Det svenska kemikaliearbetet har varit framgångsrikt och Sveriges internationella anseende är mycket högt. År 1987 beslutades om det första programmet för att minska riskerna för människa och miljö vid hantering av kemiska bekämpningsmedel i jordbruket. Stora framgångar har också noterats när det gäller att minska de kemiska hälsoriskerna i arbetsmiljön. Sverige har sedan 1970-talet varit föregångsland när det gäller detta område. Arbetarskyddslagen (1949:1) och från år 1978 arbetsmiljölagen (1977:1160) har varit grunden för Arbetarskyddsstyrelsen och och Yrkesinspektionens arbete med att reducera de kemiska riskerna i arbetsmiljön. Riskpanoramat förändras Begränsning av risker i kemikalieanvändningen är ett långsiktigt arbete. Det kvarstår därför betydande risker för hälsa och miljö med användningen av kemiska ämnen i samhället. Som en följd av det teknologiskt avancerade samhället och det stora varuberoendet används och sprids fortfarande kemiska ämnen som kan vara farliga för hälsa och miljö. Den internationella varuhandeln har i det sammanhanget fått en ökad betydelse för spridningen av kemikalier. Nya riskområden identifieras fortlöpande. Under senare år har exempelvis hormonpåverkande ämnen debatterats alltmer. Nonylfenoletoxylater (NFE), är ämnen som är föremål för avvecklingsplaner som givit betydande resultat. Flera ämnen med misstänkta hormonpåverkande effekter är förbjudna eller begränsade av andra miljö- eller hälsoskäl. Den nuvarande fokuseringen på dessa ämnen är internationell. Flera länder utöver Sverige, t.ex. Danmark, har vidtagit eller har planer på långtgående åtgärder för att minska riskerna från användningen av hormonpåverkande ämnen som NFE. Ett annat exempel på problem som uppmärksammats först under senare år är den diffusa spridningen av antimikrobiella ämnen (t.ex. antibiotika) till miljön. De kan bl.a. ge upphov till resistenta bakterier. Kunskaperna om olika ämnens roll vid uppkomsten av astma och allergier har också ökat. Skyddet för konsumenten från t.ex. skadliga ämnen i kosmetiska produkter är inte tillfredsställande. Effekterna av kemiska ämnen härrör till en mycket stor del från användningen och sluthanteringen av de produkter i vilka ämnena ingår. Eftersom många produkter har lång livslängd och utgör insatsvaror i långlivade produkter och anläggningar, t.ex. byggnader, sker det en upplagring av farliga långlivade ämnen. PVC-plaster är ett exempel på produkter som innehåller svårnedbrytbara och farliga ämnen som kan utgöra en risk för hälsa och miljö genom hela kedjan från produktion till avfallshantering. Dessa plaster byggs dessutom ofta in i anläggningar av betydande varaktighet och kan därför utgöra ett hanteringsproblem för kommande generationer. Riksdagens jordbruksutskott har behandlat motioner om PVC under hösten 1995. Enligt utskottets mening ( 1995/96:JoU8 s.11) är det möjligt att göra en helhetsbedömning av hanteringen av PVC i alla dess led från klortillverkning till avfall. En sådan helhetsbedömning visar enligt utskottets mening att PVC inte hör hemma i kretsloppssamhället. Dagens mjukgjorda PVC samt styv PVC med miljöskadliga additiv bör därför avvecklas. Avvecklingen bör inledas skyndsamt. Regeringen har gett Statens naturvårdsverk och Kemikalieinspektionen i uppdrag att föreslå åtgärder på PVC-området. Uppdraget skall redovisas den 30 juni 1996. Kemiska ämnen som ingår i produkter följer de varuströmmar som finns och distribueras således genom handeln över hela jorden. Denna typ av spridning kan vara svår att kontrollera och skapar en påverkan på miljö och hälsa som kan vara svår att förutse och förebygga. Insikten har även ökat om riskerna för människan och miljön från omvandlingsprodukter som bildas i vatten- och avloppsreningsverk, deponier och i miljön och som har sin upprinnelse i användning och spridning av kemiska ämnen i samhället. Den samlade påverkan från det mycket stora antal kemiska ämnen som globalt har tillförts