Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1995:148 Beslut vid regeringssammanträde den 23 november 1995 Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare tillkallas med uppdrag att lämna förslag till åtgärder för att stärka konsumentskyddet vid leverans av el. Utredaren skall särskilt beakta frågor om rätt till elleverans vid utebliven betalning, underrättelseskyldighet före beslut om eventuell inskränkning av elleverans, andra möjliga sanktioner vid utebliven betalning samt andra frågor som rör åtgärder vid utebliven betalning från konsumenten. Utredaren skall bedöma om konsumentskyddet är tillräckligt vid driftsstörningar och leveransavbrott. Utredaren skall även bedöma frågor om skadestånd vid längre strömavbrott eller avbrott som inte är av force-majeure-karaktär. Utgångspunkter för uppdraget Ny ellagstiftning Riksdagen beslutade den 25 oktober 1995 om ett nytt regelverk för elmarknaden i enlighet med regeringens förslag (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Den nya lagstiftningen kommer att träda i kraft den 1 januari 1996. Ett viktigt mål för elreformen är att stärka elkonsumenternas ställning. Huvudprincipen i den nya ellagstiftningen är att åstadkomma en klar uppdelning mellan å ena sidan produktion av och handel med el, vilket skall bedrivas i konkurrens, och å andra sidan överföring av el (nätverksamhet) som i princip är ett naturligt monopol och därför även fortsättningsvis skall regleras och övervakas på särskilt sätt. På den avreglerade elmarknaden kommer således hushållen att ha två motparter, nätägaren och säljaren av el. Det nya regelverket innebär genomgripande förändringar såväl för elmarknadens funktionssätt som för producenter, leverantörer och konsumenter. I propositionen har särskilt betonats skyddet för de små kunderna och dessas möjligheter att utnyttja de förändringar som reformen innebär. Av betydelse är härvid bl.a. priser och andra villkor för elleveranser. Inrättandet av en myndighetsfunktion för tillsyn av nätverksamhet, där NUTEK är nätmyndighet enligt lagen (1902:71 s.1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (ellagen) , innebär att NUTEK prövar frågor om bl.a. prissättning av överföringstjänster och andra villkor för nättjänster samt frågor om prissättning av el som tillhandahålls av innehavare av nätkoncession. Den tidigare Prisregleringsnämnden för elektrisk ström upphör därmed. Den som innehar leveranskoncession har skyldighet att leverera el för normala förbrukningsändamål till alla kunder inom området som inte önskar byta leverantör. Konsumenten är garanterad leverans av el till priser som kan prövas av nätmyndigheten. Denna prövning, som sker på begäran av den elkund som är missnöjd med villkoren för leverans kan gälla delar av eller hela elpriset. Nätmyndighetens beslut angående nätkoncessionärens eller leveranskoncessionärens skyldigheter kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. När det gäller inskränkning av elleverans vid utebliven betalning finns det f.n. inga lagregler utan konsumenten är beroende av elleverantörens bedömning av vad som är ett rimligt förhållningssätt till kunderna vilket bl.a. kommer till uttryck i allmänna bestämmelser för kraftleverans vid lågspänning (AB-L-86). I propositionen Ny ellagstiftning konstateras att det finns skäl att noga följa och övervaka elmarknadens utveckling, särskilt under en första tid efter det att den nya lagstiftningen har trätt i kraft. Genom beslut den 26 oktober 1995 har regeringen uppdragit åt NUTEK att i samråd med Konkurrensverket och Affärsverket svenska kraftnät årligen redovisa en uppföljning av reformen. Samråd skall även ske med Elsäkerhetsverket och Konsumentverket. NUTEK skall bl.a. bedöma elpriser, nättariffer och övriga leveransvillkor på den nya elmarknaden. Redovisningen skall också omfatta en bedömning av effektivitets- och prisutvecklingen i nätverksamheten och hur konkurrensen utvecklas på den nya marknaden. Ett annat viktigt inslag i uppdraget är att följa hur kostnaderna för mätning utvecklas liksom övriga faktorer som kan ha betydelse för de små konsumenternas möjligheter att dra nytta av de nya förhållanden som kommer att gälla. Behov av ökat konsumentskydd Sveriges konsumentråd har i en skrivelse till Civildepartementet den 6 oktober 1995 framfört krav på en särskild konsumentlagstiftning på