Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1994:11 Sammanfattning av uppdraget En kommitté med parlamentarisk sammansättning skall utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv analysera de miljöstyrande inslagen i nuvarande skattelagstiftning och mot bakgrund av denna analys undersöka förutsättningarna för ökad miljörelatering av det svenska skattesystemet, bl.a. genom en analys av relevanta förslag på området. Bakgrund Ett grundläggande krav på den ekonomiska politiken är att den skall leda till en uthållig utveckling av den svenska ekonomin. Därigenom kan framtida generationer få överta en nationalförmögenhet, inklusive miljö-och naturresurser, som är minst lika stora som dagens. Såvitt gäller skattepolitiken har regeringen sedan sitt tillträde prioriterat sådana förändringar som positivt påverkar villkoren för produktion och kapitalbildning. I en skattepolitik för tillväxt har miljöaspekterna en naturlig plats och är en förutsättning för att tillväxten skall vara långsiktigt hållbar med avseende på förbrukning av ändliga resurser och effekter på miljön. Regeringen har senast uppmärksammat frågan i en särskild bilaga - Uthållig utveckling - till 1994 års finansplan. En marknadsekonomi förutsätter väl definierade och väl fungerande äganderätter. Eftersom många miljövärden, som ren luft, ett fungerande ozonlager och biologisk mångfald saknar definierade ägare, hamnar dessa värden utanför de spontana marknadslösningar som bygger på prissättning vid överlåtelse av ägande. Staten har därför en viktig roll när det gäller att ställa upp långsiktiga mål och spelregler för dessa miljövärden. I prop. 1993/94:111 Med sikte på hållbar utveckling redovisas tillståndet i den svenska miljön. Redovisningen visar att det inom många områden krävs ytterligare åtgärder för att den negativa miljöpåverkan skall kunna bringas ned till en nivå som ligger inom ramen för de ekologiska systemens kritiska belastningsgränser. Om enskilda företag, hushåll och offentlig sektor inte bär ett tillräckligt kostnadsansvar för de miljöeffekter de orsakar, leder detta till att konsekvenser för miljön i alltför liten utsträckning vägs in i de faktiska besluten. Därigenom uppkommer samhällsekonomiska kostnader i form av sämre miljö för människor och långsiktigt felaktiga förutsättningar för ekonomisk verksamhet. En av flera alternativa metoder att angripa detta problem är miljöskatter. En miljörelatering av skattesystemet syftar primärt till att förbättra resursallokeringen i samhället genom att förbättra ekonomins funktionssätt i vid mening. En väl avvägd miljöskatt innebär att kostnader i form av miljöpåverkan kommer att beaktas på samma sätt som övriga kostnader. Därmed skapas incitament för konsumenter och producenter att ta hänsyn till negativa miljöeffekter. Miljöskatter kan förutom funktionen som ekonomiskt styrmedel liksom andra skatter också ha en fiskal funktion, där syftet är finansiering av offentliga utgifter. Vid en ökad miljörelatering av skattesystemet aktualiseras i varierande grad de båda motiven. Vid införande av nya eller höjning av befintliga miljöskatter kan eventuellt utrymme skapas för att finansiera angelägna skattesänkningar. Det redan höga skattetrycket i Sverige innebär att en ökad användning av miljöskatter bör ske inom ramen för ett oförändrat skattetryck. Ett ökat skattetryck skulle försämra ekonomins funktionssätt och försvaga konkurrenskraften. Vid utformningen av miljöskatter - oberoende av om de fyller en funktion som styrmedel eller om de skall finansiera skattesänkningar på andra områden - aktualiseras en rad andra centrala frågor som har att göra med den svenska ekonomins internationella beroende. En viktig fråga gäller effekterna på näringslivets konkurrenskraft och därmed indirekt på sysselsättningen. En annan viktig fråga är samordningen med och hänsynstagandet till den miljö- och skattepolitik som förs inom EU och i OECD-länderna. Förstärkt miljöprofil i beskattningen Under senare år har miljöprofilen