Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1995:163 Beslut vid regeringssammanträde den 21 december 1995 Sammanfattning av uppdraget En kommitté skall utreda frågor om - förmånsrätt i konkurs, - lönegaranti, - underlaget för företagshypotek. Kommitténs huvuduppgifter blir att ta ställning till dels om statens förmånsrätt för skatter och avgifter bör slopas, dels om företagshypotek bör ges en annan ställning än det har i dag och dels om arbetstagarnas löneskydd vid arbetsgivarens konkurs kan förbättras utan att statens kostnader för lönegarantin ökar. De samhällsekonomiska konsekvenserna av eventuella ändringar i förmånsrätts- ordningen skall övervägas, bl.a. hur kreditgivningen till företagen påverkas. En strävan bör vara att förmånsrättsordningen och anslutande lagregler är så utformade att rekonstruktion av livskraftiga företag underlättas. Bakgrund Förmånsrättsordningen Förmånsrättslagen (1970:979) trädde i kraft den 1 januari 1972. Den ersatte bestämmelser om förmånsrätt i konkurs i 17 kap. handelsbalken. Lagen har behållit sin grundstruktur men ändrats i sak vid åtskilliga tillfällen. Utgångspunkten för förmånsrättsordningen är att alla fordringar mot gäldenären har lika rätt. Lagen innehåller i huvudsak en uppräkning av de fordringar som har bättre rätt än andra, förmånsrätt, samt anger vilken ordning som gäller mellan dessa s.k. prioriterade fordringar. Det görs skillnad mellan å ena sidan s.k. särskilda förmånsrätter, som avser enbart en del av gäldenärens egendom och som gäller både vid utmätning och i konkurs, samt å andra sidan s.k. allmänna förmånsrätter, som avser all gäldenärens egendom och som gäller enbart i konkurs. Propositionen om företagsrekonstruktion Regeringen överlämnade den 12 oktober 1995 propositionen Lag om företagsrekonstruktion (prop. 1995/96:5) till riksdagen. Där föreslås lagstiftning om ett för svenskt vidkommande nytt insolvensrättsligt förfarande, företagsrekonstruktion. Syftet är att förbättra möjligheterna att rekonstruera sådana företag som har betalningssvårigheter men som bedöms kunna bli lönsamma på sikt. För att underlätta rekonstruktion föreslås i propositionen bl.a. att fordringar som grundar sig på avtal som träffas under rekonstruktionsförfarandet skall ha bästa allmänna förmånsrätt och företräde till betalning framför bl.a. fordringar med säkerhet i företagshypotek. Till grund för propositionen om företagsrekonstruktion låg Insolvensutred- ningens (Ju 1988:02) slutbetänkande Lag om företagsrekonstruktion (SOU 1992:113). Utredningen föreslog två viktiga förändringar i förmånsrättsordningen förutom den ovan nämnda om bästa allmänna förmånsrätt för fordringar uppkomna under rekonstruktionsförfarandet. Förslagen innebar dels att statens förmånsrätt för vissa skatte- och avgiftsfordringar skulle avskaffas (11 § förmånsrättslagen), dels att vissa lönefordringar (12 §) skulle ges förmånsrätt framför fordringar med säkerhet i företags- hypotek (5 § första stycket 2). Det huvudsakliga motivet bakom dessa förslag var att ändringarna på olika sätt skulle förbättra möjligheterna att genomföra företagsrekonstruktioner. I propositionen redovisas utredningsförslagen, de skäl som anförts för dem och vissa argument emot. Där påpekas att utredningen i vissa delar inte utforskat effekterna av de föreslagna ändringarna. Propositionens slutsats är att förslagen måste utredas ytterligare. Även i fråga om andra utredningsförslag är ställningstagandet i propositionen att ytterligare utredning behövs innan det kan avgöras om förslagen bör genomföras. Det gäller bl.a. ett förslag om att underlaget för företagshypotek skall fixeras vid tidpunkten för beslut om företags- rekonstruktion och att vid en efterföljande konkurs borgenärer med säkerhet i företagshypotek skall ha rätt att få betalt ur egendom som trätt i stället för den egendom som omfattades av företagshypoteket vid tidpunkten för rekonstruktions-beslutet. Löneförmånsrätt och lönegaranti Lagstiftning om statlig lönegaranti i konkurs infördes första gången år 1971. Regelsystemet reformerades år 1992 varigenom en ny lönegarantilag tillkom (1992:497). Lönegarantin innebär att staten garanterar prioriterade fordringar på lön och pension samt att staten övertar såväl fordringarna som den förmånsrätt som följer med dem och sålunda inträder i konkursen som borgenär på resp. löntagares plats. Bestämmelserna om lönegaranti ändrades i viktiga delar med verkan från och med den 1 juli 1994 (se prop. 1993/94:208, bet. 1993/94:LU34, rskr. 1993/94:394, SFS 1994:636 och 639). Vid riksdagsbehandlingen av ändringarna angavs att flera frågor behövde analyseras ytterligare (se bet. 1993/94:LU34 s. 11, 13, 15, 16 och 17). Detta förutsattes ske i samband med att regeringen övervägde propositionen om en lag om företagsrekonstruktion. I den propositionen anförs emellertid beträffande alla de berörda frågorna att förnyade överväganden bör ske i en särskild utredning. Samhällsekonomiskt perspektiv Hur förmånsrättsordningen skall byggas upp beror ytterst av en avvägning mellan olika intressen. Denna avvägning kan utfalla olika vid skilda