elområdet som syftar till en bättre balans mellan säljare och köpare. Enligt Sveriges konsumentråd har den enskilde konsumenten i dag en betydligt svagare ställning på elmarknaden än på andra privata konsumentmarknader. Sveriges konsumentråd anser att samma höga grad av konsumentskydd bör gälla för livsnödvändiga tjänster såsom exempelvis elektricitet som för produkter på andra privata konsumentmarknader. I skrivelsen anförs vidare att den som har ansvar för framställning, försäljning och distribution av en vara eller tjänst som är av så stor betydelse för de enskilda hushållen som el bör åläggas ett socialt ansvar. Sveriges konsumentråd pekar särskilt på den finska elmarknadslagen där det finns ett särskilt kapitel med konsumentskyddande regler. Där föreskrivs under vilka förutsättningar leverans av el får avbrytas. Det finns också regler om skyldighet för leverantören att på visst sätt underrätta elanvändaren innan elleveransen får avbrytas. Konsumentverket har i en skrivelse till Civildepartementet den 10 oktober 1995 påtalat behovet av en lagreglering för att stärka det legala skyddet för konsumenterna på elområdet. Enligt verket är bl.a. frågan om avstängning av el av så stor praktisk och social betydelse att den bör lagregleras. Det finns enligt verket också skäl att överväga en lagreglering av andra frågor som rör förhållandet mellan abonnenten och dennes motpart, bl.a. andra påföljder vid betalningsdröjsmål än avstängning, och rätt till skadestånd vid driftstörningar. Enligt verket tillkommer problemet att hushållet på en avreglerad marknad kommer att ha två motparter, nätägaren och säljaren av el. Förhandlingar om allmänna bestämmelser för kraftleverans Omregleringen av elmarknaden, som bl.a. innebär att konsumenterna i princip skall kunna välja sin elleverantör, innebär att leverans av el skall ske på villkor som ger uttryck för en rimlig balans mellan abonnentens och leverantörens respektive nätföretagens intressen. Så är emellertid inte förhållandet när det gäller det direkt konsumenträttsliga avtalsförhållandet mellan eldistributör och elabonnent. Detta har hittills reglerats genom normalbestämmelser som utgivits av Svenska Elverksföreningen. De två senaste avtalen från 1972 och 1986 är framförhandlade med Konsumentverket. Enligt det nu gällande branschavtalet, allmänna bestämmelser för kraftleverans vid lågspänning (AB-L-86), har eldistributörerna ett begränsat ersättningsansvar, rätt att ändra och göra tillägg till de allmänna bestämmelserna och rätt att koppla ur elektriciteten vid betalningsdröjsmål från abonnentens sida. Kraftleverantören har rätt att stänga av kraftleveransen till abonnenten om denne underlåter att fullgöra sina skyldigheter gentemot eldistributören eller i övrigt brister i fullgörandet av något som han är skyldig att göra på grund av abonnemanget. Förutom möjligheten till avstängning har distributören rätt till dröjsmålsränta. Sedan något år tillbaka förhandlar Konsumentverket och Elverksföreningen om en revidering av AB-L-86. Ett skäl till omförhandlingarna är omregleringen av elmarknaden. Förhandlingarna sker med stöd av lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. Enligt Konsumentverket har det under den senaste förhandlingsomgången visat sig allt tydligare att avtalsvillkorslagen inte är ett tillräckligt instrument för att säkra en rimlig balans mellan parterna. Konsumentverket pekar bl.a. på svårigheten att komma överens om villkoren för frånkoppling. Enligt Konsumentverkets erfarenheter sker frånkoppling av el allt oftare på ett sätt som är otillbörligt mot konsumenten. Det förekommer att frånkoppling sker redan vid korta betalningsdröjsmål och dröjsmål med små belopp. Behovet av lagstiftning Möjligheten till frånkoppling för att tvinga fram betalning har i princip accepterats i rättspraxis. Frågan om hur långt distributören kan gå i sin rätt innan det blir otillbörligt mot abonnenten står dock fortfarande öppen. I flera länder är det förbjudet att helt frånkoppla hushållen från el. Företagen måste åtminstone leverera el i en sådan omfattning att det är möjligt att klara det allra nödvändigaste. På detta område finns ett behov av ett förbättrat konsumentskydd genom lagstiftning. Ellagstiftningsutredningen har nyligen överlämnat sitt slutbetänkande Ny ellag (SOU 1995:108). I betänkandet behandlas bl.a. frågan om skadestånd