Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1993:126 Beslut vid regeringssammanträde 1993-11-04 Statsrådet Thurdin anför. Mitt förslag Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda hur hushållningen med grundvatten skall kunna förbättras, bl.a. genom en förbättrad fysisk planering och genom bättre reglering av vattenuttag ur enskilda brunnar. Utredaren skall bl.a. närmare kartlägga bristerna i den lagstiftning som reglerar vattenuttag ur enskilda brunnar. Bakgrund Naturresursen grundvatten Grundvattnet är en begränsad och sårbar naturresurs. Det används för många olika ändamål, exempelvis som livsmedel, till bevattning och som transportmedel för avfall. Ineffektiv och okontrollerad användning kan medföra att grundvattnet förbrukas i en högre takt än det nybildas. Regeringens proposition 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsan- passad samhällsutveckling understryker vikten av en effektiv hushållning med naturresurser. Enligt kretsloppsprincipen måste vatten utnyttjas ut- hålligt och varsamt så att tillgång och kvalitet bevaras. Nedbrytande och uppbyggande processer behöver vara i balans, dvs. förbrukningen av grundvatten får inte överstiga bildningen av nytt grundvatten. Tillgång och kvalitet Sverige är allmänt sett gynnat av en god tillgång på grundvatten. Grund- vattenmagasinen är dock ofta små. Yttre påverkan på vattnet får därmed begränsad spridning. Påverkan på ett enskilt magasin genom överuttag eller förorening kan å andra sidan lätt bli betydande. Grundvattnets kvalitet påverkas bl.a. av naturliga geologiska förhållan- den. Det kan ta sig uttryck i höga järn- och manganhalter, svavelförekomst m.m. Grundvattnet är dessutom utsatt för påverkan av mänskliga aktivitet- er, bl.a. genom kväveläckage och markförsurning. De moderna jord- och skogsbruksmetoderna och nedfallet av luftföroreningar är de viktigaste orsakerna. Omfattande åtgärder har vidtagits för att minska såväl kväve- läckage som nedfall av försurande ämnen. Utsläppen av både svaveldioxid och kväveoxid beräknas minska fram till år 2000. Arbetet för att halvera kvävetransporterna från land till hav har vidare reducerat läckaget av närsalter. Trots att avsevärda reduktioner av förorenande utsläpp har gjorts är det angeläget att ytterligare åtgärder vidtas såväl nationellt som internationellt. Grundvattnet påverkas också av föroreningar från olika typer av anlägg- ningar, t.ex. avfallsdeponier, avloppsledningar och stora kommunikations- anläggningar. Uttag av för mycket grundvatten kan leda till brist på vatten och i vissa områden till saltvatteninträngning. Brist på vatten och saltvatteninträngning Saltvatteninträngning i brunnar kan endast uppstå inom områden under den s.k. högsta kustlinjen, dvs. där det tidigare har varit hav. Det innebär främst i skärgårdarna, i kustnära områden och i ett bälte tvärs över Sverige från östra Svealand till Bohuslän. Problemet med saltvatteninträngning är främst knutet till grundvatten i berg inom områden där vatten tas ur enskilda brunnar. Det gäller särskilt i vissa bebyggda skärgårdsområden i närheten av storstäderna. Inträngning uppstår när vattenuttaget blir för stort. Successivt högre VA-standard och inflyttning av permanentboende har ökat vattenbehovet och därmed ökat problemen med saltvatteninträngning. Felaktig lokalisering och ibland felaktigt utförande av enskilda brunnar kan också ha bidragit. Under de senaste årens torrsomrar har problemen med saltvatteninträngning förvärrats ytterligare. Möjligheterna att åtgärda saltvattenpåverkade brunnar är oftast begränsad. I de flesta fall är den enda möjliga åtgärden densamma som vid vattenbrist, dvs. att minska vattenuttaget. Avloppsanläggningar Infiltrationsanläggningar för avloppsvatten kan förorena grundvattnet. Sådana anläggningar är vanliga just inom de områden som försörjs via enskilda brunnar. Utnyttjande och skydd av grundvatten Industrin står för ca 70 procent och hushållen för ca 15 procent av vattenanvändningen i landet. Jordbruket är den tredje största vattenförbrukaren. Den kommunala vattenförsörjningen baseras till ca 50 procent på grund- vatten. Endast