Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1995:64 Beslut vid regeringssammanträde den 20 april 1995 Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare tillkallas med uppdrag att göra en samlad översyn av insamling och omhändertagande m.m. av förbrukade miljöfarliga batterier. Utredarens överväganden skall resultera i förslag till åtgärder som säkerställer hanteringen av batterier, som innehåller tungmetallerna kadmium, kvicksilver eller bly. Dessa batterier skall i enlighet med uppställda mål ersättas av andra mer miljöanpassade batterier respektive samlas in och tas om hand för behandling på ett miljöriktigt sätt. Bakgrund Historik om miljöaspekter Frågan om åtgärder mot miljöfarliga batterier har vid olika tillfällen behandlats av regering och riksdag (se bl.a. prop. 1984/85:118, bet. 1984/85:JoU30, rskr. 1984/85:151, prop. 1984/85:6, bet. 1984/85:JoU30, rskr. 1984/85:51, prop. 1992/93:180, bet. 1992/93:JoU14, rskr. 1992/93:344 beträffande kvicksilver- och nickelkadmiumbatterier och prop. 1990/91:36, bet. 1990/91:JoU15, rskr. 1990/91:77 om blybatterier). I regeringens proposition En god livsmiljö (1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:73) föreslogs att användningen av kvicksilver och bly på sikt skall upphöra och att användningen av kadmium skall minskas kraftigt. Propositionen antogs i sin helhet av riksdagen. Tungmetaller som kvicksilver, kadmium och bly kan ingå i batterier och ackumulatorer. För kadmium och bly är batterier i dag det klart största användningsområdet för dessa metaller. Användningen av kvicksilver i batterier har däremot minskat kraftigt sedan mitten av 1980-talet. I dag är det i princip bara knappcellsbatterier som innehåller kvicksilver. Målet har varit och är fortfarande att få bort de batterier som klassas som miljöfarliga från vanligt hushållsavfall och att hantera och ta om hand dem på ett miljöriktigt sätt. De batterier som inte har klassats som miljöfarliga har hittills bedömts kunna hanteras som vanligt hushållsavfall. Det genomgående temat har varit att låta batteribranschen vara med och ta ansvar för information, insamling och slutligt omhändertagande. Branschen har samtidigt begärt åtgärder från samhällets sida, i form av bl.a. beslut om batteriavgift och uppställda insamlingsmål. Rättslig reglering Hanteringen av miljöfarliga batterier regleras i förordningen (1989:974) om miljöfarliga batterier. Syftet med förordningen är att förhindra utsläpp till miljön av kadmium, kvicksilver och bly från just batterier. Av förordningen framgår att med miljöfarliga batterier avses batterier och ackumulatorer med mer än sammanlagt 0,025 viktprocent kvicksilver och kadmium samt batterier med mer än 0,4 viktprocent bly. Det är främst tillverkare och importörer som skall vidta åtgärder för en övergång till batterier och ackumulatorer som inte är miljöfarliga. De skall också vidta nödvändiga mått och steg för att hindra eller motverka skador på människor eller på miljön till följd av hanteringen av miljöfarliga batterier. Förbrukade miljöfarliga batterier skall lämnas in på försäljningsställen eller på av kommunen anvisad plats. Kommunerna ansvarar för att de miljöfarliga batterierna transporteras till en godkänd behandlingsanläggning. För nickelkadmium- (NiCd) och blybatterier gäller delvis en annan ordning. Dispens har givits så att transporterna av sådana batterier kan utföras även av andra än av en kommun. I praktiken fungerar således insamlingen och omhändertagandet på olika sätt för de olika typerna av batterier. Insamling m.m. av NiCd- och kvicksilveroxidbatterier Sedan den organiserade insamlingen av miljöfarliga batterier, kvicksilveroxid- och NiCd-batterier, startade år 1987 har s.k. batteriholkar placerats ut på olika platser i kommunerna. Kommunerna ansvarar för att holkarna