Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1995:39 Beslut vid regeringssammanträde den 30 mars 1995 Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare skall göra en genomgripande översyn av vapenlagstiftningen med inriktning på att förebygga våldsbrott. Utredningsuppdraget ingår som ett led i en bred satsning mot våldet i samhället där ett av målen är att skapa ett samhälle där endast legal hantering av vapen förekommer. I översynen skall ingå dels en utvärdering av de ändringar i vapenlagen (1973:1176) som företogs på förslag av 1987 års vapenutredning, bl.a. vad gäller förvaringen av skjutvapen, dels en utvärdering av lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål. Utredaren skall därutöver på en rad olika punkter överväga om lagstiftningen om skjutvapen, knivar och andra farliga föremål i tillräcklig grad är ägnad att förebygga att vapen eller vapenliknande föremål kommer till användning vid våldsbrott. Utredaren skall på de områden där det behövs lägga fram förslag till lagändringar. Vidare skall utredaren bl.a. överväga om arbetsmetoderna för att efterforska olovligt innehav av skjutvapen, knivar och andra föremål kan förbättras. Utredaren skall dessutom bedöma möjligheterna till ett utökat internationellt samarbete mot illegal spridning av skjutvapen, särskilt inom Europeiska unionen. Bakgrund Vapenlagen (1973:1176) innehåller föreskrifter om enskildas och organisationers m.fl. befattning med vapen och ammunition. Den är inte tillämplig på staten. Lagen kompletteras av vapenförordningen (1974:123, omtryckt 1991:1257) och av föreskrifter och allmänna råd som utfärdas av Rikspolisstyrelsen. Vad gäller tillverkning och utförsel av vissa skjutvapen och viss ammunition finns bestämmelser i lagen (1992:1300) om krigsmateriel. Regler om hantering - bl.a. handladdning - av ammunition finns i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor. Utanför vapenlagen faller bl.a. knivar, andra stick- och skärvapen samt andra föremål som, utan att vara skjutvapen, är ägnade att användas som vapen vid brott mot liv eller hälsa. Bestämmelser om sådana föremål finns i lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål (nedan knivförbudslagen) och, såvitt avser införsel, i förordningen (1990:415) om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål. Vapenlagen har ändrats vid åtskilliga tillfällen sedan den trädde i kraft 1974. Den senaste övergripande genomgången av vapenlagen i materiellt hänseende företogs av 1987 års vapenutredning, som lade fram sitt slutbetänkande 1989 (SOU 1989:44). Utredningens förslag ledde bl.a. till att bestämmelserna om förvärv och innehav av ammunition skärptes, att det ställdes högre krav på förvaringen av vapen och ammunition samt att reglerna om återkallelse av vapentillstånd förtydligades och i viss mån skärptes. Huvuddelen av de nya bestämmelserna trädde i kraft den 1 juli 1992 (prop. 1990/91:130, bet. 1990/91:JuU33, rskr. 1990/91:300, SFS 1991:1181). Knivförbudslagen tillkom på grundval av ett delbetänkande från 1987 års vapenutredning och trädde i kraft den 1 juni 1988 (prop. 1997/88:98, bet. 1987/88:JuU40, rskr. 1987/88:254). Lagens tillämpningsområde utvidgades sedermera med verkan fr.o.m. den 1 juli 1990 (prop. 1989/90:129, bet. 1989/90:JuU35, rskr. 1989/90:287, SFS 1990:413). I samband därmed uttalade justitieutskottet att man förutsatte att en utvärdering av lagen skulle komma att företas av regeringen (a. bet. s. 11 ff.). En sådan utvärdering har påbörjats inom Justitiedepartementet, men har ännu inte slutförts. I början av 1993 tillsattes en ny utredning, Vapenlagsutredningen, med uppgift att dels göra en språklig och systematisk översyn av vapenlagen, dels föreslå sådana ändringar av lagstiftningen som föranleds av ett inträde i Europeiska unionen och dels ta upp vissa andra frågor. Det var emellertid inte utredningens primära uppgift att överväga åtgärder mot illegal hantering av vapen