Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1995:130 Beslut vid regeringssammanträde den 31 oktober 1995 Sammanfattning av uppdraget Genom tilläggsdirektiv uppdras åt 1992 års företagsskatteutredning (Fi 1992:11) att utreda en lättnad i den ekonomiska dubbelbeskattningen av aktiebolagens vinster. Uppdraget gäller i första hand ett generellt system med en lättnad på företagsnivå. Ett företag skulle i ett sådant system från bolagsskatten helt eller delvis avräkna den skatt som betalas i Sverige på utdelning från företaget och på reavinster på aktier eller andelar i företaget. Finner utredningen att ett sådant generellt avräkningssystem inte bör införas, skall utredningen i stället lämna förslag till en selektiv lättnad för mindre företag. Arbetet skall bedrivas med inriktning på att utredningens förslag skall kunna genomföras med verkan fr.o.m. inkomståret 1998. Bakgrund Beskattningen av aktiebolagen och dess ägare har diskuterats intensivt under senare år. Särskilt gäller detta frågan om ekonomisk dubbelbeskattning, dvs. att avkastningen på det egna kapitalet i aktiebolag beskattas såväl i bolaget (bolagsnivå) som hos ägarna (ägarnivå). Samma gäller i fråga om ekonomiska föreningar och deras medlemmar. Den ekonomiska dubbelbeskattningen av avkastningen på eget kapital ställs ofta mot att avkastningen på inlånat kapital enbart beskattas hos långivarna. Huruvida dubbelbeskattningen är ett ekonomiskt problem kan dock inte avgöras genom en enkel uppräkning av i hur många led olika slag av inkomster beskattas. I stället fordras en analys av de ekonomiska verkningarna av de olika skatterna, bolagsskatten och skatten på utdelningar, reavinster och räntor. Diskussionen om dubbelbeskattningen brukar i första hand handla om beskattningen av utdelade vinster. I ekonomiskt avseende är dock skattebehandlingen av kvarhållna vinster av lika stort eller t.o.m. större intresse. Det handlar här om på vilket sätt och på vilka villkor företagen finansierar sina nyinvesteringar; med nyemitterat kapital, med kvarhållna vinstmedel eller med lån. Under senare år har reglerna för beskattningen av såväl företagen som deras ägare förändrats vid flera tillfällen. Med ursprung i en förordning från 1960 fanns tidigare det s.k. Annell-avdraget. Avdraget innebar en rätt för aktiebolag att göra avdrag för utdelningar på nyemitterat kapital. För avdragsrätten gällde olika kvantitativa begränsningar. Genom olika regler sökte man också åstadkomma, om än schablonmässigt, att avdrag skulle ges enbart i de fall, där utdelningsmottagaren var skattskyldig för utdelningsinkomster. Som ett komplement till Annell-avdraget infördes ett särskilt avdrag för utdelningar på icke börsnoterade aktier i början av 1980-talet. År 1984 infördes en lättnad i dubbelbeskattningen även för kooperativa ekonomiska föreningar i form av avdragsrätt för föreningen för utdelning på medlemsinsatserna (insatsutdelning). Liksom för Annell-avdraget gällde i bägge fallen vissa kvantitativa begränsningar. Såväl Annell-avdraget som det särskilda avdraget för icke börsnoterade aktier samt avdraget för insatsutdelning infördes och fungerade i en miljö med smalt skatteunderlag (skattebas) och höga skattesatser. Utredningen om reformerad företagsbeskattning föreslog att Annell-avdraget, det särskilda avdraget för utdelningar på icke börsnoterade aktier och avdraget för insatsutdelning skulle avskaffas (SOU 1989:34). Samtidigt föreslogs en ny reserv, skatteutjämningsreserven (surv), som genom sin koppling till det egna kapitalet i företagen innebar en lättnad vid beskattningen av såväl nyemitterat kapital som kvarhållen vinst. I det fortsatta lagstiftningsarbetet under skattereformen omprövades Annell-avdraget och avdraget för insatsutdelning och riksdagsbeslutet i juni 1990 innebar att dessa avdrag behölls. Frågan om dubbelbeskattning prövades på nytt av 1992 års företagsskatteutredning (dir. 1992:61 och dir. 1992:94). Ett betänkande presenterades sommaren 1993 (SOU 1993:29) med ett förslag till lättnad på ägarnivå som innebar att endast halva beloppet för såväl utdelningar som reavinster skulle tas upp till beskattning. Avdraget för insatsutdelning i kooperativa ekonomiska föreningar skulle behållas enligt förslaget. I den lagstiftning som följde hösten 1993 avveks dock från förslaget genom att utdelningsinkomster med tillämpning för inkomståret 1994 blev helt skattefria. Samtidigt avskaffades Annell-avdraget och avdraget för insatsutdelning. Vidare gjordes flera andra justeringar i bolagsskatten som innebar en något bredare skattebas, där surven ersattes med