töms, insamlade batterier sorteras och att de miljöfarliga batterierna skickas till Svensk Avfallskonvertering AB (SAKAB) för slutligt omhändertagande. Innan batterierna skickas till SAKAB måste kommunerna sortera bort de icke miljöfarliga batterierna, som också hamnar i batteriholkarna. Vissa kommuner sorterar de insamlade batterierna efter batterityp - knappceller (kvicksilverhaltiga), NiCd-batterier, eventuellt gamla alkaliska och icke miljöfarliga. Andra kommuner sorterar bara batterierna i miljöfarliga och icke miljöfarliga batterier. De icke miljöfarliga batterierna sänds vanligen till kommunernas deponier. Hittills har de kvicksilverhaltiga och osorterade batterierna lagrats på fat hos SAKAB i avvaktan på att bolaget finner en lämplig behandlingsmetod för kvicksilver. Diskussioner förs mellan bolaget och Statens naturvårdsverk om utarbetandet av behandlingsmetod. När det gäller kvicksilveravfall har Statens naturvårdsverk bl.a. fått regeringens uppdrag att redovisa hur avvecklingen av kvicksilveranvändningen fortgår (jfr dnr M94/1825/6, M94/1960/6). De lagrade batterierna hos SAKAB utgörs dels av sorterade batterier, dvs. fat som innehåller enbart alkaliska batterier eller knappcellsbatterier, dels av fat innehållande alla slags batterier. De utsorterade NiCd-batterierna skickas vidare till återvinningsbolaget SAFT-Nife AB i Oskarshamn för upparbetning. I februari 1993 åtog sig branschen ett frivilligt ansvar för förbrukade NiCd-batterier. Lagstiftning i form av införande av pant på dessa batterier hade tidigare övervägts som ett alternativ (jfr prop. 1990/91:90 och prop. 1992/93:180). Åtagandet innebär bl.a. att branschen fr.o.m. den 1 juli 1995 skall samla in minst 90 procent av samtliga i landet förbrukade NiCd-batterier. Årsmedelsförbrukningen beräknas med hänsyn tagen till batteriernas tekniska livslängd. Som delmål angavs att 60 procent skall samlas in under första verksamhetsåret, dvs. per den 1 juli 1994. En gemensam branschorganisation, Stiftelsen insamling av miljöfarliga batterier - SIMBA, har bildats för att administrera verksamheten. SIMBA har under hösten år 1993 byggt upp ett insamlingssystem som utgår från att NiCd-batterier återlämnas på inköpsstället och via posten distribueras till SAFT-Nife AB för upparbetning. Insamlingen av NiCd-batterier sköts således i praktiken av två aktörer - SIMBA och kommunerna. Insamling m.m. av blybatterier I april 1989 inleddes en försöksverksamhet med insamling och bortforsling av förbrukade blyackumulatorer. Genom beslut av regering och riksdag infördes i januari 1991 ett permanent återtagningssystem (prop. 1990/91:36, bet. 1990/91:JoU15, rskr. 1990/91:77). Det är baserat på försiktighetsprincipen och principen om producentansvar enligt lagen (1985:426) om kemiska produkter, dvs. den som hanterar eller importerar en kemisk produkt är skyldig att vidta de åtgärder som behövs för att hindra eller motverka skada på människor eller i miljön. I ett åtgärdsprogram mot föroreningar i miljön från blybatterier, åläggs den som säljer blybatterier bl.a. att ta tillbaka sådana förbrukade batterier. För att finansiera åtgärdsprogrammet bemyndigades regeringen att ålägga företag som tillverkar eller importerar blybatterier att genom en miljöavgift betala kostnader för insamling och slutligt omhändertagande av uttjänta batterier. Regeringen fastställde att medlen från avgiften skulle tillföras ett räntebärande konto i Riksgäldskontoret, den s.k. batterifonden. Hanteringen av blybatterier regleras numera i förordningen om miljöfarliga batterier. Returbatt AB svarar för insamlingen av blybatterier. I detta bolag ingår representanter för berörda branscher, nämligen batterileverantörer, skrotbranschen och återvinningsföretaget Boliden Bergsöe. Avgiften för blybatterier är nu 40 kronor per batteri. Medel