och fortfarande tillförs miljön kan vara betydande. Ett exempel är den diffusa och globala spridningen av svårnedbrytbara miljögifter. Koncentrationen av sådana ämnen i den arktiska miljön studeras inom Artic Monitoring and Assessment Program, AMAP. Den hittillsvarande inriktningen av åtgärder på enskilda ämnen ifrågasätts från många håll för att inte vara den mest lämpliga metoden att minska påverkan på hälsa och miljö av farliga ämnen. Esbjergdeklarationen utgår från att åtgärder måste avse den kemiska belastningen av miljön i dess helhet. Diskussionen om klor och klorföreningar har pågått i USA och Kanada under en längre tid. I dag är det inte längre de enskilda klor-föreningarnas vara eller inte vara som dominerar debatten utan klor som sådant. Drivkraften bakom diskussionen är bl.a. en rekommendation om ett totalförbud av klor och klorerade ämnen från International Joint Commission of the Great Lakes (IJC), som har i uppdrag att ge de amerikanska och kanadensiska regeringarna råd i frågor som rör Stora sjöarnas vattenkvalitet. Varken USA:s eller Kanadas federala regeringar har dock varit beredda att totalförbjuda användningen av klor och klorerade ämnen. Man tror inte heller att klorerade ämnen kan behandlas i grupp, eftersom deras miljöfarliga egenskaper varierar inom vida gränser. Kemikalieinspektion har också i sin rapport Klor och klorföreningar ifrågasatt förslaget. EU-inträdet ger nya förutsättningar Som EU-medlem påverkar Sverige unionens miljöpolitik inifrån och deltar i beslutsfattandet. Utrymmet för nationell reglering av enskilda kemikalier har dock samtidigt genom EES-avtalet och medlemskapet minskat. Den stora uppgiften för Sverige framöver är att driva på en ytterligare utveckling av kemikaliekontrollen inom EU, vilket också betonas i regeringens skrivelse 1994/95:167 Det svenska miljöarbetet i EU - Inriktning och genomförande. Sverige bör verka för att riskreduktionsarbetet inom EU utvecklas. Det gäller också att få en avsevärt ökad och enhetlig tillämpning i EU av försiktighetsprincipen och substitutionsprincipen vid användningen av såväl allmänkemikalier som bekämpnings-medel samt för ämnen som i sig inte är farliga men som bidrar till oavsiktligt bildande av stabila organiska miljögifter. Sverige kommer även att verka för att EG-kommissionen ägnar ökad uppmärksamhet åt kemikaliefrågorna och utarbetar en enhetlig kemikaliepolicy. Arbetet med de fyraåriga svenska undantagen på kemikalieområdet är också en av de stora uppgifterna. Medlemskapet i EU ger anledning att överväga hur Sverige i sin nationella politik skall kunna behålla en hög ambitionsnivå. Det är viktigt inte minst för att få trovärdighet i arbetet med att påverka andra länder. Inom EG-kommissionen handhas kemikaliefrågorna av flera direktorat. Miljödirektoratet (DGXI) har ett övergripande ansvar bl.a. genom att det ansvarar för miljöhandlingsprogrammen och vissa basdirektiv på området. Industridirektoratet (DGIII) och jordbruksdirektoratet (DGVI) behandlar frågor om förbud och begränsningar av farliga ämnen respektive användningen av bekämpningsmedel i jordbruket. De kemiska riskerna i arbetsmiljön hanteras av arbetsmiljödirektoratet (DGV). Vidare ansvarar konsumentdirektoratet (DGXXIV) för frågor om kosmetiska och hygieniska produkter. I sammanhanget bör också nämnas inre marknadsdirektoratet DGXV som har ett övergripande ansvar för den inre marknaden bl.a. frågor om fri varurörlighet. De övriga internationella arenorna För att på ett kostnadseffektivt sätt begränsa riskerna med användningen av kemiska ämnen måste samverkan ske internationellt även utanför EU:s ram. Detta görs i en rad olika fora. Inom FN-systemet arbetar världshälsoorganisationen, WHO, Internationella arbetsorganisationen, ILO, och FN:s miljöprogram UNEP tillsammans inom det gemensamma programmet IPCS, International Program on Chemical Safety. Ett internationellt register för potentiellt giftiga kemikalier, IRPTC, är