tidpunkter. Hittills har det samhällsekonomiska perspektivet spelat en undanskymd roll vid de bedömningar som lagstiftaren gjort om förmånsrättsordningen. Sedan förmånsrättslagen tillkom har det skett stora samhällsekonomiska förändringar. Nya förutsättningar gäller, inte minst på marknaden för krediter till företag. Förmånsrättsordningen har stor betydelse för kreditmarknadens funktionssätt. Det är osäkert vilken roll den spelar för samhällsekonomin i övrigt. Det finns anledning att analysera effekterna av alternativa förmånsrättsregler och överväga om förutsättningarna för förmånsrättsordningen har ändrats på ett sådant sätt att vissa av de ståndpunkter som intagits tidigare bör omprövas. Utredningsuppdraget Allmänna utgångspunkter Som regeringen uttalar ställningstagande i propositionen om företags- rekonstruktion bör alltså vissa frågor rörande förmånsrättsordningen övervägas ytterligare. I propositionen noterar regeringen att ytterligare förändringar i förmånsrätterna kan behövas för att förstärka det nya insolvensförfarandet, men att det i dagsläget inte finns ett tillräckligt gott underlag för att genomföra sådana förändringar. En utredning skall tillkallas för att analysera de berörda frågorna och lämna förslag på ändringar som den anser motiverade. Frågan huruvida förmånsrätten för skatte- och avgiftsfordringar bör avskaffas blir en huvudfråga för utredningen. En annan central fråga blir om, och i så fall hur, företagshypotekets ställning bör förändras. En viktig utgångspunkt för utredningen är, som framgått, att reglerna bör ge goda förutsättningar för rekonstruktion av livskraftiga företag. Samtidigt måste emellertid beaktas att det ställs krav av flera olika slag på förmånsrättsordningen (jfr prop. 1995/96:5 s. 122). Den får inte anpassas enbart till krisdrabbade företag och deras borgenärer. Tvärtom måste förmånsrättsordningen i första hand utformas med hänsyn till behovet av en effektiv kreditgivning till företagen i allmänhet. Därvid skall beaktas behovet av såväl krediter med god säkerhet som krediter av mera riskfylld natur. Vid sin genomgång har utredningen att ta hänsyn till att förmånsrätts- ordningen avgör värdet av de olika säkerheter som används vid kreditgivning och därmed spelar en avgörande roll för ett företags möjligheter att få kredit och för kostnaderna för olika former av kredit. Genom att förmånsrättsordningen avgör hur förlusterna vid en konkurs fördelas mellan olika borgenärskategorier får den betydelse för många företags ekonomiska situation, ibland för deras möjligheter att överleva. Därvid spelar förmånsrättsordningen också en viss roll för statens finanser. Vidare påverkar den valet mellan olika tänkbara insolvensförfaranden, främst valet mellan konkurs och rekonstruktion. Förmånsrättsordningen kan även påverka gäldenärens agerande i förhållande till borgenärerna i samband med insolvens. När ändringar övervägs i förmånsrättsordningen måste alltså en rad aspekter beaktas. Därtill kommer att stor vikt måste fästas vid de övergångsproblem som följer med en lagändring. En förändring i prioriteten för något slag av fordringar påverkar även andra fordringar. Förutsättningarna för en redan beviljad kredit kan förändras radikalt om en säkerhet som ställts för krediten försämras genom att den flyttas ner i förmånsrättsordningen. Det medför ett behov av övergångsregler vid sådana förändringar och innebär att reformer avseende förmånsrätterna måste ske med största omsorg och med beaktande av att upprepade omkastningar i reglerna inte bör komma i fråga. I diskussionen om förmånsrätterna spelar samhällsekonomiska argument en viktig roll. Sålunda hävdas t.ex. att omsättningen av varor och tjänster kommer att öka om oprioriterade borgenärers ställning förbättras, att kreditgivningen vitaliseras om skatteförmånsrätten avskaffas och att en samhällsekonomiskt önskvärd noggrannhet i kreditprövningen främjas om bankerna tvingas ta större risker vid sin kreditgivning till företag. Det hävdas vidare, å andra sidan, att kreditförsörjningen riskerar att försämras om exempelvis företagshypotekets ställning försvagas. De samhällsekonomiska aspekterna på förmånsrättslagstiftningen är emellertid relativt outforskade. Att analysera dem blir en viktig uppgift för utredningen. Sålunda skall förmånsrättsordningen granskas med avseende på dess samhällsekonomiska effekter, inte minst följderna för kreditgivningen. Resultaten av en sådan granskning bör tillmätas stor betydelse vid bedömningen av tänkbara ändringar. Utredningen skall dock inte ompröva förmånsrättsordningens grundstruktur. Denna skall bevaras som i dag och arbetet sålunda huvudsakligen inriktas på att pröva vissa särskilt utpekade möjliga ändringar. Skulle utredningen finna att dess analys motiverar även vissa andra förändringar, är den emellertid oförhindrad att föreslå sådana. En utgångspunkt är dock därvid att förmånsrätterna sammantaget inte får utvidgas utan i stället om möjligt bör begränsas till sin omfattning. De oprioriterade borgenärerna är redan i dag starkt utsatta i konkurs och deras ställning får inte försämras ytterligare. I