Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1993:80 Beslut vid regeringssammanträde 1993-06-24 Chefen för Kulturdepartementet, statsrådet Friggebo, anför. Mitt förslag Jag föreslår att två särskilda utredare tillkallas för att i en rapport redovisa hur praxis i asylärenden utvecklats under senare år. Bakgrund Beslut om avvisning och utvisning som meddelats av Statens invandrarverk kunde till och med år 1991 överklagas till regeringen. Den 1 januari 1992 inrättades en ny fristående myndighet, Utlänningsnämnden, med uppgift att överpröva vissa ärenden enligt utlänningslagen (1989:529) och medborgarskapslagen (1950:382). Överklaganden av Invandrarverkets avvisnings- och utvisningsbeslut prövas således numera av Utlänningsnämnden. Att regeringen inte längre är högsta instans när det gäller överprövning av utlänningsärenden innebär att regeringen inte på samma sätt som tidigare kan leda och följa utvecklingen av praxis. Vissa möjligheter för regeringen att styra praxis kvarstår dock. Enligt 7 kap. 11 § utlänningslagen kan såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden överlämna ärenden till regeringen för beslut bl.a. om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av utlänningslagen. Regeringen har då möjlighet att fatta beslut som vägledning för praxis. Regeringen har vidare vissa möjligheter att påverka praxis genom generella föreskrifter i förordningsform. Utredningen (Ku 1992:05) om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. har nyligen i betänkandet Utlänningslagen * en partiell översyn (SOU 1993:24) föreslagit utvidgade sådana möjligheter. Regeringen kan även ta initiativ till lagändringar. Regeringen har sedan den tillträdde hösten 1991 fattat ett antal beslut och tagit initiativ till åtgärder i syfte att påverka praxis i utlänningsärenden. ¥ I december 1989 fattade den dåvarande regeringen beslut i några enskilda ärenden av innebörd att * utöver konventionsflyktingar * endast de som hade särskilt starka skyddsbehov i fortsättningen kunde påräkna asyl. Genom beslut den 19 december 1991 konstaterade den nuvarande regeringen att de förhållanden som föranlett skärpningen av kriterierna för asyl inte längre förelåg. ¥ Den dåvarande regeringen bedömde i augusti 1991 i beslut i ett par enskilda ärenden att vistelse i Sverige under viss tid skulle medföra att en asylsökande kunde beviljas uppehållstillstånd på humanitär grund, såvida inte särskilda skäl i det enskilda fallet talade emot. Den nuvarande regeringen uttalade i december 1991 att vistelsetiden ensam i fortsättningen inte bör tillmätas avgörande betydelse utan beaktas som en av flera omständigheter som kan * men inte nödvändigtvis måste * leda till att uppehållstillstånd beviljas (se bl.a. Regeringens förordningsmotiv 1991:8). ¥ I samband med uttalandet om att vistelsetiden inte längre skulle tillmätas samma betydelse som tidigare beslöt regeringen om särskilda övergångsvisa bestämmelser för utlänningar som vistats i Sverige lång tid. Det skedde genom en särskild förordning (1991:1999) som trädde i kraft den 1 januari 1992. Den som vid tiden för förordningens ikraftträdande vistats i landet mer än 18 månader fick beviljas uppehållstillstånd om inte särskilda skäl talade emot det. Detsamma gällde medlemmar av en familj med barn som var sex år eller äldre och som vistats här minst ett år. ¥ Samtidigt som den ovan nämnda särskilda förordningen trädde i kraft genomfördes också en ändring i utlänningsförordningen avseende familjer med barn i skola. Enligt 3 kap. 4 a § utlänningsförordningen i dess lydelse från den 1 januari 1992 skulle uppehållstillstånd, om inte särskilda skäl talade däremot, få beviljas medlemmarna i en familj i vilken det vid beslutstillfället fanns barn som fullgjort minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknande. ¥ I oktober 1992 konstaterade regeringen att en mycket stor andel av dem som väntade på beslut i asylärenden var medborgare i det förutvarande Jugoslavien. Många av dem måste räkna med att vänta lång tid på beslut eftersom Invandrarverket och Utlänningsnämnden för åtskilliga grupper från det förutvarande Jugoslavien avvaktade med beslut på grund av det oklara läget i flera delar av det förutvarande Jugoslavien. För andra grupper asylsökande var väntetiderna generellt sett kortare. Regeringen konstaterade vidare att den s.k. treterminersregeln var en undantagsregel som tillkommit som en särlösning i avvaktan på att den stora ärendebalansen i asylärenden kunde nedbringas. En tillämpning av treterminersregeln på barnfamiljer från det förutvarande Jugoslavien skulle oundvikligen få till följd att denna undantagsregel kom till användning i sådan omfattning att den felaktigt skulle få karaktären av en huvudregel. Mot denna bakgrund beslöt regeringen att treterminersregeln skulle upphöra att gälla vid utgången av november 1992. Den skulle dock fortfarande gälla i fråga om medlemmar i en familj i vilken det vid ändringens ikraftträdande fanns barn som fullgjort minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknande (SFS 1992:1005 och Regeringens förordningsmotiv 1992:6). Även andra faktorer än de beslut för vilka jag redogjort här kan emellertid ha haft betydelse för utvecklingen av praxis i utlänningsärenden. Den 1 juli 1992 övertog Statens invandrarverk