upprättat inom UNEP sedan år 1976. Ett mellanstatligt forum för kemikaliesäkerhet bildades 1994, Intergovernmental Forum on Chemical Safety. Det inrättades för att ge regeringar tillfälle att mötas och dra upp riktlinjer för kemikaliekontrollen på policynivå. Sverige innehar sedan år 1994 ordförandeskapet. Inom OECD bedrivs ett omfattande arbete med att förbättra kunskapen om existerande kemikalier, att harmonisera klassificering och utarbeta gemensamma riskbegränsningsprogram. För att kontrollera och begränsa export av vissa farliga kemiska ämnen har krav på förhandsgodkännande från import-landet utarbetats, den s.k. PIC-proceduren (Prior Informed Consent). Ett arbete för att utforma ett legalt bindande instrument om PIC har påbörjats. Inom ramen för LRTAP-konventionen (Long Range Transboundary Air Pollution) förhandlas för närvarande ett protokoll som syftar till att begränsa utsläppen av stabila organiska miljögifter (POP, Persistent Organic Pollutants) och tungmetaller till luft. Protokollet beräknas vara färdigförhandlat under år 1997. Inom UNEP pågår ett arbete som kan leda till en globalt bindande konvention om POP. Förutom dessa globala insatser bedrivs ett internationellt miljöövervakningsarbete inom ramen för ett antal geografiskt mer begränsade konventioner. De svenska insatserna bedrivs inom ramen för den samordnade miljöövervakningen. Inom Arctic Monitoring and Assessment Programme (AMAP) bedrivs ett samarbete mellan arktiska länder i fråga om övervakning och utvärdering av miljösituationen. Kemikaliearbete bedrivs vidare i luft- och havskonventioner, såsom Oslo- och Pariskonventionen (skydd av Nordost-atlanten), Helsingforskonventionen (skydd av Östersjön), Nordsjökonferensen (Esbjergdeklarationen) och Montreal-protokollet (ozonnedbrytande ämnen). Inom ramen för ECE (Economic Commission of Europe) har Sverige undertecknat en konvention om industriolyckor rörande kemikalier. Det samarbetet motsvaras inom EU av ett arbete enligt ett direktiv beträffande kemikalieolyckor, det s.k. Seveso II-direktivet. Vidare har Sverige ratificerat ILO-konventionen (nr 170) om säkerhet vid användning av kemiska produkter i arbetslivet. Sverige deltar i det kemikaliearbete som sker inom Nordiska Ministerrådet. Resultatet från det arbetet används i stor utsträckning som en plattform i arbetet i internationella organisationer. Sverige har av tradition haft en hög ambitionsnivå inom miljöområdet såväl nationellt som internationellt. De övergripande målen för den svenska miljöpolititiken har varit giltiga också för Sveriges agerande i det internationella miljösamarbetet. En förutsättning för Sveriges goda rykte i sammanhaget är en vetenskapligt hög kompetens på området. Sammanfattningsvis kan sägas att det sker ett omfattande arbete inom en rad organisationer och detta innebär att det är viktigt att det görs en översyn av hur det svenska globala arbetet skall prioriteras. De svenska myndigheternas arbetsuppgifter inom kemikalieområdet Flera centrala myndigheter arbetar med frågor om kemiska hälso- och miljörisker i enlighet med sitt sektorsansvar. Kemikalieinspektionen har huvudansvaret för riskbegränsande åtgärder som avser kemiska ämnen i råvaror, kemiska produkter och andra varor och som syftar till att styra leverantörers utredningar, bedömningar och information avseende kemiska hälso- och miljörisker och till generell begränsning av förekomsten av kemiska ämnen. Naturvårdsverket har huvudansvaret för riskbegränsande åtgärder som avser kemiska ämnen i råvaror, kemiska produkter och andra varor och som syftar till att hushålla med naturresurser och att förhindra eller begränsa exponering för kemiska ämnen i den yttre miljön vid yrkesmässig användning och annan hantering, även i avfallsledet, av kemiska ämnen, produkter och varor. Arbetarskyddsstyrelsen har huvudansvaret för riskbegränsande åtgärder som avser kemiska ämnen i råvaror, kemiska produkter och i andra varor och som