Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1995:112 Beslut vid regeringssammanträde den 17 augusti 1995 Sammanfattning av uppdraget En utredare skall - föreslå ett regelverk för en organiserad börshandel med el, där möjligheterna att bedriva börshandel i samarbete med våra nordiska grannländer beaktas, - lämna förslag till den reglering av utrikeshandeln med el som kan bli nödvändig för att säkerställa försörjningstryggheten. Bakgrund Riksdagen beslutade våren 1994 om en reformering av elmarknaden (bet. 1993/94:NU22, rskr. 1993/94:358) i enlighet med de förslag regeringen lagt fram i propositionen Handel med el i konkurrens (1993/94:162). Sommaren 1994 tillkallade regeringen en kommission, Energikommissionen (N 1994:04), med parlamentarisk sammansättning. Energikommissionen skall enligt sina direktiv (dir. 1994:67) granska de pågående energipolitiska programmen för omställning och utveckling av energisystemet och analysera behovet av förändringar och ytterligare åtgärder. Enligt direktiven skulle kommissionen särskilt behandla utlandshandeln med el och de regionalpolitiska frågorna. Riksdagen beslutade i december 1994 att skjuta upp elmarknadsreformens ikraftträdande för att skapa möjligheter för Energikommissionen att genomföra en bredare konsekvensanalys av de nya reglerna för elmarknaden innan reformen träder i kraft (prop. 1994/95:84, bet. 1994/95:NU10, rskr. 1994/95:141). Kommissionen fick i uppdrag att med förtur behandla bl.a. frågan om utrikeshandeln med el. Energikommissionen överlämnade i februari 1995 delbetänkandet Ny elmarknad (SOU 1995:15) med förslag till kompletteringar av regelverket för elmarknadsreformen. Regeringen har nyligen överlämnat propositionen Ny ellagstiftning (1994/95:222) där det föreslås ändringar och kompletteringar i den vilande ellagstiftningen och att denna skall träda i kraft den 1 januari 1996. Ellagstiftningsutredningen (N 1992:04) har i uppdrag att utarbeta förslag till ny lagstiftning på elområdet. Utredningen har nyligen överlämnat betänkandet Elförsörjning i ofred (SOU 1995:51). Utredningen skall slutföra sitt arbete senast den 1 november 1995. Organiserad handel med el De nya regler som föreslås i propositionen kommer att leda till en förändrad rollfördelning på elmarknaden, där kundens behov står i centrum. Genom att det står varje kund fritt att välja leverantör kommer den nuvarande regionala avgränsningen av elförsörjningen att luckras upp. Det är också sannolikt att kontrakt med skiftande varaktighet och varierande villkor i övrigt kommer att utvecklas för att bättre än i dag tillgodose kundernas specifika behov. Huvuddelen av handeln med el förväntas liksom hittills ske genom tidsbundna kontrakt mellan kraftproducenter och distributörer eller slutförbrukare. En effektiv marknad förutsätter emellertid också att det finns en väl fungerande kortsiktig handel med el med öppen prisbildning. Ett tiotal företag svarar i dag för merparten av elproduktionen i Sverige. Ett kostnadseffektivt utnyttjande av produktionsanläggningarna, dvs. att anläggningar med de lägsta rörliga produktionskostnaderna används i första hand, förutsätter att kraftproducenterna har möjlighet att köpa s.k. tillfällig kraft av varandra. Också återdistributörer och större förbrukare av el har ett intresse av att kunna täcka en del av sina behov genom kortsiktig handel med el. För närvarande sker en samordning av den svenska elproduktionen genom den s.k. produktionsoptimeringen, som är ett produktionssamarbete mellan de större kraftföretagen. Konkurrensverket har dock i beslut den 24 november 1994 funnit att produktionsoptimeringen i sin nuvarande form inte är förenlig med konkurrenslagen (1993:20). Verket har därför avslagit kraftproducenternas ansökan om s.k. icke-ingripandebesked. Verket har dock medgett undantag för samarbetet fram t.o.m. den 31 december 1995. Beslutet att inte bevilja icke-ingripandebesked har av kraftproducenterna överklagats till Stockholms tingsrätt. Regeringen gör i propositionen 1994/95:222 Ny ellagstiftning bedömningen att en organiserad handelsplats för el (en elbörs) ytterligare kan förbättra handeln samt förbättra prisinformationen och beslutsunderlaget för producenter, leverantörer