Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1994:23 Beslut vid regeringssammanträde den 24 mars 1994 Sammanfattning av direktiven Direktiven innehåller riktlinjer för hur kommittéerna och de särskilda utredarna förutsättningslöst skall pröva offentliga åtaganden. Riktlinjer lämnas även för hur effekterna av genomförd verksamhet skall analyseras, liksom för redovisningen av hur utredningsförslag skall finansieras. Skälen till dessa direktiv är att den ekonomiska utvecklingen med stora underskott i de offentliga finanserna har ändrat förutsättningarna för finansiering av offentlig verksamhet. Underskotten har medfört ett stort statligt lånebehov och en snabbt stigande statsskuld. Direktiven motiveras även av den förändrade styrningen av den offentliga verksamheten. Riktlinjerna för utredningsarbete skall gälla för samtliga kommittéer och särskilda utredare om inte annat anges i respektive kommittédirektiv. 1 Utgånspunkter för direktiven 1.1 Strategin för styrning av den offentliga verksamheten För att komma till rätta med de ekonomiska problemen har riksdagen (prop. 1991/92:38, bet. 1991/92:FiU10, rskr. 1991/92:108) lagt fast en strategi för att långsiktigt minska de offenliga utgifterna. I denna strategi ingår bl.a. att fastställa det totala utgiftsutrymmet och fördela detta dels över tiden, dels på olika sektorer enligt politiska prioriteringar. Därvid krävs även ett ställningstagande till frågan på vilka områden besparingar skall ske. Målet för den budgetpolitik som är kopplad till den långsiktiga utgiftsstrategin är att avskaffa det strukturella underskottet i de offentliga finanserna. Eftersom ett underskott av denna typ inte försvinner vid en konjunkturuppgång, måste det på sikt avskaffas. Vidare gäller som norm att de offentliga utgifternas storlek i förhållande till bruttonationalprodukten (BNP) successivt skall minska. I 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 1) redovisas en samlad strategi för regeringens styrning av de verksamheter som bör ha staten som huvudman. Den redovisade strategin föranledde ingen erinran från riksdagens sida (bet. 1991/92:FiU20, rskr. 1991/92:128). Ett viktigt led i detta arbete är att se till att resultaten av den offentliga verksamheten grundligt analyseras och utvärderas. Kraven på redovisning av de uppnådda resultaten bör dessutom skärpas. Därigenom får statsmakterna ett bättre underlag för att styra den offentliga verksamheten. Slutligen bör erinras om att den s.k. miljöskulden - dvs. kostnaden för att återställa uppkomna miljöskador - måste uppmärksammas. Regeringen har i olika sammanhang (bl.a. i prop. 1993/94:100 bil. 15) lagt fast att miljöskulden inte får öka. 1.2 Förutsättningslös prövning av det offentliga åtagandet När den offentliga verksamheten har utvecklats under de senaste decennierna har olika metoder tillämpats för att bättre styra och att ompröva resursanvändningen. Därvid har nuläget i regel tagits som utgångspunkt för överväganden om den framtida användningen av resurserna. Att bygga ut den befintliga verksamheten har ofta fått högre prioritet än att ifrågasätta den. Detta förhållningssätt skall ändras. Analysen av verksamheten skall i stället ha följande förutsättningslösa inriktning. Utgångspunkten för analysen skall vara en antagen situation utan ett offentligt åtagande, t.ex. vid produktionen av nyttigheter eller omfördelningen av resurser. Det är de bakomliggande, egentliga målen som verksamheten är eller varit - avsedd att främja som skall vara utgångspunkten för bedömningen om det är motiverat med just ett offentligt åtagande eller ej. För- och nackdelar med ett offentligt åtagande skall bedömas, liksom för- och nackdelar utan ett sådant åtagande. I det fall ett nytt eller fortsatt offentligt åtagande förordas, får bevisbördan för att detta är nödvändigt anses ligga på den som lägger fram ett