stället bör inriktningen vara att de oprioriterade borgenärernas situation helst skall stärkas. Utredningen skall utgå från att det omgivande sakrättsliga regelsystemet är i huvudsak oförändrat. Sålunda blir det inte en uppgift för utredningen att överväga frågor som avser borgenärsskyddet vid olika rättshandlingar. En viktig uppgift för utredningen blir att studera förmånsrättsordningen i jämförbara länder och dra lärdom av de erfarenheter som gjorts. En god utgångspunkt för en sådan genomgång finns i betänkandet SOU 1992:113, kap. 5. I detta sammanhang finns det också anledning för utredningen att uppmärksamma de internationellt privaträttsliga regler som finns på området. Bland annat innehåller den av Sverige nyligen undertecknade EU-konventionen om insolvensförfaranden bestämmelser av intresse i detta hänseende. Av betydelse är också ett pågående arbete i EU på ett direktiv om konkurs m.m. i kreditinstitut. Direktivet kan förväntas bli antaget under våren 1996. Skatteförmånsrätten · Utredningen skall förutsättningslöst pröva frågan om förmånsrätten för skatter och avgifter bör slopas. Särskild vikt skall fästas vid de samhällsekonomiska aspekterna, bl.a. förmånsrättens inverkan på kreditgivningen till företag. Möjligheterna att genomföra lyckade företagsrekonstruktioner skall också tillmätas särskild betydelse. Skatte- och avgiftsfordringar har förmånsrätt enligt 11 § förmånsrättslagen. I en särskild lag (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m.m. anges för vilka fordringar förmånsrätten gäller. Sådana fordringar har prioritet efter fordringar med särskild förmånsrätt men före löne- och pensionsfordringar och givetvis före oprioriterade fordringar. Skatteförmånsrätten fick sin nuvarande ställning i prioritetsordningen vid en omläggning som trädde i kraft den 1 januari 1976. Då placerades skattefordringar före lönefordringar. Förändringen berodde dels på att det ansågs angeläget att förstärka skattefordringarnas ställning i konkurs, dels på att de anställdas löneskydd förbättrades på annat sätt, varvid det fanns utrymme för en förstärkning av skatteförmånsrätten. Frågan om ett avskaffande av skatteförmånsrätten har behandlats av lagstiftaren vid åtskilliga tillfällen. En redovisning av frågans tidigare behandling finns i SOU 1992:113, s. 108 f. Se även bet. LU 1981/82:19 s. 12 f. Som tidigare nämnts föreslog Insolvensutredningen att skatteförmånsrätten skulle avskaffas i samband med införandet av en lag om företagsrekonstruktion (se SOU 1992:113 s. 328 f.). Enligt utredningen skulle en sådan reform förbättra möjligheterna att genomföra lyckosamma rekonstruktioner. Sålunda skulle staten vid utebliven förmånsrätt få starkare skäl än i dag att ingripa tidigt mot att stora skatteskulder byggs upp hos företag med ekonomiska problem. Därmed skulle en rekonstruktion kunna komma i gång tidigare. Vidare skulle statens intresse av att gå med på ackordsuppgörelser öka och de oprioriterade borgenärernas situation i konkurs förbättras. En stor majoritet av remissinstanserna gav sitt stöd åt förslaget att avskaffa skatteförmånsrätten. Men viktiga invändningar gjordes, bl.a. från Riksskatteverkets sida. I propositionen lägger regeringen inte fram något förslag om avskaffande av skatteförmånsrätten (se prop. 1995/96:5 s. 127 f.). Enligt propositionen är det vid en samlad bedömning med ledning av remissvaren osäkert om en sådan reform verkligen skulle gagna rekonstruktionsförsök. Det bör då enligt regeringen inte komma i fråga att i rådande statsfinansiella läge genomföra en förändring i regelsystemet som får påtagligt negativa konsekvenser för statsfinanserna. Enligt regeringen bör därför skatteförmånsrätten behållas tills vidare. En utredning bör dock enligt propositionen studera bl.a. frågan om vilka effekter ett avskaffande av förmånsrätten skulle få för möjligheterna att genomföra framgångsrika företagsrekonstruktioner. Utredningen skall förutsättningslöst pröva frågan om skatteförmånsrättens avskaffande samt därvid beakta såväl de skäl som redovisas i propositionen (s. 127 f.) som andra skäl som kan vara av betydelse för ställningstagandet. Särskild vikt skall fästas vid de samhällsekonomiska aspekterna av skatteförmånsrätten, bl.a. inverkan på kreditgivningen till företag och den eventuella betydelsen för näringslivet i övrigt. De statsfinansiella konsekvenserna av ett avskaffande är en viktig faktor. Utredningen skall klargöra omfattningen av dessa med beaktande av att en del av det som går förlorat för staten till följd av utebliven förmånsrätt kompenseras i form av ökad utdelning dels på lönefordringar på grund av statens regressrätt, dels på oprioriterade fordringar som staten kan ha. Beräkningar gjordes av Insolvensutredningen, se SOU 1992:113 s. 330. Bedömningarna måste dock bli säkrare och mer preciserade. Det skall därvid beaktas att antalet konkurser varierar starkt över åren. Beräkningar skall därför göras utifrån olika antaganden om antalet konkurser. I den mån det låter sig göra skall även de finansiella effekterna för andra borgenärskategorier beräknas och värderas. Som framhålls