Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1994:109 Beslut vid regeringssammanträde den 27 juli 1995 Sammanfattning av uppdraget En parlamentarisk kommitté tillsätts med uppgift att från svensk utgångspunkt utarbeta ett samlat förslag till reformer av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP) och en strategi för reformernas genomförande. Syftet med reformerna skall vara att marknadsorientera, avreglera och miljöanpassa CAP. Förslagen skall baseras på en analys av mål och medel i den gemensamma jordbrukspolitiken i dag och i framtiden, kostnader för politiken, åtaganden i Världshandelsorganisationen WTO och stödbehovet inom jordbruket. Kommittén skall också föreslå alternativa handlingsvägar för reformernas genomförande. Bakgrund Kritik har riktats mot EU:s genemsamma jordbrukspolitik särskilt från utanförstående länder men även internt i medlemskretsen. Sverige hör till de medlemsländer som klarast uttalat önskemål om ökad marknadsorientering, avreglering och miljöanpassning av CAP. Den analys av effekterna av den tidigare svenska jordbrukspolitiken som ledde till 1990 års reform och avreglering, vilken beslöts under stor politisk enighet, liknande den som låg till grund för 1992 års reform av CAP. Den svenska politiken före 1990 var alltför dyr och den gav dålig måluppfyllelse. Kostnaderna för överskottsproduktionen ökade. Större delen av det generella stödet kapitaliserades i höjda fastighetspriser, vilket höjde kostnadsnivån i den mån det inte absorberades av mellanleden. Mindre jordbruk i utsatta regioner klarade sig inte utan ytterligare stöd. Annan produktion, utan stöd, hämmades av höga alternativkostnader eftersom stödet inriktades mot jordbrukets livsmedelsproduktion. Särskilt de svagare konsumentgrupperna drabbades av höga inflationsdrivande livsmedelspriser. Intensiteten i jordbruket ökade med negativ miljöverkan som följd. Trots att analysen som låg bakom Sveriges reform likande den som låg till grund för reformen av CAP år 1992 var den svenska reformen betydligt mer långtgående. Stora likheter finns fortfarande mellan EU:s nuvarande jordbrukspolitik och Sveriges politik före 1990 års reform. EU:s politik kan dock sägas vara än mer komplicerad. I första hand beror detta på de marknadsregleringar som syftar till att reglera såväl priser som utbudskvantiteter. Det är dock inte bara den växande kritiken mot CAP som motiverar en mer genomgripande reform. Vid EU:s regeringskonferens år 1996 kommer en utvidgning mot Central- och Östeuropa att diskuteras. Med en sådan utvidgning kommer också nya krav att ställas på CAP. Uruguayrundans åtaganden samt de ytterligare krav som kommer att ställas i samband med den förhandlign om fortsatt reform år 2000 som redan beslutats, innebär också ytterligare krav på reformering, liksom fortsättningen på 1992 års CAP-reform, vars genomförandefas avslutas i år. Även besluten vid FN:s konferens om miljö och utveckling (UNCED) år 1992 innebär krav på förändringar av CAP. Uppdraget Analys av den nuvarande politiken Kommittén skall först göra en analys av den hittills förda jordbrukspolitiken inom EU. Analysen skall även omfatta vilka konsekvenser en utvidgning mot Central- och östeuropa skulle få för CAP. EU:s jordbrukspolitik har präglats av producentperspektivet i betydligt högre grad än Sveriges jordbrukspolitik. Konsumenternas och skattebetalarnas intressen har i EU traditionellt fått vika. Än i dag gäller att det i de flesta EU-länder inte finns någon stark opinion mot höga priser eller mot att över hälften av EU:s samlade budget går till jordbruksstöd. Den tunga och ökande byråkratin, inte minst som en följd av CAP-reformen, och det alltmer utbredda fusket med EU:s bidrag har i stället hamnat i fokus. Dessa senare faktorer är självklart viktiga men för svenskt vidkommande måste också såväl det makroekonomiska perspektivet, som konsumenternas och skattebetalarnas intressen, framhävas i analysen av den förda politiken. Kommittén skall analysera den centrala frågan hur jordbrukspolitiken påverkar effektivitet, struktur och inkomster i produktionen. En utgångspunkt för analysen är en utvärdering av 1992 års CAP-reform. EU och påtänkta nytillkommande medlemmar har gjort åtaganden i Uruguayrundan. Dessa omfattar bl.a. neddragningar av internstöd, gränsskydd och exportsubventioner. Kommittén skall analysera hur alternativa antaganden om produktions- och konsumtionsutvecklingen påverkar möjligheterna att med nuvarande politik klara åtagandena. En sådan analys kan även ge anvisning om inriktning av en alternativ politik som uppfyller åtagandena. En konsekvens av Uruguayrundan är att frihandelsavtal/zoner hädanefter måste omfatta även jordbruk vilket också skall beaktas. Även bortsett från formella åtaganden i WTO finns ett latent tryck från länder utanför EU på grund av CAP:s snedvridande effekter på handeln. Dessa förväntas öka vid utvidgningar med de aktuella kandidatländerna. Förslag till reformer Kommittén skall lämna ett samlat förslag till reformer av EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Kommittén skall därvid precisera en svensk ståndpunkt när det gäller målen för CAP och föreslå medel för att nå dessa mål. Kommitténs förslag till reformer skall åtföljas av en samhällsekonomisk konsekvensanalys. Kommittén skall mot bakgrund av analysen av den nuvarande gemensamma jordbrukspolitiken föreslå reformer som syftar till att marknadsorientera och avreglera politiken. Alltmer uppmärksamhet riktas på jordbrukets miljökonsekvenser och möjligheterna att bedriva en uthållig produktion. Om stödet till