Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1994:19 Sammanfattning av uppdraget En parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas för att lämna förslag till hur den centrala polisorganisationen skall vara organiserad. Kommittén skall också göra en utvärdering av det förändringsarbete som pågår inom polisen på regional och lokal nivå. Inom uppdraget faller också att föreslå en ny ordning för grundutbildning av poliser. Bakgrund Tidigare utveckling Under 1980-talet genomfördes stegvis en reformering av polisväsendet på grundval av förslag från 1975 års polisutredning och 1981 års polisberedning. Ett huvudtema i reformarbetet var att effektivisera polisen genom att minska detaljstyrningen och öka det lokala självbestämmandet. Genom riksdagsbeslut år 1991 på grundval av propositionen om förnyelse inom polisen skedde en fortsatt utveckling av styrformerna inom polisen i riktning mot fortsatt decentralisering samt en ökad inriktning mot förebyggande polisarbete (prop. 1989/90:155, bet. 1990/91:JuU1, rskr. 1990/91:1). Den 1 juli 1992 infördes ett nytt budgetsystem för polisens del med ramanslag och ett ökat inslag av mål- och resultatstyrning (prop. 1991/92:100 bil. 3, bet. 1991/92:JuU23, rskr. 1991/92:230). Inom det nya budgetsystemet har länsstyrelserna tilldelats viktiga uppgifter, främst genom att huvuddelen av medlen för polisens verksamhet fördelas över 24 länsramar. Varje länsstyrelse har sedan att fördela de tilldelade medlen mellan de egna polismyndigheterna. Vid halvårsskiftet år 1992 genomfördes även en reform i fråga om den regionala ledningsorganisationen inom polisen som bl.a. innebar att den s.k. länspolismästarmodellen infördes i alla län (prop. 1991/92:52, bet. 1991/92:JuU9, rskr. 1991/92:124). Ytterligare ett steg mot ökad decentralisering togs den 1 maj 1993 då, genom en ändring i polisförordningen (1984:730, omtryckt 1993:993), ansvaret att besluta om länens indelning i polisdistrikt övergick från regeringen till länsstyrelserna. Samtidigt gavs länsstyrelserna befogenhet att meddela bestämmelser om organisationen av funktionen vakthavande befäl och om frågor som rör arbetsfördelning och samverkan inom länens polis. Efter de senaste årens reformer vilar sålunda det övergripande ansvaret för såväl verksamhet som ekonomi inom länens polis på länsstyrelserna. Dessa har att tillse att polisverksamheten inom respektive län bedrivs och utvecklas i enlighet med de mål och riktlinjer som statsmakterna lagt fast och inom den ekonomiska ram som bestämts. Den centrala polisorganisationen I juni 1992 uppdrog regeringen åt Rikspolisstyrelsen att genomföra en översyn av den egna organisationen. Rikspolisstyrelsen skulle enligt direktiven bl.a. belysa behovet av förändringar av den centrala polisorganisationen. Det skulle ske mot bakgrund av den förändrade roll och det ökade ansvar som landets länsstyrelser fått på polisområdet och som blivit följden av införandet av ett nytt budgetsystem. Genom tilläggsdirektiv i december 1992 uppdrogs åt Rikspolisstyrelsen att också utreda hur Rikskriminalpolisen och den regionala polisen skulle kunna omorganiseras i syfte att effektivisera bekämpningen av ekonomisk brottslighet och annan kvalificerad brottslighet. Rikspolisstyrelsen redovisade i mars 1993 sina överväganden i en översynsrapport (RPS rapport 1993:3). I rapporten behandlas i olika avsnitt Rikspolisstyrelsens uppgifter och organisation, register- och dataverksamheten vid Rikspolisstyrelsen, verksamheten vid Förvaltningskontoret Kronoberg samt den regionala kriminalpolisverksamheten och Rikskriminalpolisens uppgifter och organisation. Enligt översynsrapporten bör Rikspolisstyrelsen i framtiden ägna sig åt tre huvudområden, nämligen tillsyn och utveckling, administration och förvaltning samt operativa polisuppgifter. I rapporten redogörs närmare för hur detta skall kunna ske organisatoriskt och arbetsmässigt. När det särskilt gäller den centrala kriminalpolisverksamheten föreslår Rikspolisstyrelsen att Rikskriminalpolisens roll och uppgifter i allt väsentligt förblir oförändrade. Rikspolisstyrelsen redovisar i det sammanhanget också för- och nackdelar med olika modeller när det gäller den regionala organisationen och resursfördelningen för bekämpandet av ekonomisk brottslighet. I maj 1993 uppdrog regeringen åt en särskild utredare (RPS-utredningen) att göra vissa kompletteringar till den organisationsöversyn som Rikspolisstyrelsen genomfört. Kompletteringarna skulle avse den centrala polisorganisationen, dels i ett statsmaktsperspektiv, dels i ett EG-perspektiv. RPS-utredningen avlämnade i oktober 1993 betänkandet Den centrala polisorganisationen (SOU 1993:92). I betänkandet föreslås att den centrala polisorganisationen liksom hittills skall bestå av en enda förvaltningsmyndighet som i sig innehåller såväl Rikskriminalpolisen som Säkerhetspolisen. Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen skall vara helt självständiga i polisoperativa frågor. Förvaltningsdelen av den centrala myndigheten skall koncentrera sig på verksfunktionerna -- ekonomi- och personaladministration, tillsyn, uppföljning och utvärdering, teknisk utveckling m.m. -- på ett helt annat sätt än hittills. För att markera betydelsen av dessa uppgifter, och för att stryka under att de utgör en mycket väsentlig del av den centrala polisorganisationen, bör myndigheten enligt RPS-utredningen benämnas Polisverket. Det visar också enligt utredningen att myndighetens uppgift inte är att styra polisen i riket. Som en följd av detta bör chefen för Polisverket ha tjänstetiteln generaldirektör. Polisverket bör enligt utredningsförslaget ha en lekmannastyrelse med generaldirektören som ordförande. Därigenom får Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen det erforderliga lekmannainflytandet. Den nya organisationen föreslås träda i kraft den 1 juli 1994. Rikspolisstyrelsens översynssrapport och RPS-utredningens betänkande har dels behandlats vid en hearing inom Justitiedepartementet, dels remissbehandlats. Rationaliseringsarbete inom länen m.m. Polisens verksamhet på lokal nivå är föremål för visst utredningsarbete genom den parlamentariskt sammansatta Trygghetsutredningen (Ju 1993:5, dir. 1993:37). Utredningen har i uppdrag att se över rollfördelningen mellan polisen, kommunerna och enskilda när det gäller att skapa trygghet mot brott, särskilt vardagsbrottslighet, och ordningsstörningar. Utredningen skall enligt direktiven bl.a. pröva olika vägar för att ge kommunerna en större roll när det gäller att inom ramen för det polisiära verksamhetsområdet skapa trygghet mot att utsättas för brott. Utredningens arbete skall vara avslutat före utgången av mars 1995. Ett delbetänkande skall enligt direktiven redovisas före utgången av juni 1994. En omständighet av stor betydelse för polisväsendets organisation och verksamhet är de besparingar och rationaliseringar som under kommande år skall ske inom polisverksamheten. Sålunda har riksdagen med anledning av regeringens proposition om åtgärder för att stabilisera den svenska ekonomin beslutat att sammanlagt 500 miljoner kronor skall sparas inom Justitiedepartementets arbetsområde. Besparingarna kommer att genomföras huvudsakligen genom rationaliseringar inom polisens område under en treårsperiod (prop. 1992/93:50, bet. 1992/93:FiU1, bet. 1992/93:JuU2y, rskr. 1992/93: 134). Totalt uppgår besparingarna för polisväsendet till 575 miljoner kronor. I 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 69) anförs att Rikspolisstyrelsen bör vara motor i rationaliseringsarbetet och se till att statsmakternas intentioner fullföljs inom polisorganisationen. Därvid bör beaktas de uttalanden som justitieutskottet gjorde vid behandlingen av propositionen om åtgärder för att stabilisera den svenska ekonomin (se bet. 1992/93:JuU2y) och som innebär att besparingarna på polisens område i huvudsak bör avse administrativa funktioner. Regeringen har i planeringsdirektiven för polisväsendet för budgetåret 1993/94 uppdragit åt länsstyrelserna att utarbeta en plan för rationaliseringar inom länens polis under tiden t.o.m. budgetåret 1995/96 inom ramen för den fördelning av besparingarna som Rikspolisstyrelsen beslutar om. Regeringen har vidare uppdragit åt Rikspolisstyrelsen att nära följa rationaliseringsarbetet och bl.a. granska länsstyrelsernas rationaliseringsplaner. Rikspolisstyrelsen skall två gånger om året samt annars vid behov avrapportera till Justitiedepartementet hur rationaliseringsarbetet inom