sådant förslag. Även om det finns motiv för ett offentligt åtagande innebär detta inte nödvändigtvis att ett offentligt stöd eller en reglering bör införas. Värdet av att t.ex. subventionera en verksamhet måste vägas mot de samhällsekonomiska kostnader som en sådan åtgärd medför dels till följd av skattefinansiering, dels genom administrativa kostnader m.m. I detta skede av analysen skall utredningen inte inriktas på att precisera hur stort det offentliga åtagandet skall vara eller vilket slags åtagande som skall göras. Resultatet av analysen skall i stället utgöra en utgångspunkt för de fortsatta övervägandena, t.ex. om lämpliga medel för att nå målen för den verksamhet som utreds. Den privata marknaden kan inte uppfylla alla politiskt prioriterade mål för samhällsutvecklingen. Därför måste vissa kollektiva nyttigheter garanteras genom offentliga åtaganden. Försvaret, rättsväsendet, naturskyddet, stora delar av vägnätet och vården av vissa delar av kulturarbetet är exempel på sådana nyttigheter. Även s.k. externa effekter kan motivera offentliga åtaganden. Dessa effekter avser den påverkan på andras möjligheter att producera varor och tjänster eller att konsumera dessa som den förorsakande parten inte tar hänsyn till. Det kan exempelvis gälla miljöförstöring till följd av industriell verksamhet. Dessutom kan stordriftsfördelar, brist på konkurrens inom en bransch samt bristande information om tillgängliga konsumtionsalternativ motivera offentliga åtaganden. Många av de mest omfattande offentliga åtagandena har fördelningspolitiska syften. Fördelningsmålen spelar en viktig roll vid beslut om och utformning av offentliga åtaganden. Eftersom fördelningsmålen är viktiga blir det i dessa fall särskilt betydelsefullt att även identifiera de bakomliggande, egentliga målen för verksamheten. Därefter - dvs. i analysen av medlen - skall i varje sådant fall för- och nackdelar med ett offentligt åtagande bedömas, liksom för- och nackdelar utan ett sådant åtagande. Frågan om det offentliga åtagandet har även behandlats i riksdagen. Sålunda har finansutskottet (bet. 1992/93:FiU30 s. 170) uttalat följande: Utskottet vill ... understryka att även den statliga sektorn givetvis måste lämna sitt bidrag till den av samhällsekonomiska skäl nödvändiga begränsningen av de offentliga utgifterna. En förutsättningslös prövning av omfattningen och inriktningen av all statlig verksamhet måste därför ske. I samband därmed måste också övervägas om verksamheten bör vara en statlig angelägenhet eller ej. 2 Riktlinjer för utredningsarbetet Den mål- och resultatstyrning som utvecklas inom den statliga förvaltningen avser inte bara myndigheternas inre effektivitet utan också effekterna av myndigheternas verksamhet inom olika samhällssektorer. Styrningen omfattar även de offentliga åtaganden som myndigheterna är avsvariga för - t.ex. regleringar och subventioner, men också skatte- och avgiftsregler som har tillkommit i likartade syften. Regeringen och riksdagen behöver kvalificerat underlag för att bestämma lämplig ansvars- och uppgiftsfördelning i den offentliga verksamheten samt för att utforma ändamålsenliga styrformer. Dessutom behövs underlag för att generellt ta ställning till och ompröva offentliga åtaganden. Det underlag som kommittéer och särskilda utredare kan lämna är av stor betydelse i sammanhanget. Följande generella riktlinjer skall gälla för utredningsarbetet. Vad som sägs i riktlinjerna om en kommitté skall också gälla en särskild utredare. 