syftar till att förhindra eller begränsa exponering för kemiska ämnen i arbetsmiljön vid yrkesmässig användning och annan hantering av kemiska ämnen, produkter och andra varor. Yrkesinspektionen är regional tillsynsmyndighet. Läkemedelsverket är central myndighet för kontroll och tillsyn av läkemedel och vissa andra produkter som med hänsyn till egenskaper eller användning står läkemedel nära, i den utsträckning sådana frågor inte handläggs av annan myndighet. Verket är också tillsynsmyndighet i fråga om kosmetiska och hygieniska produkter. Boverket har i förordningen (1985:835) om kemiska produkter bemyndigats att om det behövs till skydd för inomhusmiljön, i samråd med Kemikalieinspektionen, meddela föreskrifter om byggprodukter. Generalläkaren ansvarar för den regionala och lokala tillsynen enligt förordningen (1985:835) om kemiska produkter i fråga om Försvarsmaktens användning av kemiska produkter som inte ankommer på Yrkesinspektionen. Livsmedelsverket ansvarar för normgivning, tillsyn och kontroll, information och påverkan samt kunskapsuppbyggnad inom livsmedelsområdet som även innefattar dricksvatten. Den verksamhet som berör kemikalieområdet gäller bl.a. att leda och samordna livsmedelskontrollen, undersöka livsmedels sammansättning och tillsatser och ge råd och anvisningar i livsmedelsfrågor. Verket ansvarar för kontrollen av bekämpningsmedelsrester i livsmedel. Socialstyrelsens verksamhet när det gäller frågor om hälsorisker i miljön utgår från styrelsens tillsynsansvar enligt olika lagstiftningar, t.ex. tobakslagen, smittskyddslagen och hälso- och sjukvårdslagen, samt styrelsens övergripande ansvarsroll när det gäller att följa utvecklingen av hälsorisker. Utöver den egna kompetensen har Socialstyrelsen tillgång till s.k. vetenskapliga råd för att med kort varsel delta i olika bedömningar. Räddningsverket är ansvarig myndighet för landtransport av farligt gods samt centralt för räddningstjänst i samband med kemikalieolyckor. De nya förutsättningarna, framför allt det eventuellt ändrade riskpanoramat och EU-medlemskapet, kan ha medfört att gränsdragningen i ansvarsfördelningen mellan de myndigheter som arbetar inom området kemiska hälso- och miljörisker inte alltid är helt tydlig. Vissa frågor kan också falla mellan olika myndigheters ansvarsområden. De berörda myndigheterna samarbetar fortlöpande för att klargöra myndigheternas ansvarsområden. Uppdraget Kommittén skall utvärdera resultatet av de senaste tio årens arbete med att minska riskerna för hälsa och miljö med kemiska ämnen. Kommittén skall belysa de styrmedel som använts och hur väl de har fungerat. De samhällsekonomiska och företagsekonomiska kostnaderna för de olika styrmedlen skall uppskattas. Kommittén skall göra en bedömning av hur det aktuella riskpanoramat över kemiska ämnen ser ut nationellt och internationellt samt lämna förslag till hur kemikaliepolitikens mål skall formuleras och hur prioriteringarna bör göras. Kommitténs förslag skall utgå från dels nya insikter om eventuella förändringar i riskbilden, dels förändrade förutsättningar för arbetet genom Sveriges medlemskap i EU. Den diffusa och globala spridningen av svårnedbrytbara miljögifter och koncentrationen av sådana till bl.a. arktiska områden skall särskilt beaktas. Förslagen skall utgå från Riksdagens mål och från Esbjergdeklarationen att kontinuerligt reducera utsläppen och förlusterna av farliga ämnen i syfte att närma sig målet att de helt skall upphöra inom en generation (25 år). Esbjergdeklarationen är Nordsjöländernas miljö-ministrars överenskommelse om mål och åtgärder för att förbättra den marina miljön i Nordsjön. I Esbjergdeklarationen definieras farliga ämnen som ämnen eller grupper av ämnen som är giftiga, persistenta och bioaccumulerbara. Det slutliga målet i Esbjergdeklarationen är att få ner koncentrationerna i miljön till nära noll för naturfrämmande ämnen och nära de naturliga värdena för ämnen som förekommer naturligt