polisen fortskrider. Samma organisation för rationaliseringsarbetet skall, enligt vad regeringen har anfört i 1994 års budgetproposition, tillämpas under budgetåret 1994/95. I sin anslagsframställning för budgetåret 1994/95 konstaterar Rikspolisstyrelsen att det i samtliga län pågår strukturöversyner av olika slag och att flertalet länsstyrelser avser att fatta beslut om polisorganisationen under hösten 1993. Av Rikspolisstyrelsens sammanställning framgår att somliga länsstyrelser beslutat att minska antalet polisdistrikt eller att göra länet till ett enda polisdistrikt. Andra åter har i princip tagit ställning för att behålla nuvarande organisation. Regeringen har den 27 januari 1994 till Rikspolisstyrelsen överlämnat en skrivelse från Riksåklagaren angående konsekvenserna för åklagarväsendet av polisens rationaliseringsarbete. Skrivelsen skall beaktas i det fortsatta rationaliseringsarbetet. Regeringen har i december 1993 beslutat om två utredningar inom ramen för kommittéväsendet rörande myndighetssamverkan vid gränskontroll i ett EU-perspektiv respektive nya former för narkotikabekämpning m.m. i ett EU-perspektiv. Utredningsdirektiven bygger bl.a. på att den brottsbekämpande verksamheten skall effektiviseras genom en ökad samverkan mellan berörda myndigheter, såsom polisen och tullen. Grundutbildning av poliser Grundutbildningen av poliser regleras i förordningen (1985:751) om utbildning och forskning inom polisväsendet. I utbildningen ingår två kurser vid Polishögskolan, grundkurs 1 om tio månader och grundkurs 2 om fem månader. Mellan kurserna finns en praktikperiod om 18 månader då de blivande poliserna tjänstgör vid polismyndighet med polismans befogenhet och tjänsteställning. Den nu refererade utbildningsordningen infördes som ett led i 1980-talets polisreform och har därefter i allt väsentligt varit oförändrad. Fast anställning som polisman erhålls efter godkänd grundutbildning. Från och med budgetåret 1993/94 tillämpas studiemedelsfinansiering beträffande grundkurs 1. Eleverna är då visserligen anställda inom polisväsendet men är tjänstlediga och finansierar sina studier inom studiemedelssystemet. I och med införandet av ett nytt budgetsystem för polisen budgetåret 1992/93 infördes en efterfrågestyrning från länen när det gäller intagningen till den polisiära grundutbildningen (se prop. 1991/92:100 bil.3 s. 81-83 och prop. 1992/93:100 bil.3 s. 81 f.). Intagningen bygger på länsstyrelsernas anmälningar om behovet av nyutbildade poliser. Systemet är en konsekvens av att i princip samtliga kostnader för polisverksamheten, också lönen till poliser, i det nya budgetsystemet finansieras över länsramarna. I detta ligger att det är länsstyrelserna och polismyndigheterna som bestämmer hur många poliser som skall finnas mot bakgrund av behovet av polisiär verksamhet och av tillgängliga resurser. Behov av en utredning Frågorna om den centrala polisorganisationen och om rationaliseringsarbetet inom länens polisorganisation har tagits upp av riksdagens justitieutskott i samband med behandlingen av en rapport rörande polisen från Riksdagens revisorer. I betänkandet (1993/94:JuU8) föreslår utskottet att de förslag som lagts fram beträffande Rikspolisstyrelsen behandlas av en parlamentarisk utredning. Utredningen bör enligt utskottet även göra en utvärdering av det förändringsarbete inom polisen som nu sker på regional och lokal nivå. Riksdagen har i december 1993 beslutat i enlighet med justitieutskottets förslag (rskr. 1993/94:68). I samband med rationaliseringsarbetet inom länens polisorganisation har vidare framkommit behov av att göra vissa ändringar i regelverket beträffande polisen. Detta har redovisats bl.a. i en skrivelse från Rikspolisstyrelsen i december 1993 och i en rapport från Länsstyrelsen i Stockholms län med förslag till verksamhet och organisation för polisen i länet. Ändringarna gäller bl.a. föreskrifterna i polislagen (1984:387) om polisstyrelser och polisnämnder. Denna fråga bör behandlas av kommittén i samband med den nyss berörda utvärderingen av förändringsarbetet. En fråga som också bör anförtros kommittén är anpassningen av grundutbildningssystemet inom polisen till det nya budgetsystemet med bl.a. länsramar. Erfarenheterna visar att det