Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1995:35 Beslut vid regeringssammanträde den 16 mars 1995 Sammanfattning av uppdraget Utredningen (S 1994:03) Levnadsvillkor i storstadsområden får nya direktiv och skall arbeta som en kommitté med företrädare för de tre storstadsområdena. Kommittén skall ha till uppgift att i dialog med berörda i områdena föreslå och initiera åtgärder som syftar till att skapa bättre förutsättningar för bostadsområdena i storstäderna att ta till vara de olika resurser och möjligheter som finns och som kan användas för en positiv utveckling, särskilt vad beträffar barn och ungdom med svåra uppväxtförhållanden. Kommittén skall för att fullfölja sitt uppdrag bl.a. - genomföra en kartläggning av de åtgärdsprogram och andra aktiviteter inom framförallt social-, utbildnings- och arbetsmarknadsområdena som kan ha betydelse för en positiv utveckling i de aktuella bostadsområdena, - lämna förslag till riktlinjer hur bostadsområdena bättre än för närvarande skall kunna ta till vara sina totala resurser, i form av myndighetsinsatser och ideella insatser, i samverkan och utan hinder av traditionella uppgiftsgränser, - ta initiativ till och genomföra konkreta projekt med den angivna inriktningen, - föreslå behövliga förändringar av lagteknisk, finansiell och organisa- torisk natur för att bättre samordning och samverkan mellan olika myndig- heter och samhällssektorer skall kunna uppnås. Bakgrund Allmänt Storstadsutredningen tillkallades i oktober 1988 med uppdrag att föreslå åtgärder för att förbättra livsmiljön och vidga deltagandet i det politiska livet - däribland valdeltagandet - i storstäderna. Utredningen avlämnade under åren 1989-1990 tretton underlagsrapporter, bl.a. Välfärd och segregation i storstadsregionerna (SOU 1990:20), samt slutbetänkandet Storstadsliv Rika möjligheter - hårda villkor (SOU 1990:36). Utredningen konstaterade att i storstadsområdenas minst attraktiva bostads- områden var invandrarna överrepresenterade liksom arbetslösa och personer som var mer eller mindre permanent utslagna från arbetsmarknaden. I dessa bostadsområden var många hushåll beroende av socialbidrag. Andelen sådana hushåll ökade snabbare än genomsnittligt i regionerna. Andelen för- tidspensionerade, ensamhushåll och ensamma kvinnor med barn var hög. I dessa områden fanns också en stor överrepresentation av personer med dålig hälsa. Sjukskrivningarna var många. Vårdkonsumtionen och dödligheten var högre än genomsnittet i regionerna i Sverige. Utredningen föreslog olika åtgärder för att öka förvärvsfrekvensen och för att motverka en fortsatt hög utslagning från arbetsmarknaden. Utred- ningen pekade på olika exempel på framgångsrika samarbetsprojekt där personal från arbetsförmedling, försäkringskassa och socialtjänst genom förändrade samarbetsformer kunnat ge effektivare individuellt stöd till olika grupper av personer som hade svårigheter på arbetsmarknaden. Storstadsutredningen framhöll att en förnyelse av dessa storstadsområden förutsatte befolkningens medverkan och en ökad samverkan över sektors- gränserna. En social och kulturell förnyelse förutsatte tillgång till olika resurser, vilket enligt utredningen redan fanns i bostadsområdena i tillräcklig omfattning, i synnerhet om bostadsområdenas samlade resurser kunde utnyttjas effektivare genom ökad samverkan över huvudmannaskapsgränserna. Som en uppföljning av Storstadsutredningen beslutade regeringen 1990 att under en treårsperiod anslå 10 miljoner kronor per år ur Allmänna arvsfonden till projekt för samordning av insatser för utsatta ungdomar i bostadsområden med sociala problem där även utbildningsfrågor berörts, det s.k. Plusprojektet. Projektet har pågått sedan år 1991. I april 1995 lämnar de lokala utvärderarna sina rapporter.En samlad redovisning skall överlämnas till regeringen senast den 30 september 1995. Ytterligare en uppföljning av Storstadsutredningen var att regeringen i februari 1990 uppdrog åt Arbetsmarknadsstyrelsen att