Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1993:88 Beslut vid regeringssammanträde 1993-07-01 Chefen för Socialdepartementet, statsrådet B. Westerberg, anför efter samråd med justitieministern samt statsråden Laurén och Könberg. Mitt förslag Jag föreslår att en särskild kommission tillkallas för att utifrån ett kvinnoperspektiv göra en översyn av frågor som rör våld mot kvinnor och föreslå åtgärder för att motverka sådant våld. Inledning Våldet mot kvinnor är utbrett och förekommer överallt i samhället. De män som misshandlar eller begår sexuella övergrepp mot kvinnor kommer från alla miljöer och är i alla åldrar. De misshandlande männen är oftast bekanta med kvinnan, vanligtvis en nuvarande eller tidigare partner. Våldet sker huvudsakligen i hemmet. Dessa omständigheter medför att våldet mot kvinnorna ofta är osynligt. De våldsbrott som riktar sig mot kvinnor har därför höga mörkertal. Trots att samhället har vidtagit ett stort antal åtgärder under senare år är, enligt tillgängliga studier, det dolda våldet omfattande. De anmälda brotten om våld mot kvinnor har också ökat. Åtgärder för att komma till rätta med detta våld berör av naturliga skäl i första hand de utsatta kvinnorna och deras barn samt de män som utövar våld. Åtgärderna måste emellertid i större utsträckning beakta orsakerna till att våld mot kvinnor uppstår. Det handlar här bl.a. om samhällets och de enskilda individernas allmänna kvinnosyn. Förlegade uppfattningar om kvinnorollen lever fortfarande kvar i vårt samhälle, trots att Sverige i ett internationellt perspektiv anses vara ett föregångsland när det gäller jämställdhet mellan kvinnor och män. Sådana fördomar, som direkt och indirekt tar sig uttryck i uppfattningar om mäns makt över kvinnor, måste bekämpas med kraft. I förlängningen kan sådana fördomar utgöra en grogrund för uppkomsten av våld mot kvinnor. För att kunna föreslå adekvata åtgärder mot detta våld är det viktigt att kunskaperna om de bakomliggande orsakerna till våldet mot kvinnor ökar. Samtidigt som Sverige inte är fritt från traditionella uppfattningar om kvinnors och mäns roller måste konstateras att vårt samhälle idag präglas av ett större mått jämställdhet mellan kvinnor och män än för bara ett decennium sedan. Svenska kvinnor har t.ex. världens högsta förvärvs- frekvens. Både kvinnor och män har goda möjligheter att kombinera förvärvsarbete och föräldraskap. Även när det gäller politiskt deltagande intar svenska kvinnor internationellt sett en tätposition. Debatten om våldet mot kvinnor bör ses mot denna bakgrund. Både kvinnor som själva har utsatts för våld och andra kvinnor ger nu i allt högre grad uttryck för sina värderingar och sina ökade kunskaper, dels genom krav på åtgärder, dels genom att anmäla de handlingar de blivit utsatta för. Många män tar initiativ, både enskilt och i grupp, för att ge sitt bidrag i arbetet med att förhindra uppkomsten av våld mot kvinnor. På senare tid har också i olika sammanhang, bl.a. i riksdagen, rests krav på intensifierade åtgärder för att förhindra detta våld. Ett kvinnoperspektiv Våld mot kvinnor är ett allvarligt allmänmänskligt och samhälleligt pro- blem. Hittills har emellertid det perspektiv som tar sin utgångspunkt i de utsatta kvinnornas situation varit eftersatt. Åtskillig forskning har bedrivits på detta område. Kvinnoforskningen, både i Sverige och utomlands, har på senare år bidragit till ökade kunskaper om våld mot kvinnor. Det gäller inte minst frågor om makt och inflytande som konfliktorsak mellan kvinnor och män. Våldtäkt, misshandel och andra övergrepp mot kvinnor har inom denna forskning alltmer kommit att uppfattas som allvarliga uttryck för bristande jämställdhet, såväl i förhållandet mellan enskilda kvinnor och män, som i samhället i stort. Inom kvinnoforskningen används ofta termen sexualiserat våld som ett samlingsbegrepp för olika former av övergrepp mot kvinnor. Inom begreppet ryms ett flertal handlingar, begångna mot kvinnor i just deras egenskap av kvinnor. Det handlar således om kvinnospecifika övergrepp och kränkningar med starka kopplingar till föreställningar om kvinnors roll såsom underordnad mäns. Dessa övergrepp behöver inte nödvändigtvis innefatta fysiskt våld eller begränsas enbart till handlingar som är att betrakta som sexualbrott. Ofredande kan vara ett exempel på ett sådant övergrepp. Forskningen på detta område har intensifierats under senare år. Det sexualiserade våldets djupa skador är i dag väl dokumenterade. Forskningen beskriver och analyserar hur en misshandelsprocess påverkar både kvinnan och mannen. I denna forskning beskrivs mannens våld som ett uttryck för en vilja att kontrollera kvinnan, samtidigt som också våldet, för att osynliggöras, är kontrollerat i olika avseenden, t.ex. i tid och rum. Forskningen beskriver också hur våldet efter hand "normaliseras" och hur detta påverkar kvinnans