periodiseringsfonder, och en något sänkt skattesats. Sammantaget medförde 1993 års beslut sänkt skatt för företagens ägare som delvis finansierades med ett höjt skatteuttag på företagen. Genom lagstiftning hösten 1994 återtogs 1993 års beslut med tillämpning från och med inkomståret 1995. Såväl utdelningar som reavinster på aktier och andelar blev i sin helhet skattepliktiga. Reglerna på företagsnivå förändrades dock inte. Detta innebar dels att varken Annell-avdraget eller avdraget för insatsutdelning återinfördes, dels att uttaget av bolagsskatt kom att ligga på en högre nivå än vad som följde av 1991 års regler, bl.a. som en följd av begränsningarna av reserveringsmöjligheterna. I den aktuella propositionen (prop. 1994/95:25) aviserades dock en framtida sänkning av skatteuttaget på företagsnivå med två miljarder kronor (fr.o.m. år 1997). Regeringen har senare återkommit till denna fråga, senast i 1995 års reviderade finansplan, där frågan om att rikta lättnaden mot små och medelstora företag aktualiserades. I en remiss som nyligen överlämnats till Lagrådet har regeringen lämnat dels ett förslag om tidsbegränsad skattereduktion för privatpersoners investeringar i onoterade aktiebolag, dels förslag om återinförande av utdelningsavdraget för insatsutdelning. Utgångspunkter för uppdraget De senaste årens utveckling på företags- och kapitalskatteområdet har varit mycket turbulent. Detta är olyckligt. Det finns ett starkt behov av stabila villkor för sparande och investeringar, där besluten, särskilt vad gäller investeringar, i sig präglas av en ofrånkomlig osäkerhet. Instabila skatteregler innebär en tillkommande osäkerhet med de negativa realekonomiska konsekvenser detta medför. Det finns därför anledning att göra nya ansträngningar att finna stabila regler. En förutsättning för stabila regler är att positiva effekter på företagens investeringar och tillväxt förenas med ett godtagbart fördelningspolitiskt utfall. Detta aktualiserar en rad bedömningar och överväganden. En första utgångspunkt är att den svenska kapitalmarknaden är starkt integrerad med de internationella kapitalmarknaderna. Detta innebär att avkastningskravet på investeringar i Sverige i hög grad är bestämt av priserna, dvs. räntor och aktiekurser, på dessa kapitalmarknader. Detta gäller i första hand marknaden för lånekapital men också marknaden för riskkapital i och med att aktier i svenska företag i växande omfattning är föremål för internationell handel. Av den svenska kapitalmarknadens öppenhet mot utlandet följer en avgörande skattepolitisk distinktion: I en öppen ekonomi som den svenska är det i första hand beskattningen av företagen som påverkar investeringarna. Däremot påverkar beskattningen av företagens ägare och långivare genom skatten på aktier, bankmedel och obligationer främst sparandets sammansättning medan effekterna på investeringarna är mer begränsade. Detta förhållande har också betydelse för valet av lättnad i den ekonomiska dubbelbeskattningen. I ett tillväxtperspektiv, där intresset fokuseras på att främja investeringar i Sverige, finns skäl att föredra lättnader genom ett sänkt skatteuttag på bolagsnivån framför lättnader i ägarbeskattningen. Förordet för lättnader på bolagsnivå gäller i första hand för en ekonomi med stor öppenhet mot omvärlden. I en mer sluten ekonomi råder ett starkare samband mellan sparande och investeringar. Om så är fallet blir lättnader på bolags- och ägarnivå mer likvärdiga vad gäller de ekonomiska verkningarna. I ovanstående beskrivning av de grundläggande mekanismerna betonas starkt den svenska kapitalmarknadens öppenhet. Detta är i första hand relevant för större företag med tillgång till de internationella kapitalmarknaderna. Det kan hävdas att små och medelstora företag inte har samma tillgång till den internationella kapitalmarknaden som större, börsnoterade företag. I vissa situationer kan dessa företag anses utsatta för ransonering på kapitalmarknaden, ett förhållande som kan föras tillbaka till olika slag av brister i externa aktieägares information om dessa företag. Sådana informationsbrister kan innebära att dessa företag i vissa situationer ställs inför högre avkastningskrav än större företag. Tendenserna till en uppdelning av den svenska kapitalmarknaden innebär emellertid inte att små och medelstora företags kapitalförsörjning och de avkastningskrav dessa möter är oberoende av avkastningskraven på den "internationaliserade" delen av den svenska kapitalmarknaden. Ur en kapitalplacerares synvinkel är sparande i mindre företag ofta ett alternativ till sparande i börsaktier, om än