i det svenska skattesystemet skärpts. Detta gäller den indirekta beskattningen, där främst på energi- och trafikområdet förändringar gjorts inom ramen för den befintliga beskattningen. Energi- och miljöpolitiska överväganden har successivt introducerats som komplement till det dominerande fiskala motivet. Fram till slutet av 70-talet var skattesatserna i energibeskattningen låga. Därefter har skatterna höjts kraftigt bl.a för att främja energihushållning. Under senare år har den miljöstyrande effekten av skatterna på energi betonats allt mer. På trafikområdet har alltsedan början av 1980-talet ett samhällsekonomiskt synsätt tillämpats. I riksdagens trafikpolitiska beslut 1988 (prop. 1987/88:50, bet. 1987/88:TU13) anges att de skatter som tas ut av trafiken för utnyttjandet av infrastrukturen skall grundas på ett väl definierat kostnadsansvar. Fr.o.m. år 1986 tillämpas en differentierad bensinskatt med ett lägre skatteuttag på blyfri bensin än på blyad bensin i syfte att stimulera en ökad användning av den blyfria bensinen. Under år 1993 har denna differentiering förstärkts samtidigt som alternativ till den blyade bensinen introducerats på marknaden. Sammantaget har detta medfört att andelen blyad bensin sjunkit kraftigt. 1990 års skattereform innebar en ytterligare förstärkning av miljöprofilen genom förändringar av såväl mervärdesskatten som energiskatterna. Reformen baserades i dessa delar på betänkandet Reformerad mervärdeskatt m.m. (SOU 1989:35) från kommittén för indirekta skatter (KIS) och betänkandena Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken, Energi och trafik (SOU 1989:83) och Sätt värde på miljön!, Miljöavgifter på svavel och klor (SOU 1989:21) från miljöavgiftsutredningen (MIA). Genom skattereformen blev i stort sett hela energiområdet mervärdesskatte- pliktigt. Den allmänna energiskatten fick en miljöprofil genom omvandlingen av en del av energiskatten till koldioxidskatt. En miljöanpassning skedde också genom differentieringen av den allmänna energiskatten på oljeprodukter med en indelning i miljöklasser. Vidare infördes en svavelskatt på bränslen. I samband med skattereformen infördes även en utsläppsavgift på kväveoxider från större förbrännings- anläggningar. Fr.o.m. år 1993 gäller en ordning där energiskatterna differentieras mellan olika användningsområden genom att en lägre koldioxidskatt tillämpas för industrin än för övrig förbrukning. Samma år avvecklades den allmänna energiskatten för industrin samtidigt som de speciella nedsättningsregler som gällt för industri- och växthusnäringen avskaffades. Nedsättningsreglerna innebar i princip att varken energiskatt eller koldioxidskatt togs ut när energianvändningen som andel av försäljningsvärdet översteg en viss nivå. För storförbrukare av fossila bränslen innebar det gamla systemet att marginalskatten på energianvändning var mycket låg. De nya reglerna innebär att skatt tas ut för all förbrukning, låt vara med en lägre skattesats än vid tidigare regler. Därmed finns idag en mera direkt koppling mellan miljöpåverkan och energiskatt för industrin än vad som tidigare var fallet. Differentieringen mellan den konkurrensutsatta industrin och övriga sektorer har gjort det möjligt att behålla en hög generell energibeskattning för övriga sektorer. Energiskatterna för industriell verksamhet har anpassats nedåt mot de nivåer som gäller i våra konkurrentländer. Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken Under senare år har inslaget av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken ökat. Tidigare har nämnts den differentierade bensinskatten, koldioxid- skatten, den differentierade energiskatten för oljeprodukter och svavelskatten. Dessutom har en utsläppsavgift på kväveoxider från stora förbränningsanläggningar införts. Försäljningsskatten på motorfordon har differentierats i tre miljöklasser. Miljöklassningssystemet för tunga fordon har emellertid ännu ej trätt i kraft. Miljöskatter är ett exempel på ekonomiska styrmedel som kan användas som alternativ eller komplement till regleringar. Andra exempel utgörs av avgifter och utsläppsrättigheter. Ekonomiska styrmedel är i teorin mer kostnadseffektiva än motsvarande regleringar. Enskilda företag ges incitament att jämföra kostnaden för att släppa ut en enhet (lika med miljöskatten) med att rena denna enhet (marginalkostnaden för rening). Reningsåtgärder är lönsamma så länge som marginalkostnaden för rening är lägre än miljöskatten och efter full anpassning kommer alla företag ha samma marginella reningskostnad, lika stor som skatten/avgiften. Vid den omfördelning av utsläpp som anpassningen resulterar i minimeras samhällets kostnader för att uppnå det uppsatta målet om minskningen av utsläpp. En viktig skillnad i förhållande till traditionella regleringar är också att miljöskatter ger kontinuerliga incitament till teknisk förnyelse. I prop. 1991/92:150 bilaga I:12 En samlad strategi för ökad användning av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken föreslog regeringen att en samlad utvärdering skulle företas av de ekonomiska styrmedel som finns i bruk. Det konstaterades att många i-länder förbereder införande av ekonomiska styrmedel och att det därför finns en stor efterfrågan på erfarenheter av hur ekonomiska styrmedel fungerar i praktiken. Regeringen slog även fast att det är viktigt att dra erfarenheter från hur de existerande miljöavgifter fungerat inför en fortsatt ökad användning av ekonomiska styrmedel i Sverige. Vid en utvärdering av ekonomiska styrmedel måste klargöras huruvida införda styrmedel i praktiken kan anses ha varit mer kostnadseffektiva än en alternativ reglering. I detta arbete bör redan gjorda studier inom området beaktas, t.ex. Ds 1994:33 Så fungerar miljöskatter. Denna studie visar att miljöskatternas styreffekt oftast varit god och att de administra- tiva kostnaderna varit låga. Det är dessutom viktigt att undersöka huruvida kostnadseffektivitet gäller mellan olika samhällssektorer. Därigenom säkerställs att miljöpolitiken utformas på ett så ändåmålsenligt sätt som möjligt. Det är också viktigt att utvärderingen sker med beaktande av ett globalt miljöperspektiv. Skatteväxling I miljöbilagan till den senaste finansplanen redovisas kortfattat olika frågor som aktualiseras vid en s.k. skatteväxling. I den allmänna debatten har diskuterats en sådan systematisk växling av vissa skatter mot mer miljörelaterade sådana. Höjda skatter på miljöskadlig verksamhet skall skapa utrymme för sänkt skatt på verksamheter som bör uppmuntras, t.ex. arbete. Bakgrunden till debatten ges av den höga beskattningen av arbete, som innebär att den totala genomsnittliga marginaleffekten på en extra arbetsinsats uppgår till ca 60 %. Samtidigt möter producenter och konsumenter priser på olika produkter och insatsvaror som inte fullt ut reflekterar de samhällsekonomiska kostnaderna för olika negativa miljöeffekter. Internationellt har frågan uppmärksammats bl.a. inom EU. I den vitbok om tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning (Growth, Competitiveness, Employment - The Challenges and Ways Forward into the 21st Century) som utarbetats av kommissionen och som Europeiska rådet antog i december 1993 nämner man bl.a. att det i ett tillväxtperspektiv finns skäl att undersöka om skatter på arbete bör reduceras. En finansieringskälla som utpekas är ökade miljöskatter. Möjligheten att introducera nya miljöskatter bedöms inte på ett enhetligt sätt av medlemsländerna, då vissa länder har reservationer med hänvisning till effekter på den internationella konkurrenskraften. Samtidigt är intresset bland andra medlemsländer för ökad användning av miljöskatter stort. Med skatteväxling avses i fortsättningen en offentligt-finansiellt uthållig övergång till ökad skatt på miljöfarlig verksamhet och förbrukning av ändliga resurser till förmån för sänkt skatt på arbete. Skatteväxlingen syftar till effektivitetsvinster dels genom att samhällets kostnader för negativ miljöpåverkan beaktas på samma