i propositionen bör särskild vikt fästas vid de effekter som ett avskaffande av skatteförmånsrätten kan få för möjligheterna att genomföra lyckade företagsrekonstruktioner. Det skall därvid analyseras på vilka olika sätt och i vilken omfattning rekonstruktionsförsök påverkas. Utvecklingen i många länder tycks gå mot ett avskaffande av förmånsrätt för skattefordringar och motsvarande (se prop. 1995/96:5 s. 129). I det sammanhanget bör noteras att det i EU diskuteras - bl.a. i arbetet på ett direktiv om konkurs m.m. i kreditinstitut, se ovan - om fordringar som andra medlemsstater har mot gäldenären alltid borde åtnjuta samma behandling som fordringar som tillkommer den stat där konkursen handläggs. Utredningen skall undersöka vad som gäller i de andra medlemsstaterna samt pröva om de pågående övervägandena i EU och en eventuell reglering på EG-nivå påverkar ställningstagandet till frågan om skatteförmånsrätten bör avskaffas eller inte. Utredningen har att utgå från nuvarande regler om personligt betalningsansvar och straffansvar i fråga om skatter och avgifter som arbetsgivaren innehåller med skyldighet att redovisa till staten, se bl.a. 77 a § resp. 81 § uppbördslagen (1953:272), eller de regler som kan komma att föreslås till följd av förslagen i utredningsbetänkandet Översyn av skattebrottslagen (SOU 1995:10). Utredningen skall föreslå de lagändringar som den finner motiverade. Därvid kan, som framgått, ett totalt avskaffande av skatteförmånsrätten komma i fråga men också ett partiellt avskaffande i någon form. Tänkbart är t.ex. att vissa skattefordringar får ha kvar sin förmånsrätt, medan andra förlorar den. En möjlighet som kan prövas är att särbehandla sådana fordringar som har innehållits för annan, jfr 81 § uppbördslagen. Att göra skatte- och avgiftsfordringarna efterställda, dvs. ge dem sämre rätt i konkurs än vanliga oprioriterade fordringar, bör inte komma i fråga. Enligt 4 kap. 1 § 1 konkurslagen (1987:672) får återvinning inte ske av betalning av förmånsberättigade fordringar avseende skatter och avgifter, om fordringen var förfallen till betalning. Om utredningen föreslår att skatteförmånsrätten avskaffas helt eller delvis, får utredningen också anledning att ta upp frågan om ett slopande av återvinningsförbudet (jfr prop. 1995/96:5 s. 161 f.). Om det lämnas förslag om en reform som innebär minskade intäkter eller ökade utgifter för staten, skall förslag också lämnas om hur reformen skall finansieras. Kan en finansiering inte ske inom ramen för ändrade regler om förmånsrätt, skall utredningen i första hand söka finansieringsmöjligheter i utgiftsminskningar. Förmånsrätt för fordringar med säkerhet i företagshypotek · Utredningen skall överväga företagshypotekets ställning mot bakgrund av önskemålet att reglerna skall främja företagsrekonstruktioner. Därvid skall utredningen särskilt studera effekterna av företagshypoteket på kreditgivningen, bl.a. bankernas och leverantörernas agerande. Om utredningen kommer fram till att en ändring bör ske, skall utredningen analysera olika möjligheter och lämna förslag till en ny reglering. Företagshypotek gäller i den lösa egendom som ingår i en näringsidkares verksamhet. Säkerheten förutsätter inskrivning i ett särskilt register, s.k. företagsinteckning, och uppstår genom att näringsidkaren upplåter säkerhetsrätten och överlämnar ett s.k. företagshypoteksbrev till borgenären, se 1 kap. 1-3 §§ lagen (1984:649) om företagshypotek. Fordringar med säkerhet i företagshypotek har förmånsrätt enligt 5 § första stycket 2 förmånsrättslagen. Det betyder att fordringarna har förmånsrätt framför lönefordringar i den egendom som omfattas av företagshypoteket och framför skattefordringar (se 15 § förmånsrättslagen). Vilken egendom som omfattas av företagshypoteket framgår av 2 kap. 1-4 §§ lagen om företagshypotek (se vidare i det följande avsnittet). Det som skiljer företagshypotek från andra former av säkerhet är att företagshypotek gäller i en egendomsmassa som hela tiden förändras. Säkerheten fyller främst funktionen att göra det möjligt för många små och medelstora företag som har begränsade möjligheter att ställa andra typer av säkerheter att utnyttja verksamhetens tillgångar som kreditsäkerhet. På det sättet har företagshypoteket haft stor betydelse för att underlätta kreditgivning till företag. De kreditgivare som oftast utnyttjar företagshypotek som säkerhet är bankerna. Säkerhetsformen medför att bankerna mestadels kan få mycket god säkerhet för sina krediter till företagen. Det förekommer kritik mot detta och görs gällande att bankernas möjligheter att säkra sina krediter är alltför goda, vilket medför dels att näringsidkarens återbetalningsförmåga inte prövas så som det borde ske, dels att bankerna försenar nödvändiga rekonstruktionsförsök genom att inte tillräckligt aktivt bevaka sina fordringar hos företag som råkar i svårigheter. Insolvensutredningen föreslog som tidigare nämnts att företagshypotekets förmånsrätt skulle försämras. Skälet var främst att bankerna då, enligt utredningen, kunde förväntas bli mer aktiva i bevakningen av sina fordringar hos