kan vara svårt att förena efterfrågestyrningen med behovet av en jämn intagningsnivå vid Polishögskolan och med behovet av kontinuitet i fråga om utbildningsorganisationen. Om länsstyrelserna anmäler endast ett litet behov av nyrekryteringar, kan antalet utbildningsplatser bli lägre än vad som från andra synpunkter är önskvärt. Om det å andra sidan tas in fler elever än vad som motsvarar det anmälda behovet, kan man komma i ett läge där det, efter utbildningens avslutande, placeras ut flera nyutbildade polismän i länen än vad länsstyrelser och polismyndigheter anser sig ha råd med. Frågan ligger visserligen något vid sidan om kommitténs övriga uppgifter men är ändå av sådan beskaffenhet, med hänsyn till polisutbildningens stora betydelse från allmänna synpunkter, att utredningsarbetet bör bedrivas i parlamentarisk form. Utredningsuppdraget Allmänna utgångspunkter Ett betydande reformarbete har ägt rum på polisens område under senare år. Ansvaret för verksamheten har förts över till den regionala och lokala nivån inom polisen. Rikspolisstyrelsens roll som central förvaltningsmyndighet har därmed kommit att delvis förändras i takt med att uppgifter och befogenheter har decentraliserats. En utgångspunkt för utvecklingen har varit riksdagens beslut år 1991 på grundval av propositionen om förnyelse av polisen (prop. 1989/90:155, bet. 1990/91:JuU1, rskr. 1990/91:1). Detta beslut äger alltjämt giltighet och bör i princip vara en utgångspunkt för utredningens arbete. Den centrala polisorganisationens uppbyggnad och arbetsuppgifter måste speglas mot den polisverksamhet som bedrivs på regional och lokal nivå. Verksamhet och organisation på central nivå och inom länen bör därför såvitt möjligt bedömas i ett sammanhang. Bl.a. måste hänsyn tas till de krav som följer av det nya, mål- och resultatorienterade styrsystemet. En utgångspunkt för kommitténs arbete bör vara att decentraliseringen och den lokala och regionala förankringen inom polisen skall ligga fast och fördjupas. När det gäller polisverksamheten bör kommittén utgå från en fortsatt inriktning mot förebyggande polisverksamhet och närpolisverksamhet dvs. en utvecklad kvarterspolisverksamhet samt en utveckling av kriminalpolisverksamheten för att öka effektiviteten när det gäller att bekämpa internationell eller annars grov och organiserad brottslighet, inte minst narkotikabrottslighet, ekonomisk brottslighet och våldsbrottslighet. Också behovet av att utveckla det internationella polissamarbetet, särskilt inom ramen för EU, ingår i förutsättningarna för utredningsarbetet. Det är av stor vikt att förändringsarbetet inom polisen drivs vidare vid sidan av kommittéarbetet. Det pågående arbetet med att rationalisera och effektivisera verksamheten, för att anpassa verksamheten till EU- förhållanden eller och för att tillgodose statsmakternas riktlinjer och prioriteringar för polisen skall fortsätta i enlighet med de intentioner som regering och riksdag tidigare har beslutat. För kommittén bör gälla regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), angående EG-aspekter i utredningsverksamhet (dir. 1988:43) samt om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50). Den centrala polisorganisationen Kommittén bör lämna förslag till vilka uppgifter som mot bakgrund av den nyss beskrivna utvecklingen i framtiden skall ankomma på den centrala polisorganisationen samt hur denna i stort skall organiseras. Ett mål bör vara att såväl verksfunktionerna som de centrala operativa funktionerna skall kunna bedrivas med större effektivitet än i dag. Både Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen bedriver en verksamhet under speciella polisiära förutsättningar. Kommittén bör särskilt överväga hur insynen i och tillsynen över dessa enheter skall kunna utvecklas. Naturligtvis skall också riksdagens beslut om en minskning av administrationen till förmån för operativ verksamhet prägla utredningsarbetet. Som ett underlag för kommitténs överväganden bör överlämnas Rikspolisstyrelsens översynsrapport och RPS-utredningens betänkande, protokollet från den nämnda hearingen samt remissyttranden och annat material rörande dessa. Kommittén bör givetvis också själv kunna genomföra de utredningar och den faktainsamling som