sätt som övriga produktionskostnader, dels genom minskade skattekilar på arbete. En åtskillnad bör göras mellan en generell skatteväxling och en selektiv skatteväxling. En generell skatteväxling innebär att miljöskatter höjs och att skatt på arbete sänks i motsvarande utsträckning för samtliga aktörer i ekonomin. En selektiv skatteväxling innebär att miljöskatter höjs och att skatt på arbete sänks i motsvarande utsträckning, men att relationerna kan variera mellan olika branscher eller områden. Utrymmet för en generell skatteväxling är bl.a. beroende av den relativa storleken på intäkterna av arbetsinkomstbeskattningen och från miljöskatterna. Vid beräkningar av den totala marginaleffekten på en extra arbetsinsats - skattekilen på arbete - brukar, förutom den statliga och kommunala inkomstskatten på förvärvsinkomster (ca 280 miljarder kr) och skattedelen av socialavgifterna (ca 120 miljarder kr), även inkluderas mervärdesskatten och olika punktskatter (sammantagna ca 190 miljarder kr), vilket summerar till ca 590 miljarder kr (uppgifterna avser år 1994). Intäkterna från miljö- och energiskatter i vid mening - inkluderande bensinskatten, dieseloljeskatten och energiskatten, inkl. koldioxidskatten -kan för samma år beräknas uppgå till drygt 40 miljarder kr. Vid en analys av effekterna av skatteväxling kan en indelning av miljöskatterna i två huvudgrupper vara ändamålsenlig. I den första gruppen, lämpligen kallade miljökonsumtionsskatter, ingår sådana som direkt påverkar privat konsumtion, i den andra sådana som verkar via förändringar av produktion och faktorinkomster, lämpligen kallade miljöproduktionsskatter, som efter anpassning indirekt kan påverka privat konsumtion via minskade bruttolöner. En höjning av miljökonsumtionsskatter påverkar såväl individens konsumtionsval som valet mellan arbete och fritid. Effekten på konsumtions- valet ger en samhällsekonomiskt effektivare resursanvändning genom att hänsyn tas till negativ miljöpåverkan. Samtidigt innebär den höjda konsumtionsskatten en ökad skattekil på arbete. Nettoeffekten på samhällets välfärd av dessa båda deleffekter är en empirisk fråga som förtjänar närmare belysning. Vid en analys av skatteväxling är det nödvändigt att beakta effekter i olika tidsperspektiv. En central fråga gäller relationen mellan förhållandevis långsiktiga välfärdsvinster genom begränsning av negativa miljöeffekter och reducerad beskattning av arbete och de effekter som i ett kort och medelfristigt tidsperspektiv kan uppkomma på produktion och sysselsättning. I detta sammanhang behöver även beaktas de positiva effekter som höjda miljöskatter kan ha på företag verksamma inom miljöskyddsindustrin. Frågan om effekten på produktion och sysselsättning aktualiseras vid båda slagen av miljöskatter men särskilt i fallet med miljöproduktions- skatter. För miljöskatter som tas ut vid produktion av varor som är föremål för internationell handel blir effekterna beroende av i vilken utsträckning utbudet av övriga produktions- och insatsfaktorer är priskänsligt. Priskänsligheten beror förutom på marknadsförhållanden även på graden av internationell rörlighet hos dessa faktorer. I en öppen ekonomi som den svenska är kapitalutbudet i betydande omfattning elastiskt, dvs. kapitalet kan till en betydande del undgå bördan av skatter genom rörlighet från och till landet. Graden av rörlighet hos insatsfaktorn energi är i grunden en empirisk fråga. I den utsträckning energin är rörlig kan detta exempelvis innebära att svenska konsumenter av varor som handlas internationellt kan undvika att betala en faktorskatt på energi som tas ut på svenskproducerade varor genom att i stället köpa importerade varor. Producenten kan undgå beskattning genom att flytta verksamheten till länder med lägre miljökrav eller genom att importera energi från utlandet. Vid begränsad rörlighet av energi och vid produktion av varor som inte handlas internationellt begränsas dessa effekter. För att bedöma möjligheterna och begränsningarna hos