utredningsansvaret i asylärenden från polisen. Invandrarverket har samtidigt övergått till att regelmässigt låta en skriftlig berättelse av sökanden själv ligga till grund för utredningen. Den ändrade ordningen för utredningar kan ha haft betydelse för beslutsunderlaget i asylärenden. Under de två senaste åren har inte bara antalet asylsökande ökat dramatiskt. Det har också skett en förändring i sammansättningen av gruppen asylsökande genom att en så stor andel numera kommer från det förutvarande Jugoslavien. Budgetåret 1990/91 uppgick antalet asylsökande till knappt 21 000. Budgetåret 1991/92 ökade det till ca 55 000 och budgetåret 1992/93 beräknas antalet asylsökande bli ca 80Ê000. Budgetåret 1990/91 kom ca 14 % av de asylsökande från det förutvarande Jugoslavien. Under senare tid har ca 80 % av de asylsökande kommit därifrån. Ändringar när det gäller de asylsökandes ursprungsländer och bakgrund kan givetvis också medföra ändringar när det gäller andelen avslagsbeslut och grunderna för de uppehållstillstånd som beviljas. Det har i den allmänna debatten gjorts gällande att en skärpning av praxis skett sedan Utlänningsnämnden inrättades. Om praxis ändrats * och i så fall i vilken riktning * är inte möjligt att avgöra med tillräcklig säkerhet utan en särskild undersökning. Utlänningsnämnden påbörjade i slutet av år 1992 utgivningen av en praxissamling. Statens invandrarverk påbörjade visserligen under år 1991 en praxisredovisning men utgivningen har inte fortsatt efter det att Utlänningsnämnden inrättades. Utlänningsnämndens praxissamling innebär att utvecklingen av praxis i utlänningsärenden i framtiden kommer att bli lättare att följa. Uppdraget Utlänningsnämnden har nu fungerat under cirka ett och ett halvt år. Flera regeringsbeslut har sedan hösten 1991 fattats i syfte att i viss utsträckning skapa ny praxis. Under de senaste åren har vidare antalet asylsökande ökat mycket kraftigt och sammansättningen av och bakgrunden hos de asylsökande har ändrats. I den allmänna debatten har framförts att praxis i asylärenden skärpts under senare tid. Det är mot ovanstående bakgrund angeläget att få en klar bild av hur praxis har utvecklats sedan Utlänningsnämnden övertog ansvaret för överprövningen i utlänningsärenden. Det gäller särskilt de ärenden där politiska eller humanitära skäl åberopas. Av den dokumentation av praxis som finns i dag går det inte att dra några säkra slutsatser om utvecklingen. Som framgått ovan har antalet asylsökande ökat mycket kraftigt under senare år och sammansättningen av gruppen asylsökande har ändrats. Detta, liksom ändringar i politiskt och ekonomiskt hänseende på skilda håll i världen, försvårar självfallet en bedömning av hur praxis utvecklats. Det är inte helt lätt att jämföra praxis vid bedömningen av de åberopade skälen i fråga om asylsökande med helt olika bakgrund och som kommer från vitt skilda länder. En mycket stor andel av de asylsökande som beviljas tillstånd i Sverige får emellertid tillstånd inte med hänsyn främst till de politiska skäl de åberopat utan av humanitära skäl. De humanitära skälen kan ibland vara vad som kan kallas renodlat humanitära, som t.ex. att sökanden är svårt sjuk. Oftare hänför sig emellertid de humanitära skälen till att sökanden fått vänta lång tid på ett slutligt beslut i ärendet eller till förhållanden som krig eller inbördeskrig i sökandens hemland. Av de asylsökande som fått stanna i Sverige under senare år har under vissa perioder två tredjedelar beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl. Under den senaste tiden har närmare hälften fått tillstånd på denna grund. Om praxisutvecklingen när det gäller asylsökande med renodlat politiska skäl kan vara svår att följa bör den däremot vara något lättare när det gäller bedömningen av de humanitära skälen. Hur praxis utvecklats i asylärenden sedan Utlänningsnämnden inrättades bör således undersökas. Därvid skall de faktorer för vilka jag ovan redogjort och som kan ha haft betydelse för praxisutvecklingen beaktas. Jag föreslår därför att en sådan undersökning kommer till stånd. Av särskilt intresse är utvecklingen när det gäller bedömningen av humanitära skäl. Undersökningen bör dock innefatta asylärenden i allmänhet. En sådan undersökning torde kräva genomgång av ett antal ärenden som avgjorts av regeringen och ett antal som avgjorts av Utlänningsnämnden. Det bör emellertid ankomma på dem som genomför undersökningen att närmare bedöma hur den bör läggas upp. Arbetets bedrivande Utredningsarbetet bör genomföras av juridisk expertis. Lämpligen bör uppdraget genomföras av två särskilda utredare, den ena med vetenskaplig bakgrund och den andra med domarerfarenhet, som gemensamt beslutar om arbetsuppgifternas fördelning dem emellan. Utredarna bör arbeta skyndsamt. Uppdraget bör vara slutfört före utgången av år 1993. Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Kulturdepartementet att tillkalla två särskilda utredare * omfattade av kommittéförordningen (1976:119) * med uppdrag att efter samråd i en rapport redovisa praxisutvecklingen i asylärenden, samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredarna. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta elfte huvudtitelns anslag, Utredningar m.m. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. (Kulturdepartementet)