ca 40 procent av kommunernas grundvattentäkter har något skydd enligt vattenlagen. Cirka 1,2 miljoner permanent boende människor tar grundvatten ur egna brunnar. Ungefär lika många fritidsboende är beroende av eget brunns- vatten. Områden med för landet viktiga grundvattentillgångar har i dag inte något adekvat och planmässigt skydd enligt Sveriges geologiska undersökning (SGU). Rent grundvatten nybildas i s.k. inströmningsområden. Skyddsbehovet kan därför omfatta stora områden och inte bara närzoner till platser där grundvattenuttag sker. Styrmedel Tillgängliga styrmedel för att säkra tillgången till rent grundvatten avser såväl åtgärder för att rätta till redan uppkommen skada som åtgärder för att förebygga brist eller skada. Frivilliga insatser Kunskapsspridning till enskilda fastighetsägare har börjat tillämpas av kommuner med stora problem med vattenbrist och saltvatteninträngning. Produktutveckling och ny teknik, bl.a. vad gäller VA-utrustning och brunnsborrning, har diskuterats. Nya tekniska lösningar utvecklas som t.ex. kan göra det möjligt att upphöra med vattentoaletter. Styrmedel som främjar minskade vattenuttag genom fastighetsägares frivilliga insatser är dock dåligt utvecklade. Sådana styrmedel borde kunna tillämpas såväl i situationer där skada redan uppstått, t.ex. vid vattenbrist eller saltvatteninträngning, som i förebyggande syfte. Ekonomiska styrmedel Förbrukningen av vatten från kommunala grundvattentäkter kan påverkas genom utformningen av VA-taxan. Fysisk planering Den fysiska planeringen är ett av de viktigaste styrmedlen när det gäller att förebygga skador på grundvattnet och spelar en viktig roll i arbetet för en hållbar samhällsutveckling. Förutsättningarna för att kunna utveckla ett kretsloppssamhälle bestäms i hög grad av hur den bebyggda miljön planeras. I planeringsprocessen finns utrymme för samordning och överblick. Där finns möjligheter att undvika problem genom att exempelvis peka ut miljö- vänliga transport- och avloppssystem. De kommunala översiktsplanerna som upprättas enligt plan- och bygglagen kan utgöra strategiska styrinstrument för långsiktigt nyttjande av mark och vatten. Översiktsplanerna repre- senterar kommuneras ställningstaganden som vägledning för lokaliserings- prövningar, tillståndsprövningar samt miljö- och sektorsplanering. Kommu- nerna kan t.ex. i översiktsplanerna bedöma tänkbar påverkan på grundvatt- net av olika utbyggnadsalternativ. Detaljplaner anger nyttjandet av marken och bör redovisa exploateringssituationen i förhållande till grundvatten- resurserna. I detaljplanerna kan villkor anges för en god vattenhushållning, t.ex. för brunnar, infiltration och VA-utrustning. Gällande rätt Reglering av uttag ur enskilda brunnar kan bli nödvändig när inga andra åtgärder är möjliga för att åstadkomma hushållning med grundvattnet. Någon samlad lagstiftning om utnyttjandet eller skyddet av grundvattnet finns dock inte i Sverige. Vattenlagen (1983:291) är grundläggande när det gäller möjligheterna att reglera och fördela grundvattenuttag. Enligt vattenlagen gäller som huvud- regel att fastighetsägaren har rådighet över vattnet inom fastigheten. Den enskilde fastighetsägarens rådighet är dock inte oinskränkt. Han får inte göra intrång i annans enskilda rätt eller skada allmänna intressen. I lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar anges att kommunen skall ordna vattenförsörjningen inom verksamhetsområde eller om det behövs inom större bebyggelsegrupper. Miljöskyddslagens (1969:387) tillåtlighetsregler och bestämmelser om ansvar för miljöfarlig verksamhet har i detta sammanhang betydelse endast i det fall grundvattnet hotas av verksamhet som omfattas av lagens regler. I detta ansvar ligger att pröva om verksamheten är lämpligt utformad, lämpligt lokaliserad och tillåtlig enligt miljöskyddslagen. Länsstyrelserna och kommunerna utövar tillsyn över miljöfarlig verksamhet. I plan- och bygglagen (1987:10) finns bestämmelser som syftar till god hushållning med grundvatten vid lokaliseringen av ny bebyggelse. Förfo- gandet över vattnet som sådant har dock inte varit underkastat något krav på lov