självförtroende och självuppfattning samt hur hon av rädsla alltmer anpassar sig för att undvika att bli utsatt för ytterligare våld. Till slut blir ofta kvinnan helt isolerad från kontakter utanför parförhållandet. Samstämmiga forskningsresultat visar att de män som utövar misshandel kommer från alla samhällsklasser. Alkoholkonsumtion och kriminalitet som bidragande orsaker till att män slår tillmäts inte en lika stor betydelse i kvinnoforskningens studier som i annan forskning och i de slutsatser som har dragits på grundval av innehållet i polisanmälningar om kvinno- misshandel m.m. Det finns därför skäl att ytterligare belysa vilken roll alkohol och andra droger har för våld mot kvinnor. Frågor som rör våld mot kvinnor har således ett samband med frågor om jämställdhet mellan kvinnor och män, maktfördelning mellan könen och mäns syn på kvinnor. Våldtäkt kan ses som ett extremt exempel på obalans i maktförhållandet mellan könen. Det finns även andra företeelser i samhället som hänger nära samman med våldet mot kvinnor och som på liknande sätt är uttryck för en sådan obalans: prostitution, pornografi, incest och sexuella trakasserier på arbetsplatserna. Den kvinnosyn som ofta kommer till uttryck i dessa företeelser låter sig svårligen förenas med samhällets jämställdhetsmål, som bl.a. innebär att kvinnor och män skall ha samma rättigheter, skyldigheter och möjligheter inom alla väsentliga områden i livet (se bl.a. prop.1990/91:113 s. 6). Bakgrund Förekomsten av våld mot kvinnor Den senaste statistiken från Statistiska centralbyrån (SCB) och Brotts- förebyggande rådet (BRÅ) över antalet anmälda sexualbrott visar att dessa sammanlagt ökade med 25 procent under år 1992 jämfört med år 1991. Det framgår också att antalet anmälningar om sexuellt tvång, sexuellt utnyttjande och sexuellt umgänge riktat mot vuxna personer ökade med 23 procent under år 1992 jämfört med år 1991 och att ökningen av sexuellt ofredande riktat mot vuxna under samma period uppgick till 35 procent. Antalet anmälningar om misshandelsbrott ökade under samma period med tio procent. Under år 1992 ökade anmälningarna om sexualbrott riktade mot vuxna lika kraftigt som eller kraftigare än dem mot barn. Slutsatsen blir att anmälningarna av nästan samtliga kategorier sexualbrott ökade kraftigt under år 1992 - kraftigare än på länge. Sett över en längre tidsperiod kan som exempel anges att antalet anmälda våldtäktsbrott mellan åren 1981 och 1991 ökade med 70 procent. Också med hänsyn tagen till att samma anmälan kan innehålla flera våldtäktsbrott, begångna av samma gärningsman mot samma person, är ökningen mycket stor. De nu refererade uppgifterna ger dock inte tillräckligt underlag för att belysa i vilken utsträckning det är den faktiska brottsligheten som har ökat. Den debatt, inte minst i massmedia, som på senare tid har förekommit i dessa frågor, kan antas ha lett till att en del av det våld som tidigare har varit dolt nu synliggjorts genom att kvinnor i ökad utsträckning har vågat anmäla de brott de blivit utsatta för. Ökningen under år 1992 torde emellertid inte endast kunna hänföras till en ökad anmälningsbenägenhet. I statistiken över sexualbrott redovisas inte offrets kön. Tidigare under- sökningar visar emellertid att en övervägande majoritet av offren för sexualbrott är kvinnor. Det finns därför anledning anta att den största delen av ökningen av sexualbrotten, men även en stor del av miss- handelsbrotten, avser våld mot kvinnor. Det finns skäl att känna oro över denna utveckling. Därtill kommer att det dolda våldet, det som inte anmäls och inte heller på annat sätt kommer till myndigheternas kännedom, fortfarande torde vara omfattande. Inom BRÅ pågår för närvarande, inom ramen för ett regeringsuppdrag, i samarbete med SCB ett arbete för att hitta metoder för att statistiskt bättre kunna följa de rättstillämpande myndigheternas hantering av ett ärende, från anmälan till lagföring. Hittills vidtagna och pågående åtgärder På senare år har ett stort antal åtgärder vidtagits för att motverka våldet mot kvinnor och lindra dess verkningar. Ny lagstiftning har införts samtidigt som många ändringar har gjorts i befintliga lagar. Satsningar har gjorts på t.ex. förebyggande åtgärder och på förbättringar av skyddet för de kvinnor som har utsatts eller riskerar att utsättas för våld. Många olika myndigheter inom både socialtjänsten, hälso- och sjukvården och rättsväsendet har ansvar för att hjälpa och skydda kvinnor som har utsatts för övergrepp. I det följande redovisas några av de åtgärder som har vidtagits på senare tid och som berör dessa myndigheters ansvarsområden. Under det senaste decenniet har det skett en stark framväxt av lokala kvinnojourer, vilka utför ett betydande arbete till stöd för kvinnor i akuta situationer. Kvinnojourernas verksamhet sker på ideell basis och utgör ett komplement till samhällets