ekonomiskt stödja ett antal samverkansprojekt inom vissa storstadsområden med hög andel arbetslösa, socialbidragstagare och sjukskrivna. Sammanlagt 6 miljoner kr beviljades. Syftet med försöksverksamheterna var att vidareutveckla samverkan mellan i första hand arbetsförmedling/arbetsmarknadsinstitut, socialtjänst och försäkringskassa så att de berörda myndigheternas samlade insatser effektiviserades. En uttalad ambition var att redan upparbetade samverkansformer skulle kunna permanentas eller inordnas i ordinarie verksamhet efter försöksperiodens slut. Arbetsmarknadsstyrelsen slutredovisade uppdraget till Arbetsmarknads- departementet och Socialdepartementet den 23 juni 1993. I redovisningen av verksamheterna pekas på vissa faktorer som krävs för en framgångsrik samverkan, bl.a. behov av samsyn på ledningsnivå, projektledarens strategiska roll, behov av stödfunktioner i inledningsskedet och en tydlig ansvarsfördelning mellan olika yrkesfunktioner. Försöksverksamheten bidrog till att många enskilda fick kortare tider i arbetslöshet och sjukskrivning. Passivt bidragsberoende hade kunnat ersättas med aktiva åtgärder med inriktning på en förankring på arbetsmarknaden. Sammantaget bidrog de olika samverkansprojekten till att nya former för samverkan kunde utvecklas och inordnas i den ordinarie verksamheten. Parallellt med Storstadsutredningen pågick utvecklingsarbetet med samordnad boendeservice, bl.a. i storstadsområden. Regeringen beviljade under åren 1985-1990 sammanlagt 100 miljoner kronor till 103 lokala utvecklingsarbeten för samordnad boendeservice. Syftet var att förbättra möjligheterna för äldre och funktionshindrade att leva ett så normalt liv som möjligt i vanliga bostäder genom bättre samordning av offentliga, kommersiella och informella resurser i bostadsområdena. Boverket, som fått i uppdrag att utvärdera erfarenheterna, konstaterar i rapporten Samverkan i lokalsamhället (Rapport 1994:3) att samordnad boendeservice utvecklats till ett boendesocialt instrument med betydelse för alla grupper av människor. Utvärderingen visar också att det går att göra ekonomiska besparingar genom samverkan. Det går vidare att genom samverkan förbättra servicen och öka gemenskap och inflytande för de boende och det går att genomföra fysisk förnyelse med sociala förtecken. Några av de projekt som boendeservicedelegationen stödde blev också föremål för förnyelsebidrag från Boverket. Under tiden 1986 - 1989 fördelade Boverket 155 miljoner kronor till förnyelse av den fysiska miljön i allmännyttiga bostadsföretag i problemområden. Stödet fördelades i stor utsträckning på inrådan av de boende. Erfarenheter av stödets effekter bör tas tillvara. I arbetarrörelsens debattbok 90-talsprogrammet behandlas också behovet av att förnya bostadsområdena i storstäderna. Förutom förslag om övergång till nya boende- och förvaltningsformer,framhåller författarna att det viktigaste antagligen är att avlägsna hinder för medborgarnas egen aktivitet, så att de boende och de som arbetar i området får en möjlighet att utnyttja de redan existerande resurserna på ett sätt som passar dem och deras önskemål och krav. Även i regeringsförklaringen den 4 oktober 1994 betonas att hela samhället måste mobiliseras för att öka integrationen och motverka segregationen i samhället. Alla områden av betydelse är berörda. Det gäller såväl arbets- och bostadsmarknaden, skolorna och kulturlivet som kommunerna och organisationerna. Socialstyrelsen har i Social rapport 1994 pekat på den förändrade arbetsmarknadssituationen som framför allt har drabbat ungdomar, invandrare och ensamstående föräldrar. Man pekar också på att en ökad boendesegregation är en tänkbar följd av de senaste årens samhällsförändringar, såväl förändringar som rör själva bostadsmarknaden som den ökande arbetslösheten, en tilltagande ekonomisk knapphet bland hushållen och den ökande flyktinginvandringen. Man framhåller vidare att det finns anledning att anta att skillnaderna mellan attraktiva och icke