bedöms lämplig. Rikskriminalpolisens inre organisation bör inte ingå i utredningsuppdraget med hänsyn bl.a. till att Sveriges närmande till EU nödvändiggör ett omedelbart utvecklingsarbete som inte kan anstå. Utanför uppdraget faller vidare register- och dataverksamheten och därmed sammanhängande radio- och telekommunikationsfrågor vid Rikspolisstyrelsen. Säkerhetspolisens verksamhet, ställning och organisation faller utanför uppdraget. Länens polisorganisation Kommittén bör göra en utvärdering av det förändringsarbete som sker på regional och lokal nivå. Utvärderingen bör inriktas på vilka slutsatser som kan dras av rationaliseringsverksamheten till ledning för utvecklingen på lång sikt när det gäller verksamhet och organisation inom polisen. Den givna målsättningen skall vara att ytterligare utveckla och fördjupa formerna för ledning och styrning av polisen inom ramen för en decentraliserad struktur och en regional och lokal förankring. Utredningen bör även belysa de konsekvenser förändringsarbetet haft på polisens samverkan med rättsväsendet i övrigt och då främst åklagarväsendet. Kommittén bör överväga om de organisatoriska och verksamhetsmässiga reformerna inom polisen bör föranleda att förändringar görs i fråga om polisväsendets chefsstruktur. Här kan det finnas skäl att överväga sådant som exempelvis chefsrekrytering, karriärvägar och tillsättning av polischefer. En utgångspunkt skall självfallet vara att polisverksamheten skall ledas av kvalificerade chefer med hög kompetens, såväl i fråga om verksamhetsledning och verksamhetsutveckling som när det gäller polisiära och juridiska frågor. I uppdraget ligger att överväga vilka författningsändringar, i första hand lagändringar, som lämpligen bör göras mot bakgrund av förändringsarbetet. Hit hör bl.a. reglerna om polisstyrelsernas och polisnämndernas ställning och sammansättning samt om hur ledamöter i dessa organ utses. Som nämnts ovan kommer länsstyrelser att välja olika modeller för länsorganisationen. Vissa länsstyrelser minskar antalet polisdistrikt medan andra behåller nuvarande organisation. Översynen av regelverket bör göras med beaktande av de förändrade behov olika modeller skapar, bl.a. sådana behov som uppkommer då polisen i vissa län organiseras i en enda polismyndighet. En ledstjärna vid översynen bör som nämnts vara att den lokala och regionala förankringen av polisen måste säkerställas liksom att regelverket när det gäller organisatoriska och administrativa frågor bör vara så enkelt som möjligt. Grundutbildning av poliser Kommittén bör lägga fram ett förslag till en ordning för grundutbildning av poliser i polismanskarriären som ligger i linje med det nya budgetsystemet med bl.a. länsramar för finansiering av i princip all polisverksamhet inom länen. En utgångspunkt bör vara att Rikspolisstyrelsen skall bestämma antalet elever vid grundutbildningen och avdela medel för finansiering av Polishögskolans kostnader. Rikspolisstyrelsen skall fastställa intagningsnivån mot bakgrund av en egen prognos rörande länens och de lokala myndigheternas förutsedda behov av nya poliser och med hänsyn till intresset av att hålla en såvitt möjligt jämn intagningsnivå mellan åren. Anställning som polis skall till skillnad från i dag kunna sökas och erhållas först i samband med att hela grundutbildningen avslutas. Kommittén bör överväga hur utbildningen vid Polishögskolan i större utsträckning kan samordnas med utbudet inom högskoleväsendet i övrigt. Kommittén bör därvid pröva möjligheterna att förlägga vissa teoretiska delar i grundutbildningen till flera orter i ute i landet. Kommittén bör också kunna föreslå de förändringar i övrigt när det gäller grundutbildningen och systemet för att försörja polisväsendet med polismän, som kan behövas mot bakgrund av förändringsarbetet inom polisen eller de krav som för framtiden kan förutses bli ställda på polisen. Målet bör vara att det nya systemet skall kunna börja tillämpas under budgetåret 1994/95. Övrigt Kommittén bör före utgången av juni 1994 redovisa ett delbetänkande med förslag till en ny ordning för grundutbildning av poliser. Också i övrigt får kommittén redovisa sitt arbete i delbetänkanden. Utredningsarbetet skall vara avslutat före utgången av december 1995.