och förbrukare av el. Det anges också att en elbörs för handel med tillfällig kraft som avser faktiska leveranser har betydelse både för elsystemets effektiva drift och för Svenska kraftnäts möjligheter att handha systemansvaret. Börsen skall därför ses som en del av elsystemets infrastruktur. Regeringen konstaterar att Svenska kraftnät som systemansvarig myndighet har en central roll i elsystemet, och att affärsverket med sin kompetens och sina resurser bör medverka till att en elbörs etableras för den svenska marknaden. Med hänsyn bl.a. till att det i dag saknas regler som uppfyller samhällets krav på en elbörs bör huvudmannaskapet för en börs tills vidare ligga hos Svenska kraftnät. I Norge, där en reformering av elmarknaden genomfördes år 1991, har en central börsfunktion inrättats som ett led i arbetet med att säkerställa den öppna elmarknadens funktion. Börsen är statligt ägd och drivs av Statnett SF, som har systemansvaret i landet. Statnett har organiserat verksamheten i ett dotterbolag, Statnett Marked A/S. Svenska kraftnät fick i augusti 1992 i uppdrag av regeringen att utreda förutsättningarna för en svensk börs för handel med el och, om det fanns sådana förutsättningar, lämna förslag till organisation av en sådan elbörs. Svenska Kraftnät överlämnade i mars 1993 rapporten Handelsplats för el. I rapporten konstateras att det finns tekniska förutsättningar för att etablera en börs för handel med el i Sverige. I en bilaga till rapporten görs en genomgång av lagstiftningen vad avser börsverksamhet och värdepappershandel. Lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet innehåller regler om börsverksamhet, anordnande och hållande av andra marknadsplatser samt clearingverksamhet. Reglerna gäller för sådan verksamhet som rör handel med finansiella instrument. Lagen reglerar en rad förhållanden, såsom sundhetskrav, fritt tillträde, neutralitet, genomlysning, sekretess, övervakning av handeln, information m.m. Därutöver finns andra lagar som reglerar eller har betydelse för handeln med finansiella instrument. Dit hör lagen (1936:819) om skuldebrev, lagen (1991:880) om handel med finansiella instrument, lagen (1991:981) om värdepappersrörelse och insiderlagen (1990:1342). Enligt rapporten är nämnda regelverk dock inte direkt tillämpliga på handel med el. Energikommissionen framhåller i sitt delbetänkande att det finns, framför allt för elkunder och små producenter, ett behov av den öppna prisinformation som tryggas genom en organiserad handel. En elbörs på nordisk basis skulle också kunna fylla en viktig funktion för hela det nordiska elsystemet. Även kommissionen konstaterar dock att det i dag saknas svensk lagstiftning som är tillämplig på detta område. Kommissionen rekommenderar därför regeringen att låta utarbeta förslag till en lagstiftning som reglerar organiserad handel med el. Svenska kraftnät och dess norska motsvarighet Statnett har nyligen redovisat en utredning om en gemensam svensk-norsk elbörs, med inriktning på handel med tillfällig kraft. I rapporten konstateras att det finns tekniska förutsättningar för att skapa en svensk-norsk elbörs. Det finns emellertid behov av ett standardiserat regelverk för börsens verksamhet. Också samarbetsorganisationen Nordel har nyligen publicerat en rapport om förutsättningarna för en nordisk elbörs. I rapporterna identifieras ett antal krav som bör ställas på en sådan elbörs, bl.a. att den är förtroendeskapande, opartisk, finansiellt stabil och öppen för aktörernas synpunkter och behov. Inom ramen för det nordiska samarbetet uppdrog de nordiska energiministrarna i februari i år åt ämbetsmannakommittén för energi- och näringspolitik att utreda och redovisa förslag till ändamålsenliga former för kraftutbyte och elhandel som omfattar alla nordiska länder. En redovisning skedde vid de nordiska energiministrarnas möte i juni i år. Vid mötet gjorde energiministrarna ett gemensamt uttalande där man slog fast att det, bl.a. mot bakgrund av de förändringar som skett på elmarknaderna, är viktigt att utveckla det nordiska elsamarbetet. Vidare konstaterades att det finns behov av att etablera en organiserad handelsplats, där priset för kortsiktigt elutbyte kan fastställas, och