insatser. En kartläggning av jourernas verksamhet gjordes år 1990 och finns redovisad i en rapport från Socialstyrelsen (SoS 1990:38). Kvinnojourerna har fått ett väsentligt ökat stöd från det allmänna under senare år. Ett organisationsstöd har inrättats för Riksorganisationen för kvinnojourer (ROKS) och de lokala jourerna får statliga medel för olika former av försöks- och utvecklingsarbete. ROKS erhåller också statsbidrag i sin egenskap av kvinnoorganisation. År 1989 tillsatte den dåvarande regeringen en arbetsgrupp inom rege- ringskansliet för att arbeta med frågor om våld mot kvinnor. Arbetsgruppen föreslog ett samlat åtgärdsprogram som bl.a. avsåg fortbildning, stöd till lokala utvecklingsarbeten och till kvinnojourerna och ROKS, former för samverkan och förslag till att regeringen borde ta initiativ till en utvärdering av bestämmelsen om olaga våldsskildring i brottsbalken. Personal inom hälso- och sjukvården, främst på akutmottagningarna men också på kvinnoklinikerna och t.ex. inom psykiatrin, möter ofta kvinnor som har utsatts för våld. För några år sedan initierade Lands- tingsförbundet en kampanj inom sjukvården, Vården mot våld. Syftet var att personalen inom hälso- och sjukvården skulle få ökade kunskaper både i att upptäcka vilka patienter som drabbats av våldsbrott och om hur dessa patienter bättre skulle kunna tas om hand. På Akademiska sjukhuset i Uppsala pågår f.n. projektet Omhändertagande vid kvinnomisshandel. Bl.a. har inom ramen för projektet ett handlingsprogram utarbetats för sjukhusets direkta behandling av misshandlade kvinnor. Handlingsprogrammet tar upp såväl läkarundersökningen som frågor om sjukvårdspersonalens handläggning av sekretessen och om hur misshandelsskador och andra skador skall dokumenteras, t.ex. i rättsintyg. Projektet är ett led i ett större arbete inom Uppsala läns landsting i dessa frågor. I propositionen (prop. 1990/91:113, bet. 1990/91:AU17, rskr. 1990/91:288) om en ny jämställdhetslag, m.m. redovisades ett åtgärdsprogram med tonvikt på regionalt utvecklingsarbete och fortbildning av berörda personalgrupper liksom ett förbättrat akut skydd för kvinnor som har utsatts för våld eller hot om våld. Som en följd härav har nyligen personal på central nivå inom rättsväsendet, socialtjänsten samt hälso- och sjukvården genomgått fortbildning i frågor som rör våld mot kvinnor. Denna verksamhet, som berör ett mycket stort antal personer, fortsätter nu på det regionala och lokala planet. Genom riksdagens beslut att anta propositionen fick Socialstyrelsen medel för ett regionalt utvecklingsprojekt som avser frågor om våld mot kvinnor. Avsikten är att i fem län få fram metoder och modeller för ett förbättrat samarbete mellan myndigheter inom rättsväsendet, socialtjänsten samt hälso- och sjukvården liksom mellan dessa myndigheter och frivilliga organisationer. Projektet skall avslutas efter tre år, dvs. under år 1995, och därefter utvärderas. Socialstyrelsen har också i andra sammanhang särskilt uppmärksammat barnens situation i familjer där kvinnomisshandel förekommer. Rikspolisstyrelsen har, vilket också framgår av den ovan nämnda proposi- tionen, tagit fram akut skydd för kvinnor som utsätts för våld eller hot om våld. Skyddet har formen av specialutrustade väskor som bl.a. inne- håller mobiltelefon och larmanordning för installation bl.a. i hemmen. Väskorna finns tillgängliga på samtliga polisdistrikt. Under tiden den 1 juli 1992 till och med den 30 juni 1993 pågick också en försöksverksam- het med livvaktsskydd för hotade kvinnor i fyra län. En utvärdering av dessa båda verksamheter kommer att redovisas till Justitiedepartementet före den 1 oktober 1993. Som ett resultat av de olika förslag som lades fram i proposition 1989/90:90 om forskning, inrättades den 1 juli 1991 en professur i socio- logi, särskilt kvinnoforskning, vid Uppsala universitet med inriktning på frågor som rör våld mot kvinnor. Tjänsten har nyligen tillsatts. Regering- en har också lämnat uppdrag till docent Mona Eliasson vid Uppsala uni- versitet att göra en översikt över pågående och avslutad forskning röran- de våld mot kvinnor. Studien kommer att överlämnas till regeringen inom kort. Regeringen har nyligen tillsatt en särskild utredare vars huvuduppgift är att göra en kartläggning av prostitutionens omfattning i Sverige och sär- skilt belysa de olika problem som är förknippade med prostitution samt orsakerna till dessa (S 1993:03 och Dir. 1993:31). Det kan därtill nämnas att utredningen också förutsättningslöst skall studera om kriminalisering är en lämplig metod för att motverka prostitutionen och dess konsekvenser. Den 1 juli 1988 trädde lagen (1988:688) om besöksförbud i kraft. Den innebar ett förbättrat skydd för framför allt kvinnor som hotas, förföljs eller trakasseras. Den 1 april 1990 höjdes straffmaximum för överträdelse av ett besöksförbud från fängelse sex månader