och ammunition. Utredningen lade fram sitt betänkande Vapenlagen och EG (SOU 1994:4) i januari 1994. Betänkandet har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Justitiedepartementet. Avsikten är att inom kort avlämna en lagrådsremiss på grundval av betänkandet. Under tiden juni - september 1993 genomfördes en så kallad vapenamnesti i enlighet med lagen (1993:206) om ansvarsfrihet vid olaga vapeninnehav. Den som olovligen innehade ett tillståndspliktigt vapen kunde under perioden lämna in detta till polismyndigheten utan att riskera att drabbas av påföljd för innehavet. Amnestin ledde till att över 17 000 vapen och vapendelar samt ungefär 15 ton ammunition lämnades in. Samtidigt som amnestiperioden inleddes den 1 juli 1993 skärptes också straffet för olaga vapeninnehav och olovlig överlåtelse av vapen genom att en särskild straffskala för grovt brott infördes (prop. 1992/93:141, bet. 1992/93:JuU16, rskr. 1992/93:220, SFS 1993:208). Rikspolisstyrelsen tillsatte under hösten 1992 en projektgrupp för att utreda den illegala vapenmarknaden. Syftet härmed var att få en samlad bild av vilka åtgärder polisväsendet m.fl. måste vidta för att motverka en fortsatt illegal spridning av skjutvapen i samhället. Projektgruppen har redovisat sitt arbete i rapporten Illegala vapen (RPS rapport 1995:2). Denna innehåller en rad förslag till åtgärder, bl.a. om registrering av skjutvapen, rutiner vid införsel av skjutvapen samt prövotid för den som för första gången ansöker om tillstånd till innehav av vapen. Projektgruppen har dock inte utarbetat några förslag till ny författningstext. Behovet av en översyn Våldet har blivit grövre Våldet i samhället har under senare år blivit grövre, bl.a. har ett antal mycket allvarliga brott förövats med användande av skjutvapen. Vidare har det blivit allt vanligare att ungdomar beväpnar sig med knivar och andra farliga föremål. Det förekommer också i ökad utsträckning att tungt kriminellt belastade personer innehar skjutvapen utan tillstånd. Åtgärder mot olovligt innehav av vapen är av central betydelse inom ramen för en bred satsning mot våldet i samhället. Tillgång till vapen utgör många gånger en förutsättning för att grova brott, exempelvis rån mot penninginrättningar, skall komma till stånd. Förekomsten av vapen innebär också att olika våldssituationer i samhället riskerar att drabba fler individer och få allvarligare konsekvenser än annars. Extrema exempel på detta är de mycket allvarliga våldsbrott som begicks förra året i Falun respektive utanför restaurangen Sturecompagniet i Stockholm. Åtgärder för att förhindra olovlig tillgång till vapen måste sättas in på flera plan. Målet skall vara att skapa ett samhälle där endast legal hantering av vapen och ammunition förekommer. Illegal spridning och illegalt innehav av skjutvapen måste förhindras Överlåtelse av skjutvapen till personer som saknar rätt att inneha sådana och olaga innehav av skjutvapen måste motverkas. Risken är uppenbar att sådana vapen förr eller senare kommer att användas på ett sätt som leder till att människor skadas allvarligt. Att skjutvapen finns lätt tillgängliga kan också leda till en allmän upptrappning av våldet i samhället. Det måste därför göras alldeles klart att all hantering av skjutvapen måste ske enligt de bestämmelser som uppställts i lag och annan författning. Den som bryter mot dessa bestämmelser skall därför kunna vänta sig en kraftig reaktion från samhällets sida. En jämförelse kan göras med samhällets insatser och reaktioner mot överlåtelse av narkotika. Ett steg på vägen mot en sådan ordning har tagits genom införandet av en särskild straffskala för olaga vapeninnehav respektive olovlig överlåtelse av vapen i det fall brottet är grovt. För att uppnå regeringens mål - ett samhälle där endast legal hantering av skjutvapen och ammunition förekommer - kan det emellertid finnas skäl att överväga om ytterligare straffskärpningar är påkallade. Att