krisföretag. Detta skulle i sin tur medföra att bankerna kunde förväntas medverka till att få i gång nödvändiga rekonstruktioner i tid. Den föreslagna reformen skulle alltså på så sätt stödja det nya insolvensförfarandet. Förslaget gick närmare bestämt ut på att vissa lönefordringar skulle få prioritet framför företagshypotek. Det gällde s.k. produktiva löner, vilket med utredningens terminologi var dels sådana lönefordringar som förfallit till betalning före konkursbeslutet, dels sådana som förfallit till betalning under de två månaderna närmast efter beslutet. I propositionen om företagsrekonstruktion påpekas, liksom i många av remissvaren, att det finns problem med en reglering som den föreslagna. Sålunda finns det enligt propositionen en risk att en försämring av företagshypoteket medför betydande svårigheter att få kredit för många små och medelstora företag. Det är enligt propositionen diskutabelt att på det sättet försvåra för den stora mängden kreditsökande företag bara för att förbättra möjligheterna till rekonstruktion av krisföretag. Enligt propositionen måste effekterna på kreditgivningen av den föreslagna förändringen bli föremål för en noggrannare analys. Detsamma gäller enligt propositionen vissa andra effekter av den föreslagna ändringen vilka inte blivit utredda (se prop. 1995/96:5 s. 123 f.). Utredningen skall överväga företagshypotekets ställning mot bakgrund av önskemålet att reglerna skall främja företagsrekonstruktioner. Därvid skall utredningen studera effekterna av denna säkerhet på kreditgivningen i stort, bl.a. på bankernas och leverantörernas agerande i deras egenskap av kreditgivare, och på de oprioriterade borgenärernas ställning i konkurs. De problem som redovisats här ovan bör analyseras noggrannare än som hittills kunnat ske. Därvid skall utredningen pröva bärkraften i det skäl som varit det huvudsakliga argumentet för en förändring - att bankerna kommer att bevaka företag med betalnings- svårigheter noggrannare och därmed påskynda nödvändiga rekonstruktioner. Företrädare för bankerna har hävdat att en förändring inte skulle öka deras bevakningsgrad utan i stället medföra att de tvingas ställa krav på andra säkerheter, vilket i sin tur ökar kostnaderna för krediter. I det sammanhanget bör det analyseras vilken betydelse bestämmelsen i 2 kap. 13 § första stycket bankrörelselagen (1987:617) har i sammanhanget. Där ställs krav på "betryggande säkerhet" för bankernas krediter. Ett önskemål är givetvis att utformningen av företagshypoteket inte gör det svårare att rekonstruera företag. Men det är olyckligt om möjligheterna för små och medelstora företag att få kredit på rimliga villkor försämras utan att det finns skäl för det på grund av t.ex. dålig återbetalningsprognos. En viktig uppgift för utredningen blir att analysera vilka effekter en försämring av företagshypoteket som säkerhet får för kreditgivningen och vilka de samhällsekonomiska effekterna kan bli i övrigt. Om utredningen kommer fram till att en ändring bör ske vad gäller företagshypoteket, blir frågan hur en ny reglering skall utformas. Den av Insolvensutredningen föreslagna modellen är en tänkbar möjlighet. Det förutsätter dock att de problem som remissinstanserna och propositionen pekat på kan bemästras. Ett alternativ kan vara den lösning som valts i Finland. Den innebär att borgenärer med säkerhet i företagshypotek får förmånsrätt i endast en viss kvotdel av värdet av den intecknade egendomen (i Finland 50 %), varvid dock säkerheten behåller sin ställning i förmånsrättsordningen. En fördel med en sådan lösning - som föreslagits tidigare i den juridiska litteraturen - är att de positiva effekterna av ett större risktagande kan uppnås utan de komplikationer som en försämrad förmånsrätt medför. Även andra modeller för en förändring i företagshypotekets ställning kan tänkas. En faktor att beakta är därvid att regleringen om möjligt bör stimulera kreditgivaren att göra en seriös prövning av kredittagarens återbetalningsförmåga. Att så sker är av värde inte bara för andra borgenärer som kan komma att göra förluster i en kommande konkurs. Det är ett samhällsekonomiskt intresse i sig att det inte (annat än i särskilda undantagssituationer) lämnas krediter till företag eller projekt som inte kan förväntas uppnå lönsamhet. Sålunda bör utredningen pröva hur sådan kreditgivning kan motverkas genom utformningen av förmånsrättsordningen. En möjlighet kan vara att föreskriva att en fordran som har säkerhet endast i företagshypotek alltid är till viss del oprioriterad. En sådan tanke har förts fram under remissbehandlingen av betänkandet Lag om företagsrekonstruktion (SOU 1992:113). Det bör betonas att utgångspunkten för utredningens genomgång skall vara att företagshypoteket som säkerhetsform skall finnas kvar med väsentligen det innehåll som säkerheten har i dag. Utredningen skall även i denna del dra lärdom av de erfarenheter i andra länder som kan ha betydelse för arbetet. Särskilt skall studeras vilka erfarenheterna är i Finland av den lösning som valts där. Underlaget för företagshypotek · Utredningen skall överväga om