typiskt sett mer riskfyllt. Särskilt gäller detta för externa ägare, medan huvudägare och entreprenörer kan göra en annan värdering, där sparande i börsaktier är mindre aktuellt. En placerares värdering av sparande i börsaktier jämfört med sparande i mindre företag blir central vid bedömningen av vilka effekter olika former av lättnader får på investeringarna i dessa företag. Först kan konstateras att en lättnad på företagsnivå får entydigt positiva effekter på benägenheten att investera i såväl stora som små företag. Vad gäller lättnader på ägarnivå är det nödvändigt att skilja mellan generella lättnader och sådana lättnader som begränsas till ägare av mindre företag. I den proposition som föregick 1994 års regler (prop. 1993/94:50) konstaterades att en lättnad på ägarnivå som omfattar börsaktier får begränsade effekter på investeringar i börsnoterade företag. Efter en temporär höjning av börskursen sker en återgång till den ursprungliga nivån. Under och genom denna anpassning ökar andelen svenskägda aktier. Detta är den huvudsakliga effekten medan investeringarna lämnas opåverkade. För mindre företag medför den reducerade skatten på utdelningar och reavinster, isolerat sett, att avkastningskraven på investeringar i dessa företag sjunker. Denna effekt motverkas dock till betydande del om potentiella placerare i dessa företag uppfattar placeringar i börsaktier som ett alternativ. En lättnad på ägarnivå som omfattar placeringar i börsaktier leder till en högre avkastning efter skatt på börsaktier. Om placeringar i börsaktier är ett fullgott alternativ till placeringar i mindre företag medför detta ett höjt avkastningskrav på placeringar i de senare företagen. Detta höjda avkastningskrav förtar effekten av skattelättnaden på utdelningar och reavinster på aktier i de mindre bolagen. I likhet med vad som konstaterades gälla för de stora bolagen kommer avkastningskraven på realinvesteringar i mindre företag inte att sjunka. 1993 års beslut att införa en generell lättnad på ägarnivå kan kritiseras mot ovanstående bakgrund. Mot högst osäkra positiva effekter på investeringar i såväl stora som små företag kan ställas den entydiga skattelättnaden för ägarna av särskilt börsaktier. Genom 1993 års beslut reducerades skatten på reavinster. En modell där lättnaden på utdelad vinst skulle läggas på företagsnivå medan lättnaden på kvarhållen vinst skulle åstadkommas genom en reducerad skatt på reavinster hos ägarna har i huvudsak samma verkningar som 1994 års regler. Detta följer av att kvarhållen vinst storleksmässigt överstiger utdelad vinst. En sådan blandad modell är därför inte aktuell. För en selektiv lättnad på ägarnivå, dvs. med begränsning till ägare av mindre företag, är situationen delvis annorlunda jämfört med en generell lättnad på ägarnivå. En selektiv lättnad påverkar varken börsföretagen eller deras ägare. Detta gäller såväl företagens realinvesteringar som avkastningen efter ägarskatter på börsaktier. Det förhållandet att avkastningen efter skatt på börsaktier inte påverkas av en lättnad på ägarnivån för mindre företag innebär att avkastningskravet på investeringar i mindre företag kommer att sjunka genom den reducerade skatten på utdelningar och reavinster. En selektiv ägarlättnad kan följaktligen i högre grad ge positiva realekonomiska effekter än en generell lättnad på ägarnivån. Liknande effekter kan också uppnås genom en selektiv lättnad på bolagsnivån. Om positiva investeringseffekter skall förenas med de fördelningspolitiska önskemålen kvarstår således tre alternativ: en generell lättnad på bolagsnivå och en selektiv lättnad som kan läggas antingen på företags- eller ägarnivå. Inför valet mellan dessa alternativ krävs ytterligare överväganden. En första fråga gäller den önskvärda omfattningen av en framtida reform. För de stora företagen gäller att investeringsvillkoren vid en internationell jämförelse är goda, trots den skärpning av företagsbeskattningen som skedde genom 1993 års beslut. Behovet av förbättringar är större vad gäller de små företagen av de skäl som tidigare anförts, nämligen att dessa företag i vissa situtioner är utsatta för ransonering på kapitalmarknaden. Samtidigt är det av olika skäl önskvärt att skattereglerna så långt möjligt är gemensamma för olika slag av företag. Därigenom undviks de gränsdragningsproblem, tröskeleffekter och snedvridningar som är förenade med selektiva lättnader. Förekomsten av gränsdragningsproblem och tröskeleffekter, vars omfattning är svår att bedöma på förhand, innebär en risk för att fastlagda regler inte blir stabila. Det är en situation som