attraktiva bostadsområden i storstadsregionerna kommer att öka ytterligare i framtiden. De klassiska boendesociala problemen - trångboddhet och omoderna bostäder - har lämnat plats för andra som i stället handlar om människors miljö i bostadens omedelbara närhet. Inom skolan finns signaler som tyder på att språkkunskaperna i svenska hos många invandrare är oroväckande låga och tenderar att sjunka. I de invandrartäta områdena med få svenska elever skapas en språkmiljö i och utanför skolan, som försvårar språkinlärningen och ger för få naturliga tillfällen att använda det svenska språket. Flera undersökningar visar också att många vuxna invandrare, som har varit länge i Sverige, har alltför dåliga språkfärdigheter för att komma in på arbetsmarknaden. Barn och ungdom I september 1992 gav regeringen Socialstyrelsen i uppdrag att beskriva utvecklingen av barns villkor med anledning av det förnyelsearbete och de besparingar som pågår i kommuner och landsting. Socialstyrelsen har redovisat uppdraget i rapporten Barns villkor i förändringstider (Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1994:4). I rapporten redovisas bl.a. att kommunernas besparingar under åren 1993 och 1994 väntades bli något större i verksamheter som riktas till barn och unga än i den totala kommunala verksamheten (7 procent jämfört med 6 procent). Speciellt stora var besparingarna i storstadsregionerna. Där räknar kommunerna med kostnadsminskningar inom barn- och ungdomsverksamheter på i genomsnitt 9 procent. Socialstyrelsen drar emellertid slutsatsen att inte alla barn i storstäder och förorter generellt löper större risk att råka ut för försämringar än andra barn i landet. Skälet är i stället att det i storstadsregionerna finns ett antal barnrika delområden med hög koncentration av invandrare, ekonomiskt svaga grupper och människor med psykosociala problem. Enligt Socialstyrelsen finns det särskilda skäl att åter uppmärksamma dessa bostadsområden och överväga vilka åtgärder som behövs där. Enligt Socialstyrelsen talar mycket för att de negativa utvecklingstendenserna i sådana områden förstärks samt att förutsättningarna för att kompensera barnen med individuella särlösningar är sämre i dessa områden. Invandrarfrågor Den nyligen tillkallade Kommittén för översyn av invandrarpolitiken (dir. 1994:130) skall bl.a. överväga särskilda åtgärder i invandrartäta bostadsområden och analysera drivkrafterna bakom och eventuella olägenheter med koncentrationen av invandringen till vissa kommuner samt överväga hur sådana olägenheter kan motverkas. Bostadspolitik Den av regeringen nyligen beslutade utredningen för översyn av bostads- politiken (dir. 1995:20)skall göra en bred översyn av bostadspolitiken. I direktiven för utredningen framhålls att en segregationsprocess som tillåts gå tillräckligt långt lätt blir självgående. Bristande känsla av samhörighet övergår i främlingskap, otrygghet och oförståelse inför dem som upplevs tillhöra de andra. Direktiven konstaterar, att det som ligger framför oss är att säkra att goda bostäder är tillgängliga för alla på sådant sätt att integrationen främjas och ekonomisk, etnisk eller social segregation motverkas samt att ge de boende möjligheter att utveckla sina områden på ett sådant sätt att boendemiljön fungerar väl och boendet berikas. En av kommitténs uppgifter är att överväga vilka bostadspolitiska medel som kommunerna behöver för att motverka segregation och öka valfriheten i boendet. Kommittén skall också utvärdera nu gällande regler för stöd till ombyggnad och andra förbättringsåtgärder inom bostadsområden med särskilda problem och överväga om stödet till dessa områden bör ges en annan utformning än stöd för ombyggnad i allmänhet. Skolan Regeringen har nyligen beslutat tillkalla en kommitté med uppdrag att belysa det inre arbetet i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom och föreslå åtgärder för att stimulera den pedagogiska utvecklingen (dir. 1995:19). Enligt sina direktiv skall