olika former av skatteväxling fordras följaktligen en detaljerad analys av produktions- och marknadsförutsättningar. Särskild vikt bör läggas vid att belysa möjligheterna till ökad konkurrenskraft för svenskt näringsliv till följd av att miljökrav införs tidigare än i andra länder. Vid en sådan analys och för bedömningen av de globala miljöeffekterna är det å andra sidan också nödvändigt att beakta skatteuttaget i våra konkurrentländer. Felaktigt utformade och dimensionerade miljöskatter kan leda till en sämre miljö globalt sett. Mot bakgrund av detta är det intressant att belysa resultaten från internationella studier avseende utflyttning av industriell verksamhet till följd av höga miljökrav. Även motsatta erfarenheter bör uppmärksammas. I större eller mindre utsträckning - beroende på graden av rörlighet hos kapital och energi - kommer höjda miljöproduktionsskatter efter det att anpassning skett att belasta produktionsfaktorn arbete. Mot denna effekt av miljöskatter via arbetsmarknadens efterfrågesida skall ställas de positiva effekter på arbetsutbud och sysselsättning som kan bli följden av sänkta skatter på arbete. Återigen aktualiseras empiriska frågor om den relativa rörligheten, elasticiteten, hos de olika produktions- och insatsfaktorerna. Hur anpassningen till en skatteväxling kommer att ske, exempelvis effekterna på sysselsättning och produktionsstruktur, är bl.a. beroende av graden av löneflexibilitet. Tidsperspektivet är här centralt. I ett kort och medelfristigt perspektiv får löneflexibiliteten antas vara begränsad. En central fråga blir därvid huruvida reducerad sysselsättning i sektorer med negativ miljöpåverkan kan balanseras av ökad sysselsättning, t.ex. i tjänstesektorer där nettot av skatteförändringarna innebär minskade kostnader. På längre sikt, däremot, får löneflexibiliteten i princip antas vara större. I detta tidsperspektiv domineras anpassningen av förskjutningar i relativlönerna mellan olika branscher. Syftet med en selektiv skatteväxling är att en sådan skulle ge en bättre utväxling för det specifika område den omfattar. Vid en selektiv skatteväxling med en bransch- eller företagsinriktad differentiering av eventuella miljöskatter aktualiseras olika problem, bl.a. av administrativ karaktär (avgränsningsfrågor m.m.). Kommittén bör i detta avseende utnyttja de erfarenheter som finns från differentiering av arbetsgivaravgifter, fordonskatt, mervärdesskatt samt energiskatt. Selektiva åtgärder måste utformas så att de är förenliga med svenska internationella åtaganden, t.ex. handelsreglerna i GATT och EU. Såvitt gäller en differentiering av arbetsinkomstbeskattningen kan erinras om att skattepolitiska åtgärder för att stimulera tillväxten av privat tjänsteproduktion för närvarande behandlas av en särskild utredare (dir 1993:100). Ett betänkande väntas inom kort. En sista central fråga gäller möjligheten att åstadkomma en uthållig skatteväxling. Ett ökat inslag av miljöskatter syftar till att begränsa miljöskadlig verksamhet och effektivisera hushållningen med naturresurser och energi. Till den del detta lyckas eroderas skattebasen, varför - vid en oförändrad nivå på offentliga utgifter - utrymmet för sänkt skatt på arbete, och därmed välfärdsvinsterna av sänkningen, begränsas i motsvarande omfattning. Vid en skatteväxling som bygger på introduktion av potentiellt miljöeffektiva skatter föreligger alltså risker för budgetförsvagningar. Å andra sidan syftar en sänkning av skatten på arbete till att öka sysselsättningen. Till den del detta lyckas växer skattebasen vilket ökar skatteintäkterna. Vid en skatteväxling som innebär sänkt skatt på arbete föreligger således möjligheter till budgetförstärkningar. Svårigheterna att bedöma styrkan av beteendeförändringar vid en skatteväxling kräver att förutsättningarna noga undersöks innan förändringar genomförs. Det kan vara svårt att på en och samma gång uppnå en förbättrad miljö och säkerställa den finansiering som krävs för att kunna sänka skatten på arbete. En