det finns skäl att ändra reglerna om underlaget för företagshypotek, bl.a. om kassa- och bankmedel bör omfattas av säkerheten. Särskilt skall prövas om strävandena att få till stånd en väl fungerande rekonstruktionsordning underlättas med en annan reglering än den nuvarande. Till skillnad från panträtt är företagshypoteket inte knutet till viss bestämd egendom utan omfattar ett egendomskollektiv som undergår förändringar från tid till annan. I 2 kap. 1 § första stycket lagen om företagshypotek uttrycks det som "näringsidkarens lösa egendom i den mån egendomen hör till den intecknade verksamheten". En del av egendomen undantas. Det gäller bl.a. "kassa- och banktillgodohavanden, aktier, andra bevis om delaktighet i bolag, obligationer, förlagsbevis och liknande skuldebrev avsedda för allmän omsättning samt andelar i aktiefonder" (2 kap. 1 § andra stycket 1). Det som utmärker dessa tillgångar kan sägas vara att de utgörs av reda pengar eller lätt kan förvandlas till pengar eller också lätt kan belånas genom pantsättning (jfr prop. 1995/96:5 s. 154). Frågan om vilken egendom som bör omfattas av företagshypotek har diskuterats tidigare i lagstiftningssammanhang, se bl.a. SOU 1981:76 s. 73 f., prop. 1983/84:128 s. 43 f. och bet. LU 1983/84:36 s. 17. Med den gällande ordningen växlar alltså underlaget för företagshypotek och beror på vilken egendom som för tillfället hör till verksamheten. Vid konkurs fixeras emellertid säkerhetsunderlaget. Det som hör till företagshypoteket vid konkursbeslutet fortsätter att vara underlag för säkerheten och i princip tillförs ingen annan egendom. Ett praktiskt problem är emellertid att hypoteksegendomen ofta stiger i värde om verksamheten drivs vidare under konkursen. Det sker t.ex. genom att insatsvaror bearbetas i produktionen. Enligt ett avgörande av Högsta domstolen (NJA 1982 s. 900) skall därvid värdestegringen fördelas mellan å ena sidan borgenärer med företagshypotek och å andra sidan borgenärer med allmän förmånsrätt eller utan förmånsrätt. Värdet på den egendom som utgör underlag för företagshypotek skall bestämmas med hjälp av en proportioneringsmetod där det avgörande är vilka kostnader som lagts ner på egendomen före resp. efter konkursutbrottet. På det sättet kommer normalt värdestegringen att fördelas mellan borgenärskategorierna. Reglerna för vad som utgör hypoteksunderlag medför vissa praktiska problem. Det gäller inte minst handhavandet av företagsintecknad egendom under perioder då betalningssvårigheter uppkommit men utan att företaget försatts i konkurs. Att kassa- och bankmedel m.m. inte är med i underlaget för företagshypotek medför, så länge företaget inte gått i konkurs, att underlaget för säkerheten kan växla markant från den ena dagen till den andra. Därigenom kan de olika borgenärskategoriernas ställning påverkas väsentligt. Det betyder också att näringsidkaren kan utöva inflytande på underlagets storlek, t.ex. genom att låta bli att kräva kontant betalning för leveranser strax före en konkurs. Fordringarna ingår i hypoteksunderlaget, medan influtna betalningsmedel inte ingår. Det innebär också att näringsidkaren kan bli utsatt för påtryckningar från borgenärsgrupper att agera på ett sätt som gynnar eller i varje fall inte missgynnar dem i en eventuell konkurs. En närliggande komplikation gäller egendom som på visst sätt trätt i stället för egendom som utgör hypoteksunderlag. Eftersom borgenärer med säkerhet i företagshypotek vill undgå att egendom försvinner ur säkerhetsunderlaget strax före en konkurs kan de ha ett intresse av att gäldenären snabbt försätts i konkurs. Detta hämmar möjligheterna att rekonstruera företag utan konkurs. Under senare år har ackordscentraler och advokater delvis kommit till rätta med detta problem. Det har skett bl.a. genom en ordning som innebär att medel som betalas för företagsintecknad egendom under fortsatt drift av rörelsen efter en betalningsinställelse sätts in på ett s.k. administrationskonto, vars behållning i princip är undandragen gäldenärens rådighet. Avsikten är att den förmånsrätt som följer med företagshypotek i en eventuellt kommande konkurs skall gälla i de medel som innestår på sådana konton. I rättspraxis har arrangemanget godtagits under vissa förutsättningar (se NJA 1987 s. 105 och NJA 1989 s. 705 I, jfr NJA 1991 s. 550). Insolvensutredningen föreslog att underlaget för företagshypotek skulle fixeras vid tidpunkten för beslutet om företagsrekonstruktion och att borgenärer med säkerhet i företagshypotek skulle ha rätt att vid en efterföljande konkurs få betalt även ur egendom som trätt i stället för sådan egendom som omfattades av företagshypoteket (se SOU 1992:113 s. 400 f.) Utredningen diskuterade endast kortfattat effekterna av sitt förslag och bara ett fåtal remissinstanser yttrade sig om det. I propositionen analyseras effekterna av förslaget och redovisas en rad komplikationer (se prop. 1995/96:5 s. 124 f.). Propositionens slutsats är att komplikationerna inte övervägts tillräckligt och att en lagändring som den föreslagna, som är av stor principiell och praktisk betydelse, måste övervägas