till ett år. Lagen och dess tillämpning är f.n. föremål för utvärdering av BRÅ. Lagen (1988:609) om målsägandebiträde trädde i kraft den 1 juli 1988. Lagen innebar att målsägande fick rätt till ett eget juridiskt biträde vid förundersökning och rättegång vid vissa typer av brott, i första hand vid grövre sexuella övergrepp. Den 1 januari 1991 utvidgades möjligheterna att få ett målsägandebiträde. Rätt att få ett sådant biträde finns numera i princip i alla mål om sexualbrott. Vid övriga brott där målsägandebiträde kan komma i fråga, t.ex. i mål om misshandel och olaga hot, har reglerna blivit mer generösa. I departementspromemorian Några brottsofferfrågor (Ds 1992:24) föreslås att möjligheterna att få målsägandebiträde skall utvidgas ytterligare. Förslagen innebär att målsägandebiträde skall kunna förordnas i ytter- ligare mål om brott enligt brottsbalken och att biträdets uppgifter i mål om skadestånd utvidgas. I promemorian föreslås också utökade möjligheter till allmän rättshjälp och annat ekonomiskt bistånd åt brottsoffer i angelägenheter som behandlas utomlands. Promemorian har remissbehandlats och en lagrådsremiss är för närvarande under utarbetande inom Justitiedepartementet. Den 1 juli 1993 höjdes straffskalorna för bl.a. ett antal vålds- och sexualbrott (prop. 1992/93:141, bet. 1992/93:JuU16, rskr. 1992/93:220, SFS 1993:207). Genom ändringarna stärks det straffrättsliga skyddet för ut- satta grupper, särskilt för kvinnor som utsätts för våld och hot samt för barn. Kommittén om ideell skada ser över reglerna om ersättning för ideell skada i samband med personskada m.m. Kommittén har i augusti 1992 lagt fram delbetänkandet Ersättning för kränkning genom brott (SOU 1992:84). Kommittén föreslår nya regler om ersättning för lidande som någon tillfogar annan genom brott mot den personliga friheten eller annat integritetskränkande brott. Betänkandet har remissbehandlats och förslagen bereds nu vidare i Justitiedepartementet. Justitiekanslern (JK) redovisade i december 1992 till regeringen ett upp- drag rörande en översyn av bestämmelserna i 16 kap. 10 b § brottsbalken om olaga våldsskildring. JK föreslår inte några författningsändringar utan anför att slutsatser kan dras först efter ytterligare domstolsavgöranden. JK:s rapport bereds f.n. inom Justitiedepartementet. En departementspromemoria som bl.a. redovisar möjligheter till en för- längning av preskriptionstiderna för sexualbrott som riktar sig mot barn utarbetas för närvarande inom Justitiedepartementet. I promemorian kommer även andra frågor rörande framför allt sexuella övergrepp mot barn att behandlas. I departementspromemorian Brottsoffren i blickpunkten (Ds 1993:29), som för närvarande remissbehandlas har behovet av ytterligare insatser på brottsofferområdet kartlagts och åtgärder för att stärka brottsoffrens ställning föreslagits. Frågorna spänner över ett brett område och omfattar åtgärder av olika slag. Bl.a. föreslås att en brottsofferfond skall inrättas. Den skall finansieras med avgifter som skall betalas av dem som döms för brott och medlen skall användas till att främja brottsofferarbete av olika slag samt för finansiering av brottsskadeersättningar. Andra förslag syftar till att generellt förbättra informationen och öka stödet till brottsoffren under och efter det rättsliga förfarandet. Vidare presenteras ett förslag till ett uppdrag för att hitta lokala lösningar för samverkan och samarbete mellan myndigheter och andra samt för att tillgodose brottsoffers behov av psykologiskt stöd och terapibehandling. Inom kriminalvården har under senare år bedrivits utvecklingsarbete i frågor som rör våld mot kvinnor. T.ex. har olika behandlingsmetoder prövats för män som dömts för våldsbrott mot kvinnor. Fängelseutredningen (Ju 1992:06 och Dir. 1992:36) har bl.a. i uppgift att klarlägga hur riksdagens målsättning att utöka behandlingen av dessa män skall kunna förverkligas. Professor Hans Klette undersöker på Justitiedepartementets uppdrag straffmätningspraxis vid vissa våldsbrott. Undersökningen skall avse såväl en bearbetning av tillgängliga statistiska data som en genomgång av med- delade domar. En lagrådsremiss som behandlar frågor om frihet från ansvar är för när- varande under utarbetande inom Justitiedepartementet. Lagrådsremissen grundar sig bl.a. på överväganden gjorda av Våldskommissionen, redovisade i slutbetänkandet Våld och brottsoffer (SOU 1990:92). I lagrådsremissen kommer bl.a. överväganden rörande bestämmelserna om nödvärn och nöd att redovisas. Till sist skall nämnas några rapporter som behandlar våld mot kvinnor. Projektet Kvinnor och handikapp, som bedrivs med medel från bl.a. Allmänna arvsfonden, har under våren 1993 gett ut rapporten Våld mot handikappade flickor och kvinnor. I rapporten Kvinna och invandrare, i vilken Statens invandrarverk år 1992 redovisar ett regeringsuppdrag, belyses