ur batterifonden avseende blybatterier går till Returbatt AB, som i sin tur administrerar utbetalningarna till bl.a. insamlare. De blybatterier som förbrukas inom landet återvinns vid Boliden Bergsöes anläggning i Landskrona. Denna anläggning tar även emot blybatterier från bl.a. våra nordiska grannländer. I juni år 1994 undertecknade de nordiska miljöministrarna en gemensam ministerdeklaration om nordiskt samarbete om insamling och återvinning av förbrukade blybatterier där samtliga länder åtog sig en årlig insamlingsnivå om 95 procent. Avgifter - batterifonden Tillverkare och importörer betalar enligt lagen (1990:1332) om avgifter för miljöfarliga batterier en avgift för de batterier som säljs på den svenska marknaden. Dessa avgifter skall täcka kostnaderna för information och slutligt omhändertagande av batterierna. För startbatterierna skall avgifterna täcka även insamling. För NiCd-batterierna täcks genom avgiften även Statens naturvårdsverks handläggning av insamlings- och försäljningsstatistik. Avgifterna sätts in på två räntebärande konton hos Riksgäldskontoret, dvs. ett för småbatterier och ett för blybatterier. Avgiften är för närvarande 23 kronor per kilo för alkaliska batterier och kvicksilveroxidbatterier. I detta sammanhang kan nämnas att Statens naturvårdsverk har kommit in med en hemställan till regeringen om en höjning av avgiften till 170 kronor respektive 1 500 kronor per kilo. En sådan höjning skulle enligt verket bl.a. säkerställa att medel finns tillgängliga för slutligt omhändertagande av dessa batterier. Detta förslag bereds för närvarande i regeringskansliet. Avgiften är 46 kronor per kilo för NiCd-batterier och 40 kronor per blybatteri (startbatterier som väger mer än 3 kg per styck). Regeringen har vidare den 30 juni 1994 bl.a. beslutat att som övergripande villkor för utbetalningar ur batterifonden avseende NiCd-batterier gäller att sedan fonden debiterats för upparbetning skall minst 50 procent av de till fonden influtna medlen fonderas för framtida slutligt omhändertagande av denna batterityp. Erfarenheter NiCd-batterier Kadmiumanvändningen måste enligt regerings- och riks-dagsbeslut (jfr prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 190/91:73), minskas kraftigt. Ett växande användningsområde har varit NiCd-batterier. Målet för NiCd-batterierna är att dessa först skall ersättas med mindre miljöskadliga alternativ. NiCd-batterierna skall sedan fasas ut helt. Någon tidpunkt för utfasningen är ännu inte fastlagd. Till den 1 juli 1995 har branschen som nämnts åtagit sig att samla in minst 90 procent av samtliga i landet förbrukade NiCd-batterier. Hittills vunna erfarenheter visar bl.a. att branschen genom SIMBA enligt egen utsago inte klarar detta mål. SIMBA:s prognos är att endast 60 procent kommer att kunna samlas in till årsskiftet 1995/96 och endast 80 procent till slutet av år 1997. Enligt SIMBA krävs mer pengar från batterifonden till information och SIMBA har därför krävt att det 50-procentiga fonderingskravet till batterifonden bör minskas till endast 40 procent så att man därmed får tillgång till mer medel för information. Vidare har SIMBA begärt att det slutliga insamlingsmålet om 90 procent omprövas. Dessutom har många kommuner problem med att sortera batterierna i en kvicksilvergrupp och en NiCd-grupp. Därför skickas alla typer av miljöfarliga batterier till SAKAB. Detta innebär en ytterligare kostnad för hanteringen av NiCd-batterierna när de tar omvägen via SAKAB, i stället för att skickas direkt till SAFT-Nife och försvårar den slutliga behandlingen av batterierna. Dessutom är flera aktörer inblandade i insamlingen, vilket har visat sig innebära svårigheter för konsumenten. Det har inte tydligt framgått till vem man bör vända sig med de olika typerna av miljöfarliga batterier när dessa