ytterligare (se s. 159). I propositionen diskuteras också frågan huruvida hypoteksunderlaget borde utsträckas till att gälla även för kassamedel, banktillgodohavanden och liknande tillgångar, vilket förespråkats av några remissinstanser. Genom en sådan lagändring skulle, enligt förslagsställarna, manipulations- möjligheterna och många praktiska problem försvinna. Något sådant förslag läggs inte fram i propositionen men frågan bör enligt regeringen övervägas på nytt av utredningen. Utredningen skall överväga om det finns skäl att ändra reglerna om underlaget för företagshypotek. Särskilt skall det prövas om strävandena att få till stånd en väl fungerande rekonstruktionsordning skulle underlättas med en annan reglering än den nuvarande. Därvid skall fördelar och nackdelar med dagens lösning med s.k. administrationskonton övervägas. En inriktning bör vara att den balans som finns mellan olika borgenärskategorier när en rekonstruktion inleds skall bestå under förfarandet. Utredningen skall överväga möjligheten att låta företagshypoteket omfatta även kassa- och bankmedel. Men en reglering där borgenärer med företagshypotek i praktiken har säkerhet för hela fordringen i all gäldenärens egendom skulle påtagligt försämra läget för oprioriterade borgenärer. Skulle utredningen finna att det står mycket att vinna med en sådan utsträckning av hypoteksunderlaget som nu sagts, bör det därför övervägas om en sådan reform kan förenas med t.ex. den lösning som valts i Finland (se ovan). Utredningen är fri att föreslå även andra ändringar än de som nämnts här vad gäller företagshypoteksunderlaget eller reglerna om företagshypotek i övrigt. Utredningen bör även i denna del bedöma de samhällsekonomiska aspekterna på olika möjliga lösningar. Löneförmånsrätten och lönegarantin · Utredningen skall överväga på vilket sätt reglerna om lönegaranti och löneförmånsrätt bör ändras för att arbetstagarnas skydd skall bli så heltäckande som möjligt. Vikten av att stävja företagares missbruk av lönegarantin skall beaktas liksom statens kostnader för garantin. Inriktningen skall vara att förslag om regeländringar skall utformas så att de inte innebär ökade kostnader för staten. Utredningen skall vidare överväga regeländringar för att möjliggöra en svensk ratifikation av ILO:s konvention om skydd av arbetstagarens fordringar i händelse av arbetsgivarens insolvens. Vid arbetsgivarens konkurs skyddas arbetstagarnas lönefordringar främst genom reglerna om löneförmånsrätt i 12 § förmånsrättslagen och reglerna om statlig lönegaranti vid konkurs i lönegarantilagen (1992:497). Regelsystemen är hoplänkade på så sätt att lönegarantin kan ersätta endast fordringar som även omfattas av förmånsrätt. Reglerna om löneskydd genom lönegarantin har setts över två gånger under de senaste åren. De ändringar som gjorts har främst inneburit att skyddet har inskränkts på olika sätt och att det införts regler för att förhindra missbruk av garantin. Förändringarna har främst motiverats dels av att utgifterna för lönegarantin ökade kraftigt under början av 1990-talet, huvudsakligen som en följd av den stora ökningen av antalet företagskonkurser under samma tid, dels av att systemet missbrukats av vissa företag som därigenom skaffat sig konkurrensfördelar framför andra företag. År 1992 sänktes det högsta garantibeloppet för en person till 100 000 kr från tidigare tolv basbelopp. Det skedde med införandet av den nya lönegarantilagen (1992:497). Då reformerades också handläggningen av lönegarantifrågorna. (Se prop. 1991/92:139, bet. 1991/92:LU37 och rskr. 1991/92:318.) Ytterligare ändringar trädde i kraft den 1 juli 1994 (prop. 1993/94:208, bet. 1993/94:LU34, rskr. 1993/94:394, SFS 1994:636 och 639). Löneförmåns- rätten och därmed omfattningen av lönegarantin inskränktes i olika hänseenden, bl.a. på så sätt att förmånsrätten nu omfattar endast lönefordringar som har förfallit till betalning under de sista sex månaderna av arbetstagarens anställningstid hos konkursgäldenären och inte tidigare än tre månader före konkursansökningen. I lönegarantilagen infördes regler för att förhindra missbruk av garantin, bl.a. en bestämmelse av innebörd att en arbetstagare kan få lönefordringar som uppstår i en viss verksamhet ersatta genom lönegarantin i princip endast en gång under en tidsperiod på två år (den s.k. karensregeln, 9 a § lönegarantilagen). Vid riksdagsbehandlingen av 1994 års ändringar uttalades att reformen på några punkter borde övervägas på nytt i samband med beredningen av förslaget om en lag om företagsrekonstruktion (bet. 1993/94:LU34 s. 11, 13, 15, 16 och 17). Det gällde den nyssnämnda bestämmelsen om en tidsmässig begränsning av löneförmånsrätten och lönegarantin, en bestämmelse om begränsad förmånsrätt för semesterlön och semesterersättning, en ny regel om begränsning av förmånsrätten för delägare och, slutligen, den nämnda karensregeln. Efter omfattande kritik från främst arbetstagarhåll mot karensregeln föreslog regeringen våren 1995 en uppmjukning i bestämmelsen (se prop. 1994/95:180). I propositionen anfördes att även andra regler med betydelse för skyddet