det är högst angeläget att undvika. En andra fråga gäller de budgetmässiga förutsättningarna för en reform. Reserven om två miljarder kronor får bedömas som helt otillräcklig som finansiering av en generell lättnad. Kraven på sanering av de offentliga finanserna utesluter ofinansierade skattesänkningar. En generell lättnad måste därför kombineras med balanserande inkomstförstärkningar. Denna tillkommande finansiering bör ske inom ramen för företagsbeskattningen. Detta medför att alternativet med en generell lättnad förutsätter en omprövning av andra inslag i företagsbeskattningen. En sådan omprövning aktualiseras även av andra skäl (se beskrivningen av uppdraget). En tredje fråga gäller huruvida de olika formerna av lättnader är förenliga med våra internationella åtaganden och hur de olika modellerna kommer att fungera i en ekonomi med avreglerade kapitalmarknader. Det handlar här bl.a. om förenligheten med ingångna dubbelbeskattningsavtal samt om möjligheten att undvika att förlora skatteunderlag till utlandet. Övervägande skäl, särskilt önskemålet om generella och stabila regler, talar för att den fortsatta prövningen i första hand skall inriktas mot alternativet med en generell lättnad på företagsnivå. Om man finner att detta inte är en framkomlig väg aktualiseras alternativet med en selektiv lättnad, riktad mot de mindre företagen. Uppdraget Mot bakgrund av det anförda uppdras åt 1992 års företagsskatteutredning att pröva möjligheten och lämpligheten av att införa en generell lättnad i dubbelbeskattningen på företagsnivå. Traditionellt har lättnader på företagsnivå i likhet med det svenska Annell-avdraget tagit form av avdrag för utdelad vinst. En avdragsmodell har emellertid vissa nackdelar i förhållande till utlandet och innebär bl.a. risker för förlust till utlandet av skatteunderlag utan balanserande positiva effekter på investeringar i Sverige. Det är därför inte aktuellt att införa ett generellt avdragssystem. I den allmänna debatten har på senare tid presenterats en modell för en generell lättnad på företagsnivå som innebär en möjlighet att undvika avdragsmodellens nackdelar. Modellen innebär att företagen vid betalningen av bolagsskatt får tillgodoräkna sig de skatter som obegränsat eller begränsat skattskyldiga betalat i Sverige på utdelningar och reavinster. Uppdraget bör ta sin utgångspunkt i den modellen. Uppdraget gäller alltså en lättnad i form av en rätt för företaget att från bolagsskatten helt eller delvis avräkna den skatt som betalats i Sverige på utdelning från företaget och på reavinster på aktier eller andelar i företaget. En sådan modell aktualiserar en lång rad komplicerade överväganden av såväl ekonomiskt som tekniskt slag. En fråga är t.ex. om det är lämpligt att låta ett företags skattebelastning vara beroende av ägarkretsen. Modellen måste även, som redan framhållits, prövas ingående i ett internationellt perspektiv. Ett avräkningssystem på företagsnivå ger anledning att ompröva vissa inslag på företagsskatteområdet av såväl systematiska som budgetmässiga skäl. Detta gäller t.ex. systemet med periodiseringsfonder, som ju bl.a. innebär en lättnad i beskattningen av vinst som hålls kvar i företaget. En minskning eller ett slopande av periodiseringsfonderna aktualiserar liksom andra minskningar av reserveringsmöjligheter i sin tur behov att överväga förlustutjämning bakåt i tiden. Ett annat betydelsefullt område som kan påverkas är de regler som skall förhindra kedjebeskattning inom företagssektorn. Ytterligare ett exempel på områden som påverkas på ett avgörande sätt är skatteregler vid omstruktureringar av företag. Hithörande frågor omfattas redan av Företagsskatteutredningens uppdrag (dir. 1993:54). Skulle utredningen finna avgörande hinder mot att införa en generell modell med avräkning på företagsnivå eller att ett sådant system, med hänsyn till t.ex. komplexiteten, inte lämpligen bör införas skall utredningen i stället utreda och lämna förslag till en selektiv lättnad med inriktning på de mindre företagen. En lättnad på företagsnivå bör därvid prioriteras men en lättnad på ägarnivå kan i ett selektivt system - till skillnad från i ett generellt system - vara ett alternativ. Redovisning av uppdraget m.m. Utredningen bör samråda med Skattekontrollutredningen (Fi 1995:05). Utredningen skall bedriva sitt arbete med inriktning på att förslag om en lättnad i dubbelbeskattningen kan leda till lagstiftning hösten 1997 med tillämpning fr.o.m. inkomståret 1998. Tiden för att redovisa utredningens arbete med skatteregler vid omstruktureringar förlängs till utgången av år 1997.