enbart genomföra straffskärpningar är emellertid inte tillräckligt; den som är beredd att utföra rån och andra allvarliga brott med vapen är naturligtvis också beredd att bryta mot vapenlagen, även om straffet för detta brott skulle skärpas utöver vad som redan skett. Åtgärder måste därför även sättas in för att säkerställa kontrollen av de lagliga skjutvapen som finns i samhället, så att dessa inte hamnar i orätta händer. Vidare måste övervägas om metoderna för att efterforska vapen som innehas illegalt kan förbättras. Det är också nödvändigt att överväga hur illegal införsel av vapen från andra länder skall kunna förhindras. Huvuddelen av de skjutvapen som illegalt cirkulerar i Sverige har åtkommits genom stölder hos privatpersoner. Det är därför angeläget att försöka minska antalet sådana stölder. Detta kan ske bl.a. genom krav på säker förvaring av skjutvapen, kontroll av att reglerna om förvaring följs och genom att se till att tillstånd i det enskilda fallet inte beviljas för fler vapen än det finns behov av. De skärpningar av vapenlagstiftningen i dessa avseenden som infördes på förslag från 1987 års vapenutredning har snart varit i kraft i tre år. Tiden får nu anses vara mogen att göra en utvärdering av dessa åtgärder. I det sammanhanget finns det anledning att även ta upp bestämmelserna om förvärv och innehav av ammunition, vilka också skärptes på förslag av 1987 års vapenutredning, samt bestämmelserna om återkallelse av tillstånd enligt vapenlagen. Rikspolisstyrelsen har i sin rapport om illegala vapen belyst ett flertal frågor av betydelse för kontrollen av skjutvapen i samhället samt lagt fram förslag till åtgärder för att förbättra denna kontroll. Dessa förslag bör, såvitt avser skjutvapen som hör under vapenlagstiftningen, följas upp och förslag till författningsändringar utarbetas i den utsträckning som detta behövs. Inträdet i Europeiska unionen medför en ökad rörlighet av personer och varor över gränserna. Detta innebär i sig en ökad risk för olovlig införsel av vapen från andra medlemsstater. Samtidigt erbjuder emellertid medlemskapet nya möjligheter att genom informationsutbyte och på annat sätt samarbeta internationellt för att motverka sådana risker. Det kan finnas anledning att överväga hur Sverige i ett längre perspektiv bör agera för att inom ramen för ett sådant samarbete kunna medverka till en bättre kontroll av spridningen av vapen inom unionen. Reglerna om handel med skjutvapen och om automatiska skjutvapen bör ses över En fråga som har uppmärksammats i såväl Rikspolisstyrelsens rapport som i andra sammanhang är förutsättningarna för att få bedriva handel med skjutvapen och kontrollen av sådan verksamhet. Ett relativt stort antal personer har tillstånd till sådan verksamhet. Det har bl.a. ifrågasatts om kontrollen av vapenhandlares import av skjutvapen är tillräcklig. En annan fråga som bör uppmärksammas är om kraven på säker förvaring av skjutvapen hos vapenhandlare är tillräckligt högt ställda. Många vapenhandlare har tillstånd att bedriva handel även med automatiska skjutvapen. Med hänsyn till den restriktivitet som bör gälla för beviljande av tillstånd till innehav av sådana vapen och den begränsning av marknaden som följer därav, kan det ifrågasättas om generella tillstånd till handel med automatiska skjutvapen alls bör beviljas. Automatiska skjutvapen upptas i EG:s skjutvapendirektiv (91/477/EEG) under den kategori av vapen som skall vara förbjudna. Tillstånd till förvärv och innehav av sådana vapen får endast beviljas i särskilda fall. Vapenlagsutredningen har inte föreslagit någon ändring av gällande regler på området med hänsyn till att det enligt bestämmelsen i 9 § tredje stycket vapenlagen krävs synnerliga skäl för att bevilja tillstånd till innehav av helautomatiska skjutvapen. Det finns anledning att studera hur denna bestämmelse tillämpas i praktiken, bl.a. mot bakgrund av utvecklingen av nya grenar inom