bl.a. misshandlade invandrarkvinnors situation. Internationella insatser Frågor om våld mot kvinnor uppmärksammas alltmer i andra länder och i det internationella samarbetet. Ett exempel på det senare är arbetet, i vilket Sverige aktivt deltagit, med den FN-deklaration som nyligen har antagits av FN:s kvinnokommission. Enligt denna är våld mot kvinnor "varje form av könsrelaterat våld som resulterar i, eller kan resultera i, fysisk, sexuell eller psykisk skada eller lidande för kvinnor, inklusive hot om sådana handlingar, tvång eller godtyckliga frihetsberövanden (arbitrary deprivations of liberty i den engelska versionen), vare sig det sker i det offentliga eller i det privata livet". Deklarationen beräknas bli slutligt antagen av FN:s generalförsamling under hösten 1993. Inte minst brotten mot kvinnor i f.d. Jugoslavien har bidragit till att det internationella samfundet, inom ramen för frågor om mänskliga rättig- heter, har kommit att ägna frågor om våld mot kvinnor ökad uppmärksamhet. Också i dessa sammanhang har Sverige varit starkt pådrivande. Vid 1993 års möte med FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna antogs en resolution om att kommissionen, vid sitt möte år 1994, skall överväga inrättandet av en s.k. särskild rapportör i frågor som rör våld mot kvinnor. I slutdokumentet från FN:s världskonferens om mänskliga rättigheter som nyligen ägt rum i Wien intar frågor som rör kvinnors mänskliga rättigheter och diskriminering av kvinnor en central plats. Bl.a. understryks vikten av att arbeta för att undanröja våld mot kvinnor, både i det privata och i det offentliga livet, liksom t.ex. att undanröja könsfördomar i rättstillämpningen (the elimination of gender bias in the administration of justice i den engelska versionen). Många länder ser nu över och förbättrar de nationella åtgärderna vad avser våld mot kvinnor. Som exempel kan nämnas att i Kanada, där dessa frågor under senare år har varit mycket aktuella, har en omfattande reformering av sexualbrottslagstiftningen ägt rum. Också i USA finns erfarenheter att studera på detta område. För cirka ett år sedan lämnade en arbetsgrupp en rapport om våld mot kvinnor i Danmark för att belysa omfånget av våldsförbrytelser mot kvinnor. I Norge, där kvinnoforskning har bedrivits under lång tid, pågår ett antal projekt, inte minst när det gäller myndighetssamarbete. Jag tänker t.ex. på den s.k. Oslo-modellen - ett projekt där bl.a. socialjour, polis och hälso- och sjukvård samordnat sitt arbete för kvinnor som utsatts för sexualiserat våld. I Norge finns också försök med s.k. terapicenter, som drivs av kvinnliga psykologer och psykiatriker. Slutligen vill jag nämna att våld mot kvinnor är det ämne som skall be- handlas vid nästa möte med de europeiska jämställdhetsministrarna, som arrangeras hösten 1993 av Europarådet med Italien som värdland. Behovet av ytterligare åtgärder För att kunna öka insatserna mot det våld som riktas mot kvinnor behövs en tydlig insikt om våldets bakomliggande orsaker och mekanismer. Frågor om våld mot kvinnor spänner över ett brett område och måste därför angripas på bred front. Detta bör kunna bidra till att nya metoder att närma sig problemen utvecklas. Därmed kan också åtgärderna bli mer effektiva och få en större genomslagskraft. Det har nu gått mer än tio år sedan Sexualbrottsutredningen avlämnade sitt betänkande (SOU 1982:61), vilket föranledde olika ändringar i brotts- balken. Dessa ändringar var bl.a. ett uttryck för behovet av att anpassa lagstiftningen till de värderingsförskjutningar som hade skett i samhället när det gäller synen på sexuella övergrepp mot kvinnor. Under den tid som gått sedan dess har ytterligare sådana förskjutningar skett, vilket bl.a. avspeglats i den offentliga debatten. Att antalet anmälda fall om både sexualbrott och kvinnomisshandel ökat kraftigt liksom att ett antal mål som rör våld mot kvinnor och unga flickor har kommit i fokus kan också ses som ett uttryck för den värderingsförskjutning som ägt rum. Det är därför angeläget att nu göra en utvärdering och allmän översyn av hur bestämmelserna om sexualbrott och näraliggande bestämmelser tolkats och tillämpats. En utvärdering bör också ske av om de olika rekvisiten i brottsbalkens bestämmelser är adekvat utformade med hänsyn tagen till de värderingar som statsmakterna i olika sammanhang har gett uttryck för när det gäller synen på jämställdhet mellan kvinnor och män i allmänhet och på våld mot kvinnor i synnerhet. Jag anser således att en utvärdering och allmän översyn nu bör ske av olika insatser som rör våld mot kvinnor. Utifrån en sådan översyn kan sedan ett mer samlat syn- och förhållningssätt till våldet mot kvinnor presenteras och förslag till åtgärder för att motverka och undanröja detta våld läggas fram. Sådana förslag kan gälla både regelverk och olika myn- digheters handläggning av dessa frågor, liksom