att Sverige och Norge avser att inrätta en organiserad marknadsplats för el (en s.k. elbörs) med utgångspunkt i samarbetet mellan Statnett och Svenska kraftnät. Kontroll av utrikeshandeln med el Sverige har under en lång följd av år haft ett omfattande utbyte av kraft med de nordiska grannländerna. Det har främst rört sig om utbyte av s.k. tillfällig kraft för att utjämna tillfälliga eller säsongsmässiga variationer i utbud och efterfrågan. Nuvarande ellag (1902:71 s.1) innehåller inte några särskilda regler som avser utrikeshandel med el. Under senare år har emellertid viktiga förändringar skett i förutsättningarna för utrikeshandel med el. Bland annat har ny teknik för s.k. undervattenskablar utvecklats. Det är numera möjligt att överföra el långa sträckor med god ekonomi. Ett uppmärksammat projekt där denna teknik används är den s.k. Baltic Cable mellan Sverige och Tyskland. Vidare pågår sedan några år en förändring av regelverken för elområdet i många länder, med sikte på att introducera ett större mått av konkurrens. Vid riksdagens behandling av regeringens proposition om en elmarknad med konkurrens (prop. 1991/92:133) betonade näringsutskottet det önskvärda i att ta hänsyn till behovet av internationell ömsesidighet för att konkurrenssnedvridningar skall undvikas (bet. 1991/92:NU 30). I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen (prop. 1993/94:162) om handel med el i konkurrens konstaterade näringsutskottet att det sker en utveckling på elmarknaderna i Europa, men att arbetet med att skapa en inre marknad på den europeiska kontinenten går långsammare än i Norge och Finland. Mot denna bakgrund ansåg utskottet att det fanns skäl att ytterligare analysera utlandshandelns konsekvenser för den svenska elförsörjningen. I tilläggsdirektiv till Energikommisionen i november 1994 (dir. 1994:120) angavs beträffande utlandshandeln med el att utvecklingen inom EU mot en avreglering av elmarknaderna går långsammare än vad som tidigare hade förutsatts. Kommissionen fick därför i uppdrag att analysera det arbete som pågår inom EU och bedöma hur detta bör påverka utformningen av elmarknadsreformen i Sverige. I sitt delbetänkande framhåller Energikommissionen beträffande utrikeshandeln med el att det i dag inte finns anledning att vänta någon omfattande svensk elexport med prishöjande effekter. På längre sikt ökar dock osäkerheten om utvecklingen i omvärlden. Kommissionen konstaterar att den vilande ellagstiftningen ger staten möjligheter att utöva en viss kontroll över utrikeshandeln med el. Vid prövningen av ansökan om nätkoncession för utlandsförbindelse bör ett antal bedömningskriterier tillämpas, exempelvis förbindelsens betydelse för den allmänna tillgången på överföringskapacitet till utlandet, driftsäkerheten i det svenska elsystemet och den långsiktiga leveranssäkerheten. Kommissionen föreslår att dessa bedömningskriterier införs i själva lagtexten. Kommissionen föreslår vidare att det skall införas en särskild koncession för export och import av el. För att få en sådan koncession bör den sökande kunna styrka att det finns ett ingånget avtal om export och/eller import av el som gäller under förutsättning att sökt koncession beviljas. Koncessionen skulle beviljas av regeringen. Huvudregeln bör vara att koncession beviljas, men regeringen skall ha möjlighet att kunna avslå en sådan begäran om allmän hänsyn till landets försörjningstrygghet talar emot ett beviljande av en sådan koncession. I regeringens proposition 1994/95:222 Ny ellagstiftning föreslås, mot angiven bakgrund, att ellagen kompletteras med en bestämmelse som innebär att nätkoncession för utlandsförbindelse inte får meddelas om förbindelsen allvarligt skulle försämra möjligheterna att långsiktigt upprätthålla elförsörjningen i landet. Det framhålls också att en strävan bör vara att tillkommande utlandsförbindelser ägs och förvaltas av staten, för att tillgodose intresset av långsiktig försörjningstrygghet. Vidare föreslås en utvidgning av den anmälningsplikt, avseende längre kontrakt, som finns i den vilande ellagstiftningen. När det gäller frågan om en eventuell reglering av utrikeshandeln med el framhåller regeringen att ytterligare utredning är