skall lämnas tillbaka. Kvicksilveroxidbatterier I regeringens proposition En god livsmiljö anförs att kvick-silveroxid- batterier bör ersättas med andra alternativ så snart som möjligt eller senast till år 2000 och att förbud bör övervägas om en sådan övergång inte sker frivilligt. Målet är således att kvicksilveroxidbatterierna skall avvecklas. Vidare är insamlingsmålet 90 procent. Erfarenheterna visar att insamlingsnivåerna är relativt höga, dock inte så höga som 85-90 procent som redovisats i olika sammanhang. Takten på övergången från kvicksilver-oxidbatterier till andra miljöanpassade alternativ är inte tillräckligt snabb. Detta i kombination med att de omhändertagna batterierna för närvarande inte kan behandlas vid SAKAB innebär att lagret växer. Blybatterier I propositionen En god livsmiljö föreskrivs också att användningen av bly på sikt bör avvecklas. Målet för blybatterier är en insamlingsnivå på minst 95 procent. Erfarenheterna visar på en insamling över 100 procent. Detta beror på en effektiv insamling men kanske också på att vi får ta emot batterier från bl.a. våra nordiska grannländer. År 1991 uppstod ett underskott i batterifonden på ca 25 miljoner kronor för denna batterityp. År 1992 minskades ersättningen till bidragsmottagarna kraftigt så att kostnader och intäkter balanserades. Vidare höjdes avgiften från 32 kronor till 40 kronor. En del av avgiftshöjningen bekostar amortering av det år 1991 uppkomna underskottet. Statens naturvårdsverk har enligt uppgift slutit en överenskommelse med Returbatt AB om att det uppkomna underskottet skall amorteras genom att medel från och med den 1 juli 1994 avsätts för amorteringen tills dess att skulden är betalad. Beräknad avbetalningstid är 5 år. I detta sammanhang bör också uppmärksammas att det inom EU finns ett direktiv om batterier (91/157/EEG). I och med genomförandet av detta direktiv omfattas samtliga typer av blybatterier av förordningen om miljöfarliga batterier, dvs. även truckbatterier och industribatterier. I viss utsträckning har dessa batterier redan ingått i det svenska insamlingssystemet och belastat batterifonden. Avgifter finns dock inte på alla dessa batterityper i dag. Batterifonden En särskild fråga gäller batterifonden. Det har t.ex. visat sig vara svårt att driva in obetalda avgifter till fonden i efterhand. Vidare kräver de olika batterityperna olika ersättning vid olika tidpunkter. Möjligheterna att ta ut avgifter att använda för bl.a. slutligt omhändertagande är också olika för de olika batterityperna, vilket har försvårat administrationen och kontrollmöjligheterna. Uppdraget Erfarenheterna visar att vi har kommit en bit på väg att byta ut miljöfarliga batterier mot mindre miljöfarliga. Insamling och omhändertagande av resterande förbrukade miljöfarliga batterier är också under utveckling. Samtidigt visar erfarenheterna att en hel del återstår att göra både inför övergången till mindre miljöfarliga batterier och för information om och insamling och omhändertagande m.m. av miljöfarliga batterier. En särskild utredare ges därför i uppdrag att kartlägga och beskriva utvecklingen samt föreslå kompletterande åtgärder som skyndar på en övergång från miljöfarliga batterier till batterier som inte är klassade som miljöfarliga. Statens naturvårdsverk har i uppdrag att dels redovisa hur avvecklingen av kvicksilveranvändningen fortgår, dels utarbeta ett åtgärdsprogram för effektivare och heltäckande insamling av uttjänta varor och produkter som innehåller kvicksilver. Utredaren skall för sin del se över kadmiumanvändningen och lämna förslag på möjligheterna att fasa ut användningen av kadmium med en tidsplan för detta. Utredaren bör i detta sammanhang samråda med Kemikalieinspektionen och Statens naturvårdsverk. I uppdraget ingår även att studera och analysera utvecklingen