kommittén bl.a. överväga på vilket sätt skolan kan ta till vara det faktum att vårt samhälle är mångkulturellt och använda det som en resurs i sitt arbete. En annan uppgift är att överväga eventuella åtgärder när det gäller inflytande för elever och föräldrar. Samverkan på lokal nivå Människor med en svag position i samhället har ofta behov av samhällets välfärdsinsatser. Ansvaret för olika stödinsatser är ofta spridda på många olika huvudmän. Socialtjänsten, skolan, hälso- och sjukvården, försäkringskassan, arbetsförmedlingen är exempel på olika huvudmän som har viktiga uppgifter i sammanhanget. Bristande samverkan medför inte sällan att insatserna blir ineffektiva och ibland till och med motverkar varandra. Socialtjänstens samverkan med andra myndigheter Socialtjänstens olika former av bistånd skall utformas så att de stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. Även om socialtjänsten förfogar över ett brett register av handlingsalternativ i arbetet med att stödja och hjälpa människor i utsatta situationer är det av stor betydelse att man samverkar med övriga som har ansvar för andra områden inom välfärdspolitiken. I arbetet med att stödja grupper som har det extra besvärligt att hävda sig på arbetsmarknaden krävs samarbete med arbetsförmedlingen och andra myndigheter som arbetar med rehabiliteringsfrågor. Särskilt viktiga är åtgärder som avser att hjälpa ungdomar eller invandrare in på arbetsmarknaden. Rätten till arbete måste avse alla medborgare i Sverige. Att vara arbetslös under en längre period försätter människor i en situation som skapar uppgivenhet och passivitet samt riskerar att skapa ett permanent bidragsberoende. Ett nära samarbete mellan skolan, barnomsorgen och övrig socialtjänst kan innebära att en hotande utslagningsprocess stoppas i ett tidigt skede. Utbildning spelar en stor roll för att höja individens attraktionskraft på arbetsmarknaden och öka förutsättningarna för ett aktivt liv även i övrigt. Både gymnasieskolan och komvux har numera bättre möjligheter att individanpassa utbildningen. Det är i dessa perspektiv viktigt att överbrygga avståndet mellan skolan och annan kommunal verksamhet. Samverkan mellan barnomsorg och skola De möjligheter till fri nämndorganisation för socialtjänstens uppgifter, som gäller sedan den 1 januari 1992, har lett till en utveckling i kommunerna med gemensamma barn- och ungdomsnämnder, där hela eller delar av barnomsorgen samordnas med skolan. Integration mellan skola och skol- barnsomsorg har inneburit ett effektivare resursutnyttjande av lokaler och personal. Samtidigt har utvecklingen gått mot att öppethållandet inom barnomsorgen har minskat och öppna verksamheter lagts ned. Barn och ungdomar behöver vuxna förebilder. Frånvaron av män i många utsatta barns vardag har allt mer kommit att uppmärksammas. De sam- ordningsvinster som har erhållits genom integrationen mellan skola och barnomsorg, fritid och kultur, skulle kunna utnyttjas genom en mer differentierad, lokalt anpassad resurstilldelning och genom att också mer områdesbaserade öppna fritidsverksamheter utvecklas med brukarinflytande från föräldrar, personal och andra boende. Finansiell samverkan mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst Sedan den 1 januari 1993 pågår fem lokala försök med finansiell samordning mellan hälso- och sjukvården och socialförsäkring enligt lagen (1992:863) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring och hälso- och sjukvård. Syftet med denna försöks- verksamhet är att skapa incitament inom systemen för respektive område för att de gemensamma resurserna skall utnyttjas på bästa sätt så att medborgarna får bättre vård och service samtidigt som samhällets totala kostnader minskar. Sjukvårdshuvudmannen ges, utöver ansvaret för hälso- och sjukvård, ett ansvar att i ett försöksområde täcka kostnader för sjukpenning och rehabiliteringsersättning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) samt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF). Även