sportskyttet, samt att jämföra med tillämpningen i övriga stater inom den Europeiska unionen. Endast genom en sådan kartläggning är det möjligt att bedöma om Sverige lever upp till bestämmelsen i vapendirektivet. Det bör inte vara tillåtet att medföra skjutvapen på allmän plats Det finns i dag inget direkt förbud mot att medföra skjutvapen på allmän plats, motsvarande det förbud som gäller för knivar och andra farliga föremål. I detta avseende framstår lagstiftningen som inkonsekvent. Visserligen finns särskilda bestämmelser om förvaring av skjutvapen, som kan vara tillämpliga i sammanhanget, samt möjligheter till återkallelse av tillstånd till innehav vid ett oaktsamt handhavande. Det skulle emellertid - inte minst från pedagogisk synpunkt - vara en fördel om det i lagstiftningen fanns ett klart och tydligt förbud även mot att medföra skjutvapen till allmän plats när detta inte på grund av särskilda omständigheter kan anses befogat. Utvärderingen av knivförbudet bör slutföras Förekomsten av knivar och liknande vapen bland ungdomar gör det angeläget att den påbörjade utvärderingen av lagen om förbud mot knivar och andra farliga föremål slutförs. En sådan utvärdering bör ske med utgångspunkt i justitieutskottets uttalanden i samband med att lagens tillämpningsområde utvidgades. Det kan emellertid finnas skäl att också överväga andra frågor. Förbudet mot att inneha knivar och andra farliga föremål gäller i dag endast på allmän plats och på vissa skolområden. Det kan ifrågasättas om inte förbudet bör utsträckas också till vissa andra platser dit allmänheten kan ha tillträde men som inte räknas som allmän plats, exempelvis vissa myndigheters lokaler. En annan viktig fråga är om avgränsningen av de föremål som omfattas av förbud mot saluhållande och åldersgräns för överlåtelse enligt lagen är lämpligt avvägd. Det har bl.a. ifrågasatts om inte fler typer av knivar än springknivar och springstiletter bör omfattas av sådana restriktioner. En reglering av tillhandahållandet av vapenattrapper bör övervägas på nytt 1987 års vapenutredning lade i sitt slutbetänkande (SOU 1989:44) fram ett förslag till införsel-, saluhållnings- och överlåtelseförbud för vapenattrapper. Utredningen motiverade förslaget bl.a. med att sådana attrapper utgör en uppenbar fara i brottssammanhang. Förslaget kritiserades av remissinstanserna och ledde inte till lagstiftning (jfr. prop. 1990/91:130 s. 52 f.). Under det senaste året har en ny typ av luft- eller gasdrivna enhandsvapen, s.k. soft air guns, börjat marknadsföras. Dessa är avsedda för målskytte med ett slags plastkula och har en relativt ringa effekt. Till det yttre är de emellertid mycket lika ordinära handeldvapen. Detta har bl.a. lett till incidenter, där polis har uppfattat vapnen såsom ett allvarligt hot och stått i begrepp att använda sina tjänstevapen i nödvärn. Risken för att denna vapentyp skall komma att användas vid rån är också stor. Förekomsten av s.k. soft air guns ger anledning att på nytt överväga om någon form av reglering av tillhandahållandet av vapenattrapper bör införas. Polisens kontrollmöjligheter bör belysas För att bestämmelserna i vapenlagen och knivförbudslagen skall kunna upprätthållas på ett effektivt sätt, krävs att rimliga möjligheter till kontroll ställs till polisens förfogande. Åtminstone när det gäller förbudet mot att inneha kniv på allmän plats har ofta framförts att polisen skulle sakna tillräckliga möjligheter att kontrollera efterlevnaden. Det kan därför finnas anledning att närmare belysa vilka möjligheter som i praktiken finns att enligt gällande bestämmelser uppdaga och ingripa mot såväl olaga innehav av skjutvapen som brott mot knivförbudet. I det sammanhanget bör även övervägas om det är möjligt att förbättra arbetsmetoderna när det gäller att uppdaga olagligt innehav av skjutvapen, knivar och andra föremål, inom ramen för gällande bestämmelser om polisens befogenheter. Allmänna frågor om polisens