jordbruket är produktanknutet ökar intensiteten i jordbruket, d.v.s. användningen av bekämpningsmedel och gödsel vilket medför läckagerisker och andra negativa miljöeffekter. Jordbrukets omvandling av odlingslandskapet innebär ett hot mot den biologiska mångfalden. Å andra sidan kan neddragning av traditionella stödformer innebära att jordbruksverksamhet som anses önskvärd från miljösynpunkt riskerar att upphöra. Kommittén skall analysera hur nuvarande politik bör reformeras för att uppställda miljömål skall kunna nås. Jordbrukets betydelse för regional balans har framhållits i olika sammanhang. Möjligheterna att producera traditionella jordbruksprodukter kommer dock sannolikt att vara begränsade även i framtiden, antingen på grund av marknadsregleringar eller bristande lönsamhet i produktionen. Ett viktigt led i den fortsatta reformeringen av CAP är därför en förstärkning av de resurser inom ramen för jordbrukspolitiken som avsätts för landsbygdsutveckling. Exempel på sådana åtgärder är stöd för att finna kompletterande sysselsättningstillfällen till den traditionella jordbruksdriften. Kommittén skall analysera hur nuvarande politik bör reformeras för att på ett mer optimalt sätt nå dessa mål. Livsmedelsförsörjningen i Sverige, EU och globalt påverkas av jordbrukspolitiken i olika länder. Detta skall belysas. Påverkan på utvecklingsländernas livsmedelsproduktion bör därvid särskilt uppmärksammas. I detta sammanhang bör såväl möjligheterna för som naturliga och andra begränsningar till livsmedelsproduktion i dessa länder analyseras. Ett område som har lyfts fram inte minst av Sverige under senare år är hur kvalitets- och etikaspekterna tillgodoses i jordbrukspolitiken. Exempel på detta är debatten om brukningsmetoder, djurhälsa och matkvalitet. Bakom detta ligger ett allt starkare konumentengagemang. På producentsidan verkar liknande krafter. Intresset för dessa frågor förefaller öka i unionens olika medlemsländer. Effekterna härav måste påverka politikens utformning och skall ingå i utredningens analys. Den ökande relativa betydelsen för de vidareförädlade produkterna i förhållande till de oförädlade produkterna i förhållande till de oförädlade råvarorna skall belysas och dess konsekvenser för utformningen av den gemensamma politiken skall ingå i analysen. Kostnader De kostnadsmässiga konsekvenserna av CAP skall analyseras särskilt. Analysen skall även omfatta konsekvenserna av en utvidgning till kandidatländerna. Ett samhällsekonomiskt resonemang är nödvändigt där inte bara de omedelbara budgetkostnaderna kvantifieras. Analysen skall innehålla de makroekonomiska konsekvenserna, och då särskilt de som följer av en felaktig resursfördelning och höga konsumentpriser, men också andra konsekvenser såsom miljöekonomiska. Analysen skall avse konsekvenserna i nuvarande medlemsländer men givetvis också, och kanske än mer påtagligt, i kandidatländerna med knappa resurser och viktiga vägval att göra vid övergången till marknadsekonomi. I sammanhanget bör även ändamålsenligheten i nuvarande konkurrenslag- stiftning på området och särskilt ur ett konsumentperspektiv, analyseras. Kommittén bör också lämna förslag om fördelning av finansieringsansvar mellan EU:s gemensamma budget och de nationella budgetarna där utgångspunkten bör vara att minska kostnaderna för den gemensamma budgeten. Effekterna på jordbruket i Sverige skall särskilt belysas. Kompensation till jordbruket Effekterna på jordbruket av en reformerad politik är en central utgångspunkt för överväganden om eventuella stöd till jordbruket som kompensation för inkomstbortfall till följd av föreslagna reformer. Jordbrukets centrala roll bör vara att på marknadsmässiga villkor producera varor som är efterfrågade. Stödformerna skall utformas så att negativa effekter så långt möjligt kan undvikas. Andra varor och tjänster som efterfrågas kollektivt och som produceras av jordbruket är bevarande av en levande landsbygd, kulturlandskap, biologisk mångfald. För sådana kollektiva nyttigheter bör jordbruket ersättas med direkta bidrag och bara för kostnadshöjningar och/eller inkomstbortfall. Även här bör konkurrensneutralitet således gälla. Förslag skall ges avseende behov av samt former för eventuell kompensation. Tidsramen för kompensation, behovsanpassning liksom effekter avseende produktion, struktur, kapitalisering, konkurrens- nuetralitet m.m. skall analyseras. Genomförande av reformer Kommittén skall även föreslå hur reformerna skall genomföras. Strategiska överväganden med hänsyn till EU:s utvidgning och andra medlemsländers ståndpunkter skall redovisas, liksom alternativa handlingsvägar. Exempel på sådana överväganden är om övergripande principer för framtidens CAP skall fastställas, om delmål skall uppställas för reformarbetet, för- och nackdelar med att reformera olika sektorer i olika takt etc. Ramar för arbete samt tidsplan Kommittén skall som underlag för sitt arbete bl.a. ta del av och beakta vad som framkommit i olika utredningar på området, däribland rapporten En möjlig reform av jordbrukspolitiken. Uppdraget redovisades för regeringen den 28 juni 1995. Kommittén skall beakta regeringens direktiv om att redovisa regional politiska konsekvenser (dir 1992:50) och om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:194). I analysarbetet och vid konsekvensbedömningar av nuvarande CAP och av förslag till förändringar skall regeringsbeslut den 1 september 1994 om en ordning för systematisk genomgång i regeringskansliet av företagsregler följas i tillämpliga delar. Uppdraget skall slutföras till den 30 juni 1997.