medel som är avsedda för yrkesinriktade rehabiliteringstjänster kan ingå i verksamheten. Försöksverksamheten ingår i en samlad strategi för att minska ohälsa, befrämja rehabilitering och begränsa socialförsäkringsutgifterna. Genom möjligheten att lokalt kunna använda de samlade resurserna för sjukförsäkring och sjukvård på ett friare sätt, ges bättre förutsättningar till samarbete mellan olika lokala organ som leder till effektivare och snabbare rehabilitering. Ytterligare steg för att överbrygga sektorsgränser har tagits genom en försökslag (SFS 1994:566) som även gör det möjligt för socialtjänsten att medverka i lokal försöksverksamhet. Även här är huvudsyftet att genom samverkan mellan berörda huvudmän och genom samordning av de ekonomiska resurserna öka den samlade effektiviteten i versamheterna. För närvarande pågår sådan verksamhet i Stenungsunds kommun. Uppdraget Allmänt Många bostadsområden i främst storstadsregionerna kännetecknas av att invånarna i högre grad än på andra håll är beroende av samhällets stöd och service. Det innebär att betydande ekonomiska resurser i form av arbetsmarknadsstöd, socialförsäkringsersättningar och socialbidrag tas i anspråk i dessa områden. Socialtjänsten, skolan, polisen, fritids- och kulturförvaltningarna liksom folkrörelser, enskilda organisationer och andra grupper gör betydande insatser för att skapa bra uppväxtförhållanden och meningsfulla fritidsaktiviteter för barn och unga. Trots detta tenderar många av områdena att utarmas genom hög arbetslöshet, stor flyttningsbenägenhet, ökad ungdomskriminalitet, drogmissbruk och andra sociala problem. Motsättningar mellan människorna i dessa områden tar ofta formen av konflikter med etniska förtecken, vilket bidrar till att öka spänningarna mellan olika befolkningsgrupper. Nedskärningar inom offentliga ekonomiska stödsystem och offentlig service drabbar samtidigt särskilt hårt familjer, barn och ungdomar i sådana områden. Bidrags- och skattesystemen kan vidare ha marginaleffekter som skapar bidragsberoenden och gör det svårare att uppnå målet att så många som möjligt skall försörja sig på eget arbete. Punktvisa nedskärningar och en striktare regeltillämpning inom de olika stödsystemen var för sig riskerar att leda till ökad rundvandring mellan olika myndigheter och andra instanser och till ökad passivisering i stället för motsatsen. Åtgärder för att samhällsinsatserna skall fungera bättre tillsammans är angelägna. Det allra viktigaste är att en utveckling som kan minska beroendet av särskilda stödåtgärder kan komma igång. Även om det genomförts vissa förändringar av befintliga regelsystem kan det fortfarande finnas organisatoriska, finansiella eller lagtekniska hinder för ett bredare samarbete till stöd för att förbättra levnadsvillkoren framför allt för utsatta grupper. Samverkan behövs på individuell nivå för att möjliggöra att en person ges tillträde till arbetsmarknaden och den övriga samhällsgemenskapen. Men det behövs också en områdesbaserad samverkan som strävar efter att samordna de samlade resurserna för lokalsamhällets behov av t.ex. upprustning av den fysiska närmiljön, bostäderna, lekmiljön, det kulturella utbudet och övrig fritidsverksamhet och av tillgång till den service som finns inom ramen för social- och arbetsmarknadspolitiken. Det finns i dag ett stort intresse och en hög beredskap inom olika samhällssektorer för att hjälpa de boende och kommunerna att lösa segregations- och utslagningsproblemen i bostadsområdena i storstadsregionerna. Uppgifter En särskild kommitté med företrädare för de tre storstäderna tillkallas. Kommitténs huvuduppgift skall vara att i dialog med berörda i områdena föreslå och initiera åtgärder som syftar till att skapa bättre förutsättningar för de berörda bostadsområdena att ta till vara de olika resurser och möjligheter som finns och som kan användas för en positiv utveckling. Kommitténs överväganden skall särskilt ta sikte på de grupper bland barn och ungdom