av alternativ till blybatterier i Sverige och i andra länder. Utredaren skall göra en översyn av nuvarande system för insamling av alla typer av miljöfarliga batterier. Utredaren skall därvid kartlägga, analysera och redovisa för- och nackdelar med befintliga system. I samband därmed bör också olika alternativ övervägas och utvärderas i jämförelse med nuvarande återtagande. Erfarenheterna från andra slags insamlingssystem på avfallsområdet bör beaktas liksom erfarenheterna från andra länder, främst inom EU. Utredaren skall även föreslå åtgärder som effektiviserar insamlingen. I förslaget bör speciell vikt läggas vid kritiska faktorer vid insamlingen (t.ex. val av aktörer som bör medverka), informationsinsatser samt vid mekanismer som underlättar utsorteringen av batterier baserad på behandlingsmetod eller på ekonomiska styrmedel. Utredaren skall i detta sammanhang analysera fördelning av ansvaret mellan producenter och kommuner och andra aktörer. Vidare skall utredaren belysa för- och nackdelarna med administrativa och ekonomiska styrmedel, som t.ex. återlämningspremier, producentansvar, övrig lagstiftning och frivilliga bransch-åtaganden. Utredaren skall även belysa hur omhändertagande och behandling ser ut i dag, bedöma den fortsatta utvecklingen samt lämna förslag till förbättringar. Här bör utredaren uppmärksamma nämnda regeringsuppdrag till Statens naturvårdsverk som bl.a. innebär åtgärdsprogram för att påskynda avvecklingen av kvicksilver. Utredaren bör därför hålla sig informerad om verkets arbete på området. Även erfarenheterna från avgiftsfinansieringen och batterifonden motiverar en närmare analys. Utredaren skall därför redovisa för- och nackdelarna med nuvarande system och överväga i vilken utsträckning detta behöver förändras samt lägga förslag till sådana förändringar. För kvicksilveroxid- och NiCd-batterier finns miljövänligare alternativ inom många tillämpningsområden. Övergången till miljövänligare alternativ sker förhållandevis snabbt. De aktuella batterityperna kommer till följd av den långa livslängden att ingå i avfallshanteringen under åtskilliga år. Det är därför viktigt att framtida kostnader täcks, för insamling och omhändertagande, även när batterierna inte längre ger intäkter till fonden. I sammanhanget skall utredaren också analysera och värdera om nuvarande avgiftssystem är det mest ändamålsenliga och kostnadseffektiva systemet. I förslaget till batterifondens struktur bör speciell vikt läggas vid fastställda tidplaner för utfasning av de miljöfarliga ämnena i batterierna. En bedömning bör göras över de långsiktiga kostnaderna som belastar fonden. Utifrån denna bedömning bör förslag lämnas om nivån på batteriavgifterna och utgiftsramarna för respektive batterityp. När det gäller fonden bör utredaren även uppmärksamma frågor om avkastning, balansproblem, administration och resultatuppföljning och uppkomna underskott samt lämna förslag också i dessa delar. Utredaren bör i frågor om avgifter och batterifonden samråda med Riksrevisionsverket. Utredaren skall även redovisa hur de förslag inkl. författningsförslag som lämnas förhåller sig till EG-reglerna om batterier och omhändertagande av avfall samt även i övrigt analysera EU-aspekterna på förslagen. Vid övervägande av skilda alternativ beaktas i tillämpliga delar grundtankarna i regeringens beslut den 1 september 1994 om en ordning för systematisk genomgång i regeringskansliet av företagsregler, särskilt när det gäller marknadseffektiviteten. Tidsplan och arbetsformer Uppdraget skall redovisas senast den 30 november 1995. Utredaren skall förutom med tidigare nämnda myndigheter även samråda med den särskilde utredare som har tillkallats för att lägga fram ett nytt förslag till Miljöbalk (dir. 1994:134). För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50).