stöd till de utsatta kvin- norna och insatser riktade till de misshandlande männen. Behov av åtgärder kan finnas såväl inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården som inom rättsväsendet. Jag föreslår att en kommission tillkallas för att göra en sådan översyn och lämna förslag till lämpliga åtgärder för att motverka våldet mot kvin- nor. Uppdraget Kommissionens uppdrag bör särskilt omfatta följande områden och frågor. Socialtjänsten Enligt socialtjänstlagen (1980:620) har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Detta ansvar omfattar således även kvinnor som har utsatts för misshandel och andra övergrepp. Det finns flera skäl för kommissionen att närmare studera de sociala myndigheternas erfarenheter och handläggning av frågor som rör våld mot kvinnor. Av den tidigare nämnda rapporten från Socialstyrelsen om kvinnojourernas verksamhet (SoS 1990:38) framgår bl.a. att socialtjänsten är jourernas viktigaste samtalspartner. Enligt rapporten överlämnar socialtjänsten i många fall samhälleliga uppgifter till jourerna. Socialtjänstens kontakter med kvinnor som har utsatts för våld sker bl.a. i samband med vårdnadsärenden eller när det gäller stöd till missbrukar- familjer. Därvid kan det, utan särskilda kunskaper eller en genomtänkt strategi i handläggningen, vara svårt att upptäcka huruvida förekomsten av våld spelat en roll i det aktuella ärendet och hur stor den rollen kan vara. Möjligheterna att på bästa sätt ge stöd åt de utsatta kvinnorna men också åt barnen i dessa familjer riskerar därmed att bli begränsade. Det kan också självfallet leda till svårigheter att bemöta den misshandlande mannen. En nyligen genomförd studie i Blekinge län visar att ett flertal social- byråer anser att det finns hinder inom den egna organisationen för att på ett tillfredsställande sätt kunna arbeta med frågor om våld mot kvinnor. Bristande tid och rutiner samt inte minst bristande kunskap om dessa frågor är exempel på sådana hinder. Studien visar också att de anställda inom socialtjänsten ofta själva är osäkra på hur de skall arbeta med frågorna. Kommissionen bör kartlägga i vilken omfattning och i vilka situationer socialtjänsten kommer i kontakt med kvinnor som utsätts för våld. Kom- missionen bör vidare redovisa om det finns hinder för att inom social- tjänstens ram skydda och stödja de kvinnor som utsätts för övergrepp samt lämna förslag på hur sådana hinder skulle kunna övervinnas. Det kan också finnas skäl att undersöka om det kan uppstå konflikter i fråga om socialtjänstens skyldighet att å ena sidan tillgodose ett barns behov av kontakt med sin far och å andra sidan tillgodose den utsatta moderns behov av stöd och hjälp. Vidare bör kommissionen göra en inventering av de olika insatser som socialtjänsten i dag erbjuder utsatta kvinnor och överväga om insatserna behöver förstärkas. I sammanhanget bör samarbetet mellan socialtjänsten och kvinnojourerna särskilt beaktas. Uppmärksamhet bör också ägnas åt frågan om vilket stöd kvinnor kan få av socialtjänsten under förunder- sökning och eventuell rättegång liksom socialtjänstens möjligheter att i en akut situation ordna boende för kvinnor. Hälso- och sjukvården Erfarenheterna visar att det också inom hälso- och sjukvården finns ett behov av insatser till stöd för kvinnor som utsatts för våld. Det gäller både i de direkta kontakterna med dessa kvinnor och i samarbetet med andra myndigheter. Insatser behövs både i det förebyggande arbetet och i primär- och länssjukvården. Men de behövs också när det gäller psykologiskt stöd och terapi. Mycket tyder på att både rutiner och behandlingsmetoder inom hälso- och sjukvården behöver vidareutvecklas för att skapa en trygg och förtroendeingivande situation för de patienter som har utsatts för våld och för att öka möjligheterna att i ett tidigt skede fånga upp dessa fall samt erbjuda adekvat behandling. Det är nödvändigt att kunskaperna hos personalen om mekanismerna bakom det sexualiserade våldet ökar. Inte minst gäller detta vid psykologiskt stöd och terapi. Läkarundersökningen är mycket betydelsefull för de kvinnor som har utsatts för våld. Läkaren är ofta en av kvinnans första kontakter efter ett övergrepp. Detta ställer krav på läkaren i form av lyhördhet, kunskap och tid. Det kan t.ex. vara viktigt att ha ett enskilt samtal med kvinnan utan närvaro av anhöriga. Kommissionen bör kartlägga i vilken omfattning och i vilka situationer hälso- och sjukvården kommer i kontakt med kvinnor som har utsatts för våld. Därvid bör kommissionen redovisa om det finns hinder för att inom hälso- och sjukvården ge dessa kvinnor adekvat stöd och behandling och lämna förslag om hur sådana eventuella hinder kan övervinnas. Erfarenheter från pågående arbete bl.a. inom Uppsala läns landsting bör särskilt studeras. I det tidigare nämnda projektet Omhändertagande vid kvinnomisshandel vid Akademiska sjukhuset