befogenheter i dessa avseenden behandlas av Polisrättsutredningen (Ju 1991:05). Ytterligare tänkbara åtgärder bör redovisas Utöver vad som sagts ovan kan det finnas behov av att göra en generell inventering av samtliga tänkbara åtgärder för att hindra att skjutvapen och ammunition kommer till användning vid brott. En sådan inventering skulle medföra en bättre beredskap för att i framtiden snabbt kunna möta tendenser till en ökad sådan brottslighet. Höga krav måste kunna ställas på en vapeninnehavare En utgångspunkt för utredarens överväganden bör vara att var och en som hanterar skjutvapen eller ammunition också har ett ansvar för att egendomen inte kommer i orätta händer. Höga krav måste kunna ställas på den enskilde vapeninnehavaren i dessa avseenden. Endast den som är beredd att uppfylla dessa krav bör anförtros att hantera skjutvapen. Å andra sidan bör den som seriöst använder vapen inte drabbas av onödiga svårigheter eller kostnader. Utredningsuppdraget En översyn av vapenlagen Utredaren skall, mot bakgrund av vad ovan anförts, göra en översyn av vapenlagstiftningen med inriktning på möjligheterna att förhindra att vapen sprids till kriminella eller på annat sätt kommer till brottslig användning och lämna de förslag som föranleds av denna översyn. I översynen skall ingå följande. En utvärdering skall göras av de ändringar i vapenlagstiftningen som genomfördes på förslag av 1987 års vapenutredning. I samband därmed skall utredaren särskilt överväga om det finns tillräckliga möjligheter att kontrollera att bestämmelserna om förvaring av skjutvapen följs. En utvärdering skall också göras av den skärpning av straffet för olaga vapeninnehav och olovlig överlåtelse av skjutvapen, som trädde i kraft den 1 juli 1993. Därvid skall utredaren överväga om det finns anledning att genomföra ytterligare straffskärpningar. Vidare skall i översynen ingå att överväga om högre krav bör ställas för beviljande av tillstånd till handel med skjutvapen och om kontrollen av och kraven i övrigt på sådan verksamhet bör höjas samt därvid särskilt överväga frågan om tillstånd till handel med automatiska skjutvapen. Utredaren skall också undersöka hur bestämmelserna i vapenlagen och vapenförordningen om beviljande av tillstånd till särskilt farliga vapen, såsom helautomatiska skjutvapen, tillämpas samt överväga om dessa överensstämmer med EG:s vapendirektiv. Utredaren skall härutöver överväga om bestämmelserna om återkallelse av tillstånd enligt vapenlagen är utformade på ett ändamålsenligt sätt, med beaktande både av rättssäkerhetsaspekten och intresset av att kunna förebygga missbruk av skjutvapen. I det sammanhanget skall utredaren även överväga hur polismyndighetens möjligheter att få information om sådana förhållanden som kan föranleda återkallelse av tillstånd skall kunna förbättras. Dessutom skall utredaren inom ramen för översynen överväga och ta ställning till de förslag som har lagts fram av Rikspolisstyrelsen i dess rapport Illegala vapen, med undantag för sådana åtgärder som faller inom Försvarsmaktens område. Slutligen skall utredaren göra en inventering av de övriga åtgärder som kan komma i fråga för att minska risken för spridning av skjutvapen och ammunition till kriminella och att vapen kommer till användning vid brott samt göra de överväganden och lämna de förslag som föranleds därav. Det ingår inte i uppdraget att behandla frågor som rör skjutvapen som tillhör staten. Sådana frågor övervägs f.n. inom Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. En översyn av knivförbudslagen Utredaren skall se över lagen om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål. I översynen skall det ingå att göra en utvärdering av lagen i enlighet med vad justitieutskottet uttalat i sitt betänkande 1989/90:JuU35. Vidare skall ingå att överväga om knivförbudet bör utvidgas till att gälla också på andra platser än i dag, t.ex. i myndigheters lokaler dit allmänheten har