enligt plan- och bygglagen. Genom en lagändring den 1 juli 1991 infördes en möjlighet för kommunen att genom detaljplan eller områdesbe- stämmelser införa bygglovsplikt för grundvattentäkter. Regeringen har tillkallat en särskild utredare för att se över plan- och bygglagen (dir. 1992:104). Översynens syfte är bl.a. att föreslå åtgärder för att tillgodose kraven på större miljöhänsyn. I det sammanhanget skall kretsloppsprincipen särskilt uppmärksammas. Uttag av grundvatten berörs också av lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Lagen ger gemensamma utgångspunkter för beslutsfattande enligt de tidigare nämnda lagarna. Syftet är att åstadkomma en väl avvägd och långsiktig hushållning med landets naturresurser där även grundvattnet skall betraktas som en sådan begränsad, sårbar resurs. Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för vattenför- sörjning skall så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. Hälsoskyddslagen (1982:1080) syftar till att förhindra sanitära olägen- heter som kan vara skadliga för människors hälsa. Det är kommunen som ytterst ansvarar för hälsoskyddet. Kommunen kan med stöd av hälsoskydds- förordningen (1983:616) meddela föreskrifter bl.a. om skydd för enskilda vattentäkter. Avgörande är i detta fall om förhöjda salthalter i brunnsvatten kan anses utgöra sanitär olägenhet. Även när det gäller vatten- och avloppsutsläpp från spridd bebyggelse bestämmer kommunen villkoren för anläggningens utförande enligt hälsoskyddslagen. Livsmedelslagen (1971:511) omfattar användningen av dricksvatten som livsmedel. Annan användning av vatten än som livsmedel omfattas dock inte av lagen. Vattenuttag ur vattentäkt som används för eget bruk kan heller inte påverkas med hjälp av livsmedelslagstiftningen. Anläggningslagen (1973:1149) innehåller bestämmelser om samverkan mellan fastigheter för att utföra och förvalta s.k. gemensamhetsanläggningar. För att lösa vattenförsörjningsfrågor kan gemensamhetsanläggning inrättas. Större gemensamhetsanläggningar förvaltas vanligtvis av en sam- fällighetsförening enligt lagen (1973:1150) om förvaltning av samfällig- heter. Mindre samfälligheter kan förvaltas direkt av delägarna (delägarförvaltning). Andra lagar som berörs är fastighetsbildningslagen (1970:988), jordabalken (1970:994), lagen (1987:11) om exploateringssamverkan, lagen (1975:424) om uppgiftsskyldighet vid grundvattenundersökning och brunnsborrning och skadeståndslagen (1972:207). Enligt miljöskadelagen (1986:225) kan skadestånd komma i fråga vid ändring av grundvattennivån. Myndigheternas ansvar Ytterst är det kommunerna som har ansvaret för att dess invånare förses med ett fullgott dricksvatten. I lagen om allmänna vatten- och avloppsan- läggningar regleras kommunernas skyldighet att ordna vattenförsörjning. Kommunerna har fått en förstärkt roll och ett eget ansvar för miljö- skyddsarbetet. De kommunala miljö- och hälsoskyddsmyndigheterna har tillsyn över att hälsoskyddslagen och i viss mån miljöskyddslagen följs. Kommunerna har också en nyckelroll i övergången till ett mer kretslopps- anpassat samhälle. Under de närmaste åren skall de lokalt omsätta och konkretisera Riokonferensens handlingsprogram Agenda 21 för en hållbar utveckling där vattenhushållningen är en viktig del. Sveriges geologiska undersökning (SGU) är den myndighet som har till uppgift bl.a. att undersöka och dokumentera landets grundvattentillgångar. SGU:s verksamhet omfattar förutom bedömningar av utvinningsbara grund- vattenmängder även frågor om grundvattnets kvalitet, sårbarhet och skydd. SGU har också upprättat ett databaserat brunnsregister. Statens naturvårdsverk har till uppgift att främja ett långsiktigt nyttjande av grundvattnet och att avvärja föroreningshot mot grundvattnet. Boverket har uppsikten över plan- och byggnadsväsendet och samord- ningsansvaret för hushållningen med naturresurser. Statens livsmedelsverk är central tillsynsmyndighet enligt livsmedelslagen och således föreskrivande och tillsynsutövande myndighet när det gäller dricksvatten. Socialstyrelsen har, som ett led i tillsynen över hälsoskyddet, bl.a. an- svar för vattenkvaliteten