i Uppsala rekommenderas att familjerådgivning och familjeterapi inte skall ges i de fall av kvinnomisshandel då paret lever tillsammans, eftersom denna behandling, enligt programmet, kan öka våldet i familjen. Det finns anledning att undersöka om dessa erfarenheter är allmängiltiga. Kommissionen bör också studera olika former för psykosocialt och psykiatriskt stöd till kvinnor som har utsatts för övergrepp och överväga om detta stöd behöver förbättras. Vid en läkarundersökning är det viktigt att eventuella skador dokumenteras noggrant, inte minst för att vid behov kunna utgöra underlag för rättsintyg. Erfarenheterna, bl.a. från den tidigare nämnda fortbildningen i Rikspolisstyrelsens regi, visar att det förekommer brister i dokumen- tationen av skador. Mot den bakgrunden bör kommissionen särskilt belysa frågor om utformningen av rättsintyg när det gäller våld mot kvinnor. Under senare tid har förslag, bl.a. i riksdagen, väckts om inrättandet av särskilda s.k. våldtäktskliniker. Detta är i första hand en fråga för berörda huvudmän inom hälso- och sjukvården. Det finns dock skäl att när- mare studera lämpligheten i att inrätta sådana kliniker. Kommissionen bör därför överväga om det finns behov av att inrätta en eller flera s.k. våldtäktskliniker och om så är fallet närmare ange förutsättningarna för en sådan verksamhet. Därvid bör beaktas fördelen av att få till stånd ett nära samarbete mellan klinisk verksamhet och forskning. Erfarenheter från liknande verksamhet i Norge bör studeras. Sekretessfrågor En särskild fråga som berör både socialtjänsten och hälso- och sjukvården är hur gällande regler om sekretess och tystnadsplikt påverkar personalens möjligheter att polisanmäla våldsbrott mot kvinnor som söker hjälp eller vård. Den möjlighet som finns enligt 14 kap. 3 § sekretesslagen att efter en intresseavvägning lämna ut sekretessbelagda uppgifter gäller inte i fråga om uppgifter inom socialtjänsten och sjukvården. Sekretessen kan emellertid enligt 14 kap. 4 § efterges av den enskilde, dvs. i dessa fall den hjälpsökande kvinnan. Noteras bör dock att hon endast kan efterge den sekretess som gäller till förmån för henne själv. Socialtjänsten och hälso- och sjukvården har vidare en möjlighet att lämna ut uppgifter som angår misstanke om brott till polismyndighet. Detta följer av 14 kap. 2 § fjärde och femte styckena sekretesslagen. Denna möjlighet gäller i nu aktuella fall när fråga är om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Ytterst få brott är av denna grad. Bl.a. faller misshandel - även grov misshandel - och sexuellt tvång utan- för regelns tillämpningsområde. Någon sekretessbrytande regel som särskilt tar sikte på nu aktuella fall finns inte. De nu återgivna sekretessreglerna kan skapa en osäkerhet hos personalen om hur de skall agera för att hjälpa en kvinna som har vänt sig till dem, särskilt i fråga om att göra en polisanmälan som kvinnan inte vågar stå för själv, men också i fråga om kontakterna med andra myndigheter. Dessa svårigheter bör analyseras och förslag läggas fram i syfte att ge underlag för adekvata åtgärder. Bl.a. bör övervägas möjligheterna att genom ändringar i gällande sekretessbestämmelser öka förutsättningarna för att ge kvinnor som utsätts för våld effektivt stöd. I sammanhanget bör också övervägas om det är möjligt och lämpligt att införa en anmäl- ningsskyldighet för bl.a. hälso- och sjukvården till socialtjänsten mot- svarande den som finns i 71 § socialtjänstlagen beträffande barn som misshandlas eller far illa. I sammanhanget måste dock beaktas de konse- kvenser eventuella förslag kan få på angränsande områden och för andra brottstyper. Rättsväsendet Brottsbalkens bestämmelser om sexualbrott är naturligtvis av central bety- delse i detta sammanhang men även andra straffbestämmelser, exempelvis för misshandel och ofredande, är av intresse. Flertalet av dessa bestämmelser har relativt nyligen setts över och är knappast i behov av någon mera genomgripande översyn i detta sammanhang. Kommissionen bör emellertid göra en utvärdering och allmän översyn av tillämpningen av de regler som rör sexualbrott, kvinnomisshandel och därmed närbesläktade brott, t.ex. olaga hot och ofredande, och överväga möjligheterna att med i huvudsak nuvarande lagstiftning komma tillrätta med sådana brott. I det sammanhanget bör kommissionen särskilt studera våldtäktsbrottet. Kommissionen bör påtala brister som uppmärksammas vid översynen och aktualisera de lagstiftningsåtgärder, inklusive i fråga om straffsatser m.m., som den finner påkallade. Som ett underlag för sina ställningstaganden bör kommissionen studera tillgängliga uppgifter angående straffmätningspraxis vid olika former av övergrepp mot kvinnor. Enligt tillgängliga uppgifter från SCB leder bara en tredjedel av antalet anmälningar om kvinnomisshandel till lagföring och dom. Övriga anmälningar skrivs av