av arbetstagarnas fordringar genom lönegarantin kunde behöva övervägas på nytt och att regeringen avsåg att tillsätta en utredning om detta (prop. s. 4). Den föreslagna ändringen antogs av riksdagen och de nya bestämmelserna gäller från och med den 1 juli 1995. I sitt av riksdagen godkända betänkande (bet. 1994/95:LU30 s. 4 f.) förutsatte lagutskottet att missbruksreglerna i lönegarantilagen skulle övervägas ytterligare i den aviserade utredningen, bl.a. med hänsyn till innehållet i EG-direktivet om lönegaranti (se nedan). Utredningen skall överväga på vilket sätt de nuvarande reglerna om löneskydd bör ändras för att arbetstagarnas lönefordringar vid arbetsgivarens konkurs skall få ett så heltäckande skydd som möjligt. Därvid bör särskilt uppmärksammas frågan om den tid inom vilken lönefordringar skall vara förfallna till betalning för att omfattas av förmånsrätt och lönegaranti behöver förlängas (se prop. 1995/96:5 s. 146). Att märka är särskilt att utformningen av bestämmelsen i fråga (12 § första stycket förmånsrättslagen) medfört den oönskade effekten att många löntagare inte får ersättning från lönegarantin för arbete under den sista delen av uppsägningstiden. Även bestämmelsen om begränsad förmånsrätt för semesterlön och semesterersättning och den nya bestämmelsen om förmånsrätt för delägare skall övervägas (se prop. s. 147 och 148). Av alla fordringshavare i en konkurs är arbetstagarna ofta de som har minst möjlighet att påverka händelseutvecklingen. Samtidigt hör arbetstagarna till dem som drabbas hårdast av konkursen. Det gäller naturligtvis särskilt om de förutom den ekonomiska förlusten går miste om sin anställning. Det självklara målet för lönegarantin bör därför vara att arbetstagarna får ett så heltäckande skydd som möjligt för sina fordringar i arbetsgivarens konkurs. Samtidigt måste dock utredningen beakta risken att vissa företag missbrukar garantin och därigenom skaffar sig otillbörliga konkurrensfördelar. Vidare måste utredningen ta hänsyn till statens kostnader för lönegarantin. Inriktningen skall vara att förslag om regeländringar skall utformas så att de inte innebär ökade kostnader för staten. Om detta inte går att undvika skall förslagen förenas med förslag om på vilket sätt utgiftsökningar skall finansieras. Sverige har att iaktta EG:s lönegarantidirektiv (80/987/EEG). I propositionen om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (prop. 1991/92:170, bilaga 9) anförde regeringen att de svenska reglerna om förmånsrätt och lönegaranti väl täckte kraven enligt direktivet. De lagändringar som senare gjorts har emellertid medfört att det på vissa punkter kunnat ifrågasättas om Sverige uppfyller sina förpliktelser. Utredningen skall beakta detta i sitt arbete. Även Internationella arbetsorganisationen, ILO, har uppmärksammat behovet av att skydda arbetstagarnas lönefordringar vid arbetsgivarens konkurs. Internationella arbetskonferensen antog år 1992 en konvention (nr 173) och en rekommendation (nr 180) om skydd av arbetstagarens fordringar i händelse av arbetsgivarens insolvens. (Instrumenten anmäldes för riksdagen i skrivelse 1993/94:128.) Konventionen innehåller regler om löneskydd både genom förmånsrätt och genom en garantiinstitution. I årets budgetproposition (prop. 1994/95:100, bil. 11) konstaterade regeringen att de svenska reglerna visserligen synes tillgodose det sociala grundskydd som konventionen syftar till men att vissa av dess artiklar (artikel 6 d och artikel 12 d) för närvarande hindrar en svensk ratifikation. För att stärka ILO:s verksamhet att förbättra arbetstagarnas villkor är det viktigt att så många länder som möjligt ratificerar ILO:s konventioner. Utredningen bör överväga vilka regeländringar som kan behövas för att en ratifikation av konventionen skall bli möjlig och vilka konsekvenser sådana ändringar kan få. Även fortsättningsvis torde utgångspunkten böra vara att lönegarantin skall ersätta endast fordringar som omfattas av förmånsrätt. Skulle utredningen anse att kopplingen mellan de båda regelsystemen bör lösas upp, är dock utredningen oförhindrad att lägga fram förslag med ett sådant innehåll. Andra ändringar Den samhällsekonomiska analys av förmånsrättsordningen som utredningen skall genomföra kan komma att visa att några justeringar i reglerna som inte uttryckligen berörts i dessa direktiv bör göras. Utredningen är i så fall oförhindrad att lägga fram förslag om sådana ändringar. Om utredningen finner att dess ändringsförslag motiverar det, är den fri att föreslå en ny förmånsrättslag med en modernare utformning än den nuvarande. Övrigt De uppgifter som läggs på utredningen är krävande och det är viktigt att de förändringar som eventuellt skall göras i förmånsrättssystemet blir brett accepterade. Utredningen skall därför vara parlamentariskt sammansatt. Samhällsekonomisk expertis skall knytas till utredningen. Utredningen skall beakta vad som sägs i de generella direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) och att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124). Uppdraget skall vara slutfört senast den 31 december 1997.