2.1 Prövning av det offentliga åtagandet * Varje kommitté skall ange de bakomliggande, egentliga målen för den verksamhet som utreds och förutsättningslöst pröva om åtagandet bör vara en offentlig angelägenhet. Denna prövning skall göras på det sätt som angetts i avsnitt 1.2 och skall leda till en samlad bedömning av de förhållanden som kan motivera ett offentligt åtagande. Resultatet av prövningen skall utgöra en utgångspunkt för kommitténs fortsatta överväganden, t.ex. om lämpliga medel att nå målen. Prövningen av det offentliga åtagandet som rör genuint kollektiva nyttigheter kan göras översiktligt eller kan i vissa fall slopas helt. Om kommittén finner att det offentliga åtagandet på utredningsområdet redan har fått en tillfredsställande prövning i något annat sammanhang, kan kommittén hänvisa till denna prövning. * Om prövningen av åtagandet leder till bedömningen att det får anses vara en offentlig angelägenhet, skall lämplig nivå för verksamheten (t.ex. statlig eller kommunal) anges. För ett statligt åtagande gäller att en analys skall göras av vilka styrmedel som bör tillämpas för att uppnå målen för det offentliga åtagandet. * Varje kommitté skall visa hur en utvärdering av förslag till ett nytt offentligt åtagande liksom förslag till avveckling av ett befintligt åtagande skall genomföras. Kommittén skall också lämna förslag om hur väsentliga data om förhållandena före förändringen skall säkerställas. 2.2 Analys av effekterna av genomförd verksamhet * Varje kommitté skall analysera de resultat som hittills uppnåtts genom det offentliga åtagandet på utredningsområdet. En av flera utgångspunkter kan vara tidigare gjorda effektanalyser och utvärderingar liksom de resultatsredovisningar som lämnats med stöd av förordningen (1993:134) om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning. * Varje kommitté skall - om det inte är orimligt eller irrelevant - analysera möjligheterna till och bedöma effekterna av besparingar, effektiviseringar och inkomstökningar på utredningsområdet. För att ge underlag för prioriteringar skall olika procentuella besparingsantaganden göras. Konsekvenserna av dessa besparingar skall analyseras. Preciseringar av dessa riktlinjer kan göras i de specifika direktiv som regeringen lämnar för respektive kommitté. 2.3 Redovisning av hur förslagen skall finansieras * Varje kommitté skall visa hur förslag som innebär utgiftsökningar eller inkomstminskningar skall finansieras. Detta skall ske genom att konkreta förslag om effektiviseringar eller omprövningar lämnas. Dessa skall medföra besparingar eller omprioriteringar i första hand inom samma politikområde. Utgiftsökningar eller inkomstminskningar skall således kunna genomföras med totalt sett oförändrade eller minskade resurser. * Om förslag lämnas om åtgärder som påverkar den kommunala sektorns verksamhet och ekonomi skall följande gälla. Varje kommitté skall göra en bedömning av de kommunalekonomiska effekterna och om den s.k. finansieringsprincipen är tillämplig. Finansieringsprincipen innebär att kommuner och landsting inte skall åläggas nya uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. Om riksdagen, regeringen eller en myndighet fattar beslut som gör att den kommunala verksamheten kan bedrivas billigare skall det ekonomiska utrymmet för kommuner och landsting minskas i motsvarande mån. Som huvudregel bör gälla att principen inte skall omfatta för kommunerna frivilliga verksamheter. 2.4 Allmänna krav på konsekvensanalyser * Varje kommitté skall redovisa konsekvenserna av sina förslag. Alla för en bedömning viktiga konsekvenser skall identifieras, kvantifieras och så långt möjligt värderas. Både utgångsläge och förslag till förändringar skall beskrivas i finansiella och - i möjlig mån - samhällsekonomiska termer. 2.5 Genomförande av riktlinjerna * Riktlinjerna för utredningarbetet skall gälla för samtliga kommittéer och särskilda utredare om inte annat anges i respektive kommittédirektiv. * Varje kommitté och särskild utredare skall i slutskedet av utredningsarbetet visa hur riktlinjerna har följts. Innan utredningsbetänkandet läggs fram skall en redogörelse lämnas till det departement till vilket kommittén eller den särskilde utredaren hör.