genom att förundersökning inte inleds eller läggs ned eller att åtal eller annan talan inte väcks (vid grova brott är motsvarande andel ca hälften). Även en stor andel, ca tre fjärdedelar, av antalet anmälningar om våldtäkt skrivs av. Ofta motiveras avskrivningsbesluten med att brott inte kan styrkas. Någon författningsmässig skyldighet att motivera avskrivningsbeslut finns inte. Riksåklagaren har dock utfärdat allmänna råd (RÅC I:107) om utformningen av avskrivningsbeslut. En förklaring till att en så stor andel av anmälningarna om våldsbrott mot kvinnor skrivs av och således inte leder till åtal kan vara att det vid dessa brott ofta finns bevissvårigheter i det enskilda fallet. Det är emellertid angeläget att närmare analysera orsakerna till att en så stor andel av dessa anmälningar skrivs av. Kommissionen bör också undersöka hur långa handläggningstiderna hos de brottsutredande myndigheterna, dvs. polis- och åklagarmyndigheterna, är för de brott som innefattar övergrepp mot kvinnor samt i det sammanhanget se om rutinerna för handläggningen av sådana brott kan förbättras. Därvid bör Åklagarutredningens (SOU 1992:61) överväganden i denna del beaktas. Kommissionen bör undersöka om den nuvarande brottsstatistiken kan och bör könsuppdelas i större utsträckning än för närvarande, i syfte att ge ett bättre underlag för att bedöma brottsutvecklingen såvitt avser våld som riktas mot kvinnor. Kommissionen bör studera den särskilda problematiken för kvinnor som utsätts för hot om våld och överväga om tillämpningen av bestämmelserna om nödvärn vållar problem i sådana sammanhang. Kommissionen bör vidare göra en kartläggning och bedömning av de nuvarande behandlingsmetoderna för män som gjort sig skyldiga till övergrepp mot kvinnor. Kommissionen bör undersöka om s.k. punktbevakning av de våldsverkande männen är möjlig och lämplig i kombination med andra metoder som skyddar utsatta kvinnor och hur en sådan punktbevakning i så fall skulle kunna utformas. Kommissionen bör undersöka om det går att få fram ytterligare kunskaps- underlag som belyser eventuella samband mellan våldspornografi och våld mot kvinnor. Övrigt Kommissionen bör undersöka i vilken utsträckning frågor om våld mot kvinnor tas upp i grundutbildning m.m. för de yrkesgrupper som i sin verksamhet berörs av dessa frågor. Det gäller att kartlägga om inslagen i dessa frågor i t.ex. grundutbildningen för jurister och poliser, läkar-, sjuksköterske-, psykolog- och socionomutbildningarna samt fortbildningen för berörda yrkesgrupper är tillfredsställande samt överväga hur eventu- ella brister i detta hänseende skall kunna rättas till. Kommissionen bör inhämta erfarenheter från verksamheterna med akut skydd (larm m.m. samt livvaktsskydd) för kvinnor som leds av Rikspolisstyrelsen. Kommissionen bör vidare inhämta erfarenheter från den verksamhet som bedrivs av kvinnojourerna liksom från kvinnoforskningen. Kommissionen bör studera internationella erfarenheter på området. Kommissionen bör samråda med utredningen (S 1993:03) om prostitutionen i Sverige (Dir. 1993:31). Jag vill också framhålla att uppdraget är mycket omfattande. Det är självfallet angeläget att undvika dubbelarbete och förseningar på områden där ett utredningsarbete redan bedrivs eller planeras eller där det i övrigt redan finns eller inom kort kommer att finnas tillräckligt underlag för ställningstaganden. Kommissionen bör med beaktande härav ha stor frihet att lägga fram förslag till åtgärder och påpeka brister i lagstiftningen. Kommissionen bör också ha stor frihet i sitt val av arbetsmetoder. För kommissionens arbete gäller de allmänna tilläggsdirektiv som utfärdats den 16 februari 1984 till samtliga kommittéer och särskilda utredare (Dir. 1984:5). Kommissionen skall särskilt beakta vad som sägs i tilläggs- direktiven om att förslag från kommittéerna inte får öka de offentliga utgifterna eller minska statsinkomsterna. Vidare skall kommissionen beakta vad som sägs i Dir. 1988:43 om EG-aspekter i utredningsverksamheten. Kommissionen kan vid behov fortlöpande avrapportera sitt arbete. Vad avser frågan om att inrätta en eller flera s.k. våldtäktskliniker bör ett förslag redovisas senast den 30 november 1993. En slutrapport skall avlämnas före utgången av år 1994. Hemställan Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen be- myndigar chefen för Socialdepartementet att tillkalla en kommission - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med högst 7 ledamöter med uppdrag att utifrån ett kvinnoperspektiv göra en översyn av frågor som rör våld mot kvinnor och föreslå åtgärder för att motverka sådant våld, att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommissionen. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta femte huvudtitelns anslag Utredningar, utveckling, samverkan m.m. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Socialdepartementet)