nödvändig. Utlandshandel är allmänt sett till fördel för den svenska elförsörjningen. I ett kortare tidsperspektiv finns det inte något behov av ökad styrning och kontroll av utrikeshandeln med el. Det bör dock införas en möjlighet att lägga vissa restriktioner på utrikeshandeln med el om denna i framtiden bedöms hota försörjningstryggheten. En särskild koncession för export och import av el bör därför övervägas. En eventuell reglering av utrikeshandeln måste dock utformas på ett sådant sätt att handelns positiva effekter inte äventyras. EG:s regelverk är i flera avseenden tillämpligt på elområdet. Det gäller bl.a. Romfördragets regler om fria varurörelser samt konkurrensreglerna. Vidare har direktiv antagits om öppenhet i prissättningen för gas och el (nr 90/377/EEG) och om transitering av högspänd el (nr 90/547/EEG). Sedan några år tillbaka pågår också inom EU ett arbete som syftar till att skapa förutsättningar för en inre elmarknad. Det råder i dag osäkerhet om vilket resultat som kommer att nås och vid vilken tidpunkt. Vid ministerrådets (energiministrarna) möte den 29 november 1994 konstaterades bl.a. att fullbordandet av den inre marknaden för el kräver flexibla lösningar, som måste tillämpas i en anda av ömsesidighet mellan medlemsländerna och leda till en likvärdig och icke-diskriminerande öppning av marknaderna. Dessa slutsatser bekräftades vid rådsmötet den 1 juni 1995. Samtidigt konstaterades emellertid att ett antal frågor måste diskuteras vidare, innan en gemensam ståndpunkt kan antas. Utredningsuppdraget Allmänt Den av regeringen föreslagna reformeringen av elmarknaden syftar till att skapa förutsättningar för ökad valfrihet för elkonsumenterna och att åstadkomma en ökad pris- och kostnadspress inom elförsörjningen. Det är viktigt att handeln med el bedrivs på ett effektivt sätt, samtidigt som försörjningstryggheten inte får äventyras. Utredaren skall mot denna bakgrund dels lämna förslag till regler för en organiserad börshandel med el, dels närmare utreda behovet av och möjligheterna till en utökad reglering av utrikeshandeln med el och föreslå lämpliga former för en sådan reglering. Börshandel med el En organiserad börshandel med el kan spela en viktig roll både för den fysiska handeln med el och för att åstadkomma en effektiv riskhantering. En elbörs på nordisk basis skulle på motsvarande sätt fylla en viktig funktion för hela det nordiska elsystemet. En organiserad handelsplats för el måste för att fylla sitt syfte åtnjuta ett stort förtroende hos alla som utnyttjar den. Det innebär bl.a. att den måste vara neutral och att den inte får diskriminera vissa aktörer samt att den har så stor omsättning och likviditet att enskilda aktörer inte ges möjlighet att påverka prisbildningen. Verksamheten måste vidare följa vissa givna regler och bör även vara föremål för tillsyn och kontroll. Energikommissionen framhåller i sitt delbetänkande att det i dag saknas svensk lagstiftning som kan anses vara direkt tillämplig på en organiserad handelsplats för el. Kommissionen föreslår därför att regler tas fram som tillgodoser kravet på neutralitet, fritt tillträde, information, sekretess och tillsyn. Utredaren skall lämna förslag till det regelverk som krävs för en organiserad handelsplats för el. Utöver nyss nämnda krav skall reglerna också tillgodose krav på offentlighet och möjlighet till insyn i prisbildningen. Utredaren bör i sitt arbete inledningsvis närmare analysera vilka existerande regler som är tillämpliga på börshandel med el och ange i vilken utsträckning dessa regler behöver ändras eller kompletteras för att tillgodose de angivna kraven på en organiserad börshandel med el. Utgångspunkten för förslagen skall vara att skapa en ramlagstiftning för den kortsiktiga handeln med el. Utredaren är dock oförhindrad att uppmärksamma ett eventuellt behov av kompletterande regler för handel med finansiella kontrakt på elområdet. En handelsplats för el skulle, på samma sätt som andra delar av infrastrukturen, utgöra en vital samhällsfunktion. För att den skall åtnjuta allmänt förtroende är det angeläget att samhället ges ett tillräckligt inflytande över och erforderlig insyn i börsfunktionen. Flera av de uppgifter som en börs fyller har