som på grund av svåra uppväxtvillkor eller svårigheter att få tillträde till arbetsmarknaden riskerar att få en dålig start i livet. Kommittén skall göra en kartläggning av de åtgärdsprogram och andra aktiviteter inom framför allt social- och arbetsmarknadsområdena som riktar sig till storstadsområdena och som kommittén bedömer ha betydelse för ett positivt förändringsarbete. Kartläggningen skall omfatta såväl statliga insatser som regionala och lokala insatser av olika slag med denna inriktning. En kartläggning bör också genomföras av internationella erfarenheter av olika projekt som genomförts med syfte att angripa storstadsproblem. Frågor om hur polisens insatser och andra åtgärder mot kriminalitet skall utformas faller i huvudsak utanför kommitténs uppgifter. I kartläggningsarbetet bör kommittén dock ta del av det arbete som Brottsförebyggande rådet (BRÅ) på regeringens uppdrag utför som underlag för ett nationellt brottsförebyggande program. Kommittén bör även ta del av det arbete som utförs i Trygghetsutredningen (Ju 1993:05) liksom av det arbete som nu pågår inom polisen med inriktning på att polisens verksamhet skall bli mera problemorienterad och organisatoriskt utföras bl.a. i form av närpolisverksamhet. Även den utredning som regeringen aviserat om medborgarnas delaktighet och inflytande i samhällsutvecklingen berör kommitténs arbete. Kommittén skall lämna förslag till riktlinjer hur de aktuella bostadsområdena bättre än för närvarande skall ta till vara sina totala resurser och hur myndigheternas kompetens och medel kan utnyttjas gemensamt - t.ex. genom särskilda samverkansprojekt - utan hinder av traditionella uppgiftsgränser. Det är viktigt i detta sammanhang att också beakta de resurser, inte minst i form av ett stort engagemang, som finns i det lokala förenings- och organisationslivet. I detta avseende bör kommittén fästa blicken inte bara på det traditionella föreningslivet utan också på alternativa gruppbildningar och träffpunkter inom bostadsområdena. Om det skulle visa sig att regelsystem och organisatoriska företeelser av olika slag lägger hinder i vägen för en effektiv och ändamålsenlig samverkan, skall kommittén föreslå behövliga förändringar. Som ett viktigt led i arbetet skall kommittén själv ta initiativ till och genomföra eller stödja konkreta projekt med den ovan angivna inriktningen. I detta sammanhang bör noteras att regeringen under Arbetsmarknadsdepartementets huvudtitel avsatt särskilda medel för insatser för invandrare i storstadsområden. När det gäller utvecklings- och försöksverksamhet för barn och ungdomar finns dessutom möjlighet för ideella organisationer att söka medel ur Allmänna arvsfonden. Möjligheten att dra nytta av Europeiska unionens program, nätverk och fonder bör härvid också undersökas. Kommittén skall vara oförhindrad att fortlöpande under utredningsarbetet föreslå sådana förändringar av lagteknisk, finansiell och organisatorisk natur som behövs dels för att olika projekt skall kunna genomföras och dels för att uppnå förbättrade möjligheter till samordning och samverkan mellan de totala insatser dom olika myndigheter och organisationer gör. Tidsramar och samråd Kommittén skall senast den 1 oktober 1995 redovisa behovet av åtgärder som behöver vidtas för att nå den samordning och samverkan som beskrivits ovan. Resultatet av det samlade utredningsarbetet skall redovisas senast den 1 juli 1997. Kommittén skall samråda med berörda myndigheter, kommuner och organisationer samt med Kommittén för översyn av invandrarpolitiken (dir.1994:130) och med Utredningen för översyn av bostadspolitiken (dir. 1995:20). För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) och om jämställdheten mellan könen (dir. 1994:124). Kommitténs förslag skall vara kostnadsneutrala såväl för den statliga sektorn som för den samlade offentliga sektorn. Dessa direktiv ersätter de vid regeringssammanträde den 23 juni 1994 beslutade direktiven Levnadsvillkor i storstadsområden (dir. 1994:68).