i enskilda vattentäkter liksom för bostädernas tillgång till dricksvatten. Länsstyrelserna har regionala tillsynsuppgifter i flera av de avseenden som här berörs. Länsstyrelserna har också ansvaret för att kommunerna förses med statligt underlagsmaterial för sin planering. Andra berörda myndigheter är Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) och Överstyrelsen för civil beredskap. Behov av förbättrad hushållning med grundvatten Utgångspunkter Skydd av färskvattenresurser utgjorde en viktig punkt vid FN:s konferens om miljö och utveckling år 1992 (UNCED). Detta framgår också av rege- ringens skrivelse 1992/93:13. Frågor om vattenresurser redovisas i ett särskilt kapitel i Agenda 21. Regeringen arbetar nu med genomförandet av konferensens slutsatser i Sverige. Hushållning med grundvatten måste ske så att tillgång och kvalitet beva- ras. Detta måste beaktas såväl vid grundvattenuttag ur enskilda brunnar inom befintliga bebyggelseområden som vid lokalisering av ny bebyggelse och nya verksamheter med hantering av farligt gods såsom industrier, trafikanläggningar etc. Det finns således ett åtgärdsbehov i befintliga bebyggelseområden och ett planeringsbehov för framtida bebyggelseområden. En rad olika styrmedel och kombinationer av styrmedel är nödvändiga inför omställningen till ett mer resurshushållande samhälle. Styrmedlen bör syfta till en effektiviserad resurshushållning som främjar en god och långsiktigt hållbar livsmiljö. Styrmedlen kan representera åtgärder utmed en skala där frivilliga lösningar i första hand skall användas och där tvingande åtgärder bör betraktas som en sista utväg. Det finns vidare behov av att utveckla information och kunskapsspridning, produktutveckling, ny teknik, ekonomiska styrmedel och frivilliga gemensamhetslösningar som möjliga alternativa åtgärder för att minska förbrukningen av grundvatten. Den fysiska planeringen är ett viktigt före- byggande styrmedel som bör utvecklas bl.a. för att undvika tvingande regleringar i efterhand. Utgångspunkten för utredningsarbetet bör vara att på bästa sätt tillgodose människors behov av enskild vattenförsörjning genom ett balanserat ut- nyttjande av den gemensamma grundvattentillgången. Förebyggande styrmedel Det förebyggande skyddet av grundvattnet bör förbättras avsevärt, t.ex. genom att anpassa tillkommande bebyggelses omfattning och VA-standard och genom att utveckla kretsloppsanpassade lösningar. Det är en uppgift för kommunerna i den fysiska planeringen. Den fysiska planeringen behöver utvecklas så att möjligheterna att före- bygga miljöproblem förstärks. Lokalisering av den byggda miljön behöver i än högre grad ske med hänsyn till naturens förutsättningar. Nya synsätt och nya metoder behöver utvecklas så att miljöfrågorna kan integreras i en sektorövergripande planering. Översiktplanen bör utvecklas ytterligare för att få en god funktion som underlag för markanvändningsbeslut. Miljökonsekvensbeskrivningar med avseende på grundvattentillgångar bör komma in tidigt i planeringen. Vattenhushållningsaspekter bör vara en obligatorisk del i en miljökonsekvensbeskrivning. SGU föreslår i ett yttrande över Nordiskt aktionsprogram för naturvård att negativ påverkan på vattenresurserna skall förebyggas med hjälp av planläggning och miljökonsekvensbeskrivningar av mark- och vattenan- vändning. SGU anser vidare att områden med för landet viktiga grund- vattentillgångar måste erhålla ett adekvat och planmässigt skydd. Reglering av grundvattenuttag i befintliga bebyggelseområden I den mån grundvattenhushållning kan uppnås utan tvångsåtgärder bör frivilliga åtgärder eftersträvas. Härvid bör bl.a. övervägas åtgärder för en fastare samverkan mellan fastigheter i områden med knappa eller av andra skäl utsatta grundvattentillgångar. I vissa fall fordras tillståndsplikt för grundvattenuttag för att säkra grundvattentillgången. Detta kan vara nödvändigt inom befintliga bebyggelseområden där andra styrmedel är otillräckliga och frivilliga begränsningar inte kan uppnås. De befintliga styrmedlen för reglering av enskilda grundvattenuttag är i vissa områden otillräckliga. Enligt svensk