skatteväxling kan dock innebära en samhällsekonomisk förbättring även om exempelvis utsläppen inte fullt ut elimineras, nämligen om skatten motsvarar den samhällsekonomiska kostnaden för den negativa miljöpåverkan. Utredningsuppdraget Som en första huvuduppgift skall kommittén analysera de idag befintliga energi- och miljöskatternas (inkl. miljöavgifternas) samhällsekonomiska effekter i vid mening. Bl.a. skall analysen belysa effekterna av att motsvarande skatteintäkter genererats via andra skatter, exempelvis på arbete. I uppgiften ingår också att kartlägga eventuella miljöstyrande inslag i övriga delar av skattesystemet, exempelvis inom inkomstbeskattningen. Analysen bör förutom skatternas miljöpåverkan - nationellt och internationellt - även omfatta effekter på näringslivets konkurrenskraft, sysselsättningen, effektiviteten i resursallokeringen och de offentliga finanserna. En viktig deluppgift är att bedöma huruvida införda ekonomiska styrmedel har varit kostnadseffektiva. Kommittén bör i denna del lägga särskild vikt vid sådana frågor som är av särskild vikt för analysen av olika former av skatteväxling. Vidare bör beaktas det arbete som gjorts av MIA, av utredningen om översyn av reglerna om skattenedsättning för industrin och växthusnäringen m.m. publicerat i betänkandet Konkurrensneutral energibeskattning (SOU 1991;90), av utredningen om en teknisk översyn av energibeskattningen (Fi 1992:15), Så fungerar miljöskatter! (Ds 1994:33) och övriga utredningar, som gjorts på detta område och av OECD. Baserat på den inledande utvärderingen skall kommittén som en andra huvuduppgift analysera förutsättningarna för och effekterna av olika slag av skatteväxling. Analysen kan omfatta såväl utvidgning av befintliga miljöskatter som införandet av nya. Såväl en generellt utformad skatteväxling som selektiva åtgärder bör diskuteras liksom förutsättningarna för en uthållig skatteväxling. Till den senare frågan hör en identifiering av stabila miljöskattebaser, som samtidigt vid skattebeläggning kan ge långsiktiga incitament till minskad negativ miljöpåverkan och effektivare hushållning med naturresurser och energi. Kommittén skall behandla effekterna på skattekilar, arbetsutbud, sysselsättning, konkurrenskraft, strukturomvandling och miljö i olika tidsperspektiv och mot bakgrund av den fortgående internationaliseringen av den svenska ekonomin. Det är särskilt angeläget att övergångseffekterna belyses. I uppdraget ingår en kartläggning av de för effekterna relevanta elasticiteterna liksom av de olika skattebasernas konjunktur- känslighet. Kommittén bör beakta resultatet av utredningen om förutsätt- ningarna för expansion av privat tjänsteproduktion (dir 1993:100). Kommittén bör i sitt arbete beakta forskningen på skatteväxlingsområdet, liksom de övriga erfarenheter och studier som gjorts nationellt och internationellt. I uppgiften ingår också att kartlägga energi- och miljöskatter inom EU och OECD:s medlemsländer. Kommittén skall i denna del också beakta de åtaganden som följer av ett svenskt medlemskap i EU liksom de övriga internationella förutsättningar som gäller för en ökad miljöanpassning av det svenska skattesystemet. Kommittén bör beakta arbetet i de utredningar som i dag analyserar olika delar av miljö- och energiskatteområdet. Kommittén bör vidare analysera de administrativa förutsättningarna för en generell eller selektiv skatteväxling. Grundat på redovisningen av de tidigare uppgifterna bör kommittén - om analysen ger underlag för detta - lämna förslag på ökad miljörelatering av skattesystemet. För kommittén skall gälla regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), angående EG-aspekter i utredningsverksamhet (dir. 1988:43) samt om att redovisa regionalpolitiska aspekter (dir. 1992:50). Kommittén skall slutredovisa uppdraget senast före utgången av år 1995. Kommittén bör redovisa ett delbetänkande, exempelvis med anledning av eventuella expertstudier och med publicering av dessa, före utgången av år 1994.