tillträde, eller om ett generellt förbud att inneha vissa föremål bör införas. I översynen skall också ingå att överväga om överlåtelseförbud eller förbud mot saluhållande bör införas beträffande fler typer av föremål än vad som föreskrivs i dag, t.ex. vissa typer av knivar eller andra farliga föremål. Därvid bör utredaren undersöka vilka bestämmelser som gäller i andra stater inom Europeiska unionen och om möjligt föreslå en avgränsning som är gemensam inom vårt närområde. Vissa gemensamma frågor Utredaren skall överväga och lämna förslag till utformningen av ett förbud mot att medföra skjutvapen på allmän plats i andra fall än när detta på grund av särskilda omständigheter kan anses vara befogat. Beträffande den lagtekniska utformning av förbudet bör ledning kunna hämtas från knivförbudslagen. Det får emellertid övervägas närmare var bestämmelsen lämpligen bör placeras. Vidare skall utredaren belysa polisens möjligheter enligt gällande lagstiftning att vidta åtgärder för att uppdaga och ingripa mot olaga innehav av skjutvapen och brott mot knivförbudslagen. Därvid skall utredaren även överväga om det är möjligt att förbättra arbetsmetoderna när det gäller att uppdaga och ingripa mot sådana brott. Utredaren skall också överväga frågan om en reglering av införsel och tillhandahållande av vapenattrapper och andra föremål som kan förväxlas med fungerande skjutvapen. Därvid skall beaktas såväl de brottsförebyggande aspekterna som risken att nödvärnssituationer uppstår. Utredaren skall på de områden där författningsändringar bedöms nödvändiga också utarbeta förslag till sådana ändringar. Därvid skall utredaren eftersträva att regelsystemet om skjutvapen och ammunition såväl som bestämmelserna om knivar och andra farliga föremål ges ett klart och entydigt innehåll, t.ex. vad gäller förvaringskraven, inköp och innehav av ammunition, godtagbara skäl för innehav av olika typer av skjutvapen, knivar och andra farliga föremål etc. För att lagstiftningen på området skall vara effektiv måste det stå alldeles klart, både för den enskilde och för tillämpande myndigheter, var gränsen går mellan tillåten och otillåten befattning med skjutvapen, ammunition, knivar och andra farliga föremål. Utredaren skall slutligen i ett framåtblickande perspektiv bedöma möjligheterna till ett utökat internationellt samarbete mot illegal spridning av vapen, särskilt inom Europeiska unionen. Därvid bör belysas i vilken riktning utvecklingen av detta samarbete bör drivas för att uppnå de mål som ligger till grund för den svenska vapenlagstiftningen. Ett allsidigt faktamaterial bör sammanställas Såsom grund för sina överväganden skall utredaren sammanställa ett allsidigt faktamaterial, bl.a. vad gäller tillämpningen av vapenlagstiftningen. Därmed bör resultatet av utredningens arbete även på längre sikt kunna tjäna som ett kvalificerat underlag för regeringens ställningstagande i olika frågor på vapenlagstiftningens område. Ett sådant underlag kan också bidra till en mer saklig debatt om vapenlagstiftningens utformning i framtiden och leda fram till lösningar som kan få en bred anslutning bland de olika intressegrupperna på området. Utredningsarbetet Utredaren skall under arbetet samråda med Rikspolisstyrelsen och med de övriga myndigheter som kan vara berörda av de olika sakfrågorna. För utredarens arbete gäller i övrigt regeringens generella direktiv om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser av framlagda förslag (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) samt om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124). Utredaren skall med förtur ta sig an frågan om en utvärdering av knivförbudslagen samt utformningen av ett förbud mot att medföra skjutvapen på allmän plats. Ett delbetänkande bör kunna läggas fram under hösten 1995. Utredningen skall sedan arbeta vidare med översynen av vapenlagstiftningen i övrigt. Det arbetet skall redovisas före utgången av år 1996.