också ett nära samband med den löpande driften av elsystemet. En förutsättning för att börsen skall svara mot dessa krav är att den är knuten till systemansvaret för det nationella elsystemet. Utredarens förslag skall utformas med hänsyn tagen till dessa förhållanden. Utredaren skall också lämna förslag till hur tillsynen skall bedrivas. Utredaren bör i sitt arbete ta del av de erfarenheter som vunnits i Norge i samband med introduktionen av en börs för handel med el. Reglerna får inte utformas så att de hindrar eller försvårar ett utvidgat samarbete mellan de nordiska länderna på elområdet. Utredaren bör i sitt arbete utgå från att en börsfunktion inrättas i samband med att den nya ellagstiftningen träder i kraft. Arbetet bör därför bedrivas skyndsamt. Regler för utrikeshandeln med el Som Energikommissionen angivit finns det på kort sikt ingen anledning att vänta sig en mer omfattande utrikeshandel med el, bl.a. därför att utrikesförbindelsernas kapacitet är begränsad. Genom de nyss nämnda kompletteringarna av den vilande ellagen, beträffande kriterierna för prövning av utlandskoncession och den utökade anmälningsplikten för långsiktiga kontrakt med el, skapas goda förutsättningar för en samhällskontroll av utrikeshandeln med el. Det sker emellertid för närvarande en snabb förändring av reglerna för elmarknaderna i flera europeiska länder, i riktning mot en större öppenhet i handeln. Under en övergångsperiod kommer därför skilda förutsättningar att råda för möjligheterna att bedriva handel med el mellan länderna, och mellan företagen i dessa länder. Som energiministrarna i ministerrådet har uttalat är det angeläget att liberaliseringen av de europeiska elmarknaderna sker på ett sätt som medger ömsesidighet vad avser förutsättningarna för handel och tillträdet till de andra ländernas marknader. Det kan inte heller uteslutas att utlandshandeln med el under vissa förutsättningar kan utvecklas på ett sätt som äventyrar den svenska försörjningstryggheten. Utredaren skall mot denna bakgrund analysera under vilka omständigheter det kan finnas behov av särskilda regler om begränsning av utrikeshandeln och i så fall lämna förslag till sådana regler. Utgångspunkten för analysen skall vara att utrikeshandel normalt är till fördel för Sverige och dess handelspartner. Syftet med en eventuell reglering skall därför vara att skapa möjligheter till begränsning av sådan utrikeshandel med el som medför negativa effekter för försörjningstryggheten. Det bör vidare beaktas om det under ett övergångsskede, då en varierande grad av öppenhet tillämpas på de europeiska ländernas elmarknader, kan finnas skäl att upprätthålla någon särskild form av kontroll, för att säkerställa att det råder ömsesidighet i handeln med el och i fråga om tillträdet till de nationella marknaderna. En möjlig form för reglering är en särskild koncession för export och import av el. En sådan reglering har införts i Norge. Utredaren är dock oförhindrad att föreslå andra former av reglering om det visar sig vara mer ändamålsenligt. I sitt arbete skall utredaren också behandla frågan om prövningen av tillkommande utlandsförbindelser. I prop. 1994/95:222 anförs att en strävan bör vara att utlandsförbindelserna ägs och förvaltas av staten, för att tillgodose samhällets intresse av långsiktig försörjningstrygghet. Utredaren bör pröva behovet av och möjligheten att genom en lagreglering tillgodose denna strävan. De regler som föreslås skall utformas så att de inte skapar hinder för en kortsiktig handel med el vare sig inom Sverige eller med våra nordiska grannländer. Vidare skall utredaren analysera vilka regler som skall gälla för redan ingångna kontrakt, om det skall finnas möjligheter att ställa upp särskilda villkor på kontrakt om utlandshandel - t.ex. i form av koncessionsvillkor - och vad som krävs för kontroll av att sådana villkor följs. Tidsplan, arbetsformer m.m. Utredarens överväganden och förslag avseende börshandel med el skall redovisas med förtur och senast den 30 december 1995. Uppdraget i sin helhet skall slutredovisas senast den 31 mars 1996. Utredaren skall samråda med Ellagstiftningsutredningen (N 1992:04). Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23).