vid driftstörningar som är av kvalitativ art. En kvalitativ driftstörning kan vara att elektriciteten har för hög eller låg spänning vilket kan leda till såväl direkta som indirekta skador. Utredningen har inte närmare behandlat frågor som rör kvantitativa driftstörningar. Med det menas att elektriciteten inte kommer fram över huvud taget. Speciellt under snörika vintrar förekommer strömavbrott bl.a. beroende på att kraftledningar har skadats på grund av tung blötsnö. I andra fall har avbrotten orsakats av att träd har fallit över ledningarna. Detta aktualiserar frågan om vad som skall krävas av nätinnehavaren vad gäller röjning och besiktning av ledningar och ledningsgator. Det finns riktlinjer utfärdade av Elsäkerhetsverket om vad som skall iakttas när det gäller röjning av ledningsgator. En fråga är möjligheterna att kompensera konsumenterna för sådana kvantitativa driftstörningar. Det gäller inte bara förstörda livsmedel på grund av att kyl och frys inte klarar att hålla kylan. Det gäller även värmen i bostäderna, där längre strömavbrott kan leda till stora skador på grund av att vattenledningar fryser sönder. Strömavbrott kan således orsaka långtgående besvär för konsumenter. Hittills har frågor som gäller kvantitativa driftstörningar lösts genom rättspraxis i enskilda fall. Ett problem i sammanhanget är att gällande lagstiftning rörande varor och tjänster inte är tillämplig vid leverans av elström. Medan köplagen (1990:931) gäller all lös egendom är konsumentköplagens (1990:932) och produktansvarslagens (1992:18) tillämpningsområden begränsade till lösa saker. Produktansvarsregler finns intagna i 4 a § lagen (1902:71s.1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar. Den konsumentskyddande lagstiftningen får ändå en analog tillämpning genom att Konsumentverket/Konsument-ombudsmannen vid avtalsförhandlingarna med elbranschen och vid eventuella ansökningar till Marknadsdomstolen stödjer sig på denna lagstiftning. Mot denna bakgrund anser regeringen att en särskild utredare bör tillkallas för att lämna förslag till lagstiftning om konsumentskydd på elområdet. Utgångspunkten för utredarens arbete bör vara att det lagfästa konsumentskyddet skall vara detsamma oavsett vilken vara eller tjänst det är som säljs. Utredarens uppdrag Utredaren skall analysera i vilken utsträckning konsumenten har ett svagare skydd på elmarknaden än på andra konsumentmarknader. Utredaren skall föreslå sådana åtgärder som kan behövas för att stärka konsumentskyddet. Utgångspunkten för utredarens arbete bör vara att samma konsumentskydd skall gälla som på andra konsumentmarknader. Utredaren bör även beakta de allmänna avatalsvillkor som gäller inom branschen. Utredaren skall lämna förslag till en lagstiftning som tillgodoser intresset av en rimlig balans i förhållandet mellan å ena sidan elkonsumenterna och å andra sidan nätägare respektive elleverantörer. Utredaren skall därvid särskilt beakta frågor om rätt till elleverans vid utebliven betalning, underrättelseskyldighet före beslut om eventuell inskränkning av elleverans, andra möjliga sanktioner än frånkoppling vid utebliven betalning samt andra frågor som rör åtgärder vid utebliven betalning från konsumenten. Om utredaren föreslår en begränsning av rätten för nätägaren eller elleverantören att stänga av leveransen av el på grund av utebliven betalning skall förslag lämnas om kostnadsansvaret för detta. Utredaren skall även bedöma om konsumentskyddet är tillräckligt vid driftsstörningar och leveransavbrott. Utredaren skall bedöma frågor om skadestånd vid längre strömavbrott eller avbrott som inte är av force-majeure-karaktär. Det står utredaren fritt att lägga fram andra förslag till åtgärder som stärker konsumentskyddet på elområdet. Redovisning av uppdraget Utredaren bör ta del av hur frågan om frånkoppling av el behandlas i de övriga nordiska länderna och inom EU. Utredaren bör särskilt studera den finska elmarknadslagen som trädde i kraft i juni 1995. Under utredningsarbetet bör utredaren inhämta synpunkter från och samråda med berörda myndigheter och organisationer. För utredarens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa jämställdhetspolitiska aspekter (dir. 1994:124) och att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50). Utredaren skall redovisa sitt förslag till regeringen senast den 1 juli 1996.