i miljön. Vidare skall förslagen avspegla behovet av svenska åtgärder nationellt, inom EU och globalt. Kommittén skall undersöka om det är möjligt att i kemikaliepolitiken i högre grad än för närvarande använda ett generellt angreppssätt som ett komplement till inriktningen mot enskilda kemiska ämnen. I det sammanhanget skall kommittén bedöma om åtgärder kan riktas mot hela grupper av kemiska ämnen. Kommittén skall lämna förslag till åtgärder inom området hormonpåverkande ämnen. Kommittén skall föreslå hur samarbetet mellan staten och näringslivet kan vidareutvecklas. Kommittén skall belysa hur arbetet med att minska riskerna med kemiska ämnen är uppbyggt inom andra länder, och framför allt inom EU. Kommittén skall även peka på för- och nackdelar med olika systemuppbyggnader. Många globala, internationella och regionala organisationer arbetar med att minska riskerna med kemiska ämnen. En rad konventioner är utformade eller är under utformning. Kommittén skall föreslå hur Sverige bör prioritera arbetet. Vidare skall kommittén ge förslag till styrmedel mot bakgrund av dels de eventuellt förändrade riskerna och EU-inträdet, dels utvärderingen av tidigare använda styrmedel. Särskild tonvikt skall läggas vid att bedöma i vilken utsträckning andra styrmedel än direkta regleringar bör användas i det framtida arbetet med att minska riskerna för miljö och hälsa med kemiska ämnen i Sverige och i övriga EU-länder. Därvid skall kommittén ange om lagstiftningsåtgärder behövs och i så fall lämna förslag till lagändring. Speciell hänsyn tas till de effekter förslagen medför särskilt för de mindre och medelstora företagens möjligheter att växa och utvecklas och konkurrera på lika villkor. Sverige har byggt upp den svenska myndighetsorganisationen och lagstiftningen utifrån våra specifika behov. Flera myndigheter arbetar med att minska riskerna med användningen av kemiska ämnen. Kommittén skall överväga om det finns behov av att förändra den svenska myndighetsorganisationen eller det svenska arbetssättet utifrån de framtida mål och styrmedel som föreslås samt utifrån en bedömning av det framtida riskpanoramat och den ökade internationaliseringen. Särskilda bestämmelser om arbetsmiljön finns i arbetsmiljölagen (1977:1160). I den mån kommittén berör arbetsmiljöområdet skall endast frågor som avser både arbetsmiljön och den yttre miljön beaktas. Riksrevisionsverket (RRV) har i sin rapport (RRV 1994:8) granskat stödet till regionala och lokala tillsynsmyndigheters kemikalietillsyn. Kommittén skall beakta resultaten av den granskningen. Miljöhälsoutredningen (S 1995:5) tillsattes med det övergripande syftet att utforma ett handlingsprogram där de miljöproblem som utgör en risk för hälsan identifieras. Ansvarsgränser och arbetsfördelningen mellan olika aktörer och nivåer skall preciseras i programmet. Kommittén skall beakta handlingsprogrammets förslag. Kommittén skall uppskatta de samhälls- och företags-ekonomiska kostnaderna av de förslag som läggs fram. Olika möjligheter till finansiering av åtgärderna, inklusive möjliga omprioriteringar, skall anges i anslutning till kostnadsberäkningarna. Slutligen skall kommittén beakta arbetet inom Miljöbalksutredningen (M 1993:04) och Utredningen om konsumenterna och miljön (C 1995:04) . Uppläggningen av arbetet Kommittén skall arbeta öppet och vid behov anordna debatter och hearings samt ha kontakter ut i samhället. Kommittén skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter. Dessa myndigheter skall ta fram relevant underlag på området som kan utnyttjas av kommittén. Till kommittén skall knytas en särskild internationell referensgrupp med uppgift att ta fram och diskutera idéer i anslutning till uppdraget. För kommitténs arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regional-politiska konsekvenser (dir. 1992:50) samt jämställdhets-politiska konsekvenser av förslagen (dir. 1994:124). Uppdraget skall vara slutfört senast den 30 juni 1997.