lagstiftning råder principen att rätten att förfoga över vatten följer med äganderätten till fastigheten. Det finns endast vissa möjligheter att med stöd av gällande lagstiftning reglera enskilda grundvattenuttag. Tillämpningen och regleringen är dock förenad med juridiska och hydrogeologiska problem. Kunskapsunderlag Generellt gäller slutligen att de möjligheter som finns att reglera grund- vattenuttag fordrar en god hydrogeologisk kunskap om grundvattnets be- teende och förekomst i berg och jord för att kunna utnyttjas på rätt sätt. Behov av utredning Med hänsyn till vad jag har anfört bör en utredare tillkallas i syfte att utreda hur hushållningen med grundvatten vid planering och byggande skall kunna förbättras. En utredning om grundvattnet och dess skydd ligger också i linje med riksdagens beslut (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338) om miljöpolitiken och beslut (prop. 1992/93:180, bet. 1992/93:JoU14, rskr. 1992/93:344) om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling. Uppdraget Det övergripande målet för utredaren bör vara att föreslå åtgärder i syfte att bättre skydda våra grundvattentillgångar vid planering och byggande så att de bibehåller sitt värde för framtiden. Utredaren skall under sitt arbete beakta och överväga vad regeringen har anfört i proposition 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling. Utredaren skall undersöka vilka möjligheter det finns att förbättra skyd- det av grundvattentillgångarna så att de inte föröds eller skadas av exploaterande verksamheter såsom bebyggelse och anläggningar. Det kan handla om att utveckla den fysiska planeringen i syfte att uppnå ett bättre grundvattenskydd. Utredaren skall - om det behövs - föreslå änd- ringar i lagstiftningen i syfte att förbättra skyddet. Grundvattentillgångarnas utsatthet beror bl.a. på ett stort behov av vatten för enskild förbrukning. Utredaren bör undersöka vilka tekniska möjligheter det finns att minska förbrukningen, t.ex. genom nya kretsloppsanpassade tekniska lösningar på VA-området. Utredaren skall särskilt utreda problemen med för stora uttag av grund- vatten för enskild vattenförsörjning. I första hand bör det utredas om det finns metoder att främja frivilliga överenskommelser mellan fastighets- ägarna som åstadkommer en bättre reglering av vattenuttagen. I en del fall torde det inte vara möjligt att nå en önskvärd reglering av grundvattenuttagen utan en fastare reglering. Utredaren skall närmare kartlägga bristerna i den lagstiftning som reglerar vattenuttag ur enskilda brunnar. I uppdraget ingår att lämna förslag till ändringar i lagstiftningen som ger förutsättningar för att bättre bemästra problemen med överuttag och därav följande vattenbrist, saltvatteninträngning eller andra olägenheter. Härvid bör bl.a. övervägas en lagstiftning om fastare samverkan mellan fastigheter i områden med knappa eller av andra skäl utsatta grundvattentillgångar. Utredaren bör beakta Miljöskyddskommitténs förslag (SOU 1993:27) om en ny miljöbalk med en samlad lagstiftning i de delar som berör grundvat- tenskyddet. Utredaren bör vidare undersöka i vilken utsträckning tekniska lösningar, t.ex. vattentäkters utformning och tekniken för vattenbehandling, kan min- ska problem med saltvatteninträngning m.m. Det bör klarläggas i vilken utsträckning tillämpningen av föreslagna styrmedel är avhängig av en god hydrogeologisk kunskap om möjliga grundvattenuttag. Utredaren bör därvid utvärdera olika metoder att enkelt göra säkra hydrogeologiska bedömningar. Samtidigt bör utredaren belysa kostnaden för att göra sådana bedömningar i syfte att klarlägga de ekono- miska konsekvenserna av föreslagna styrmedel. Utredaren bör analysera de berörda myndigheternas ansvarsområden och åtaganden och föreslå nödvändiga ändringar för att åstadkomma en tydligare ansvarsfördelning. Myndighetsorganisationen måste också vara anpassad till den nya lagstiftning som blir resultatet av pågående utredningar. Tidsplan, arbetsformer m.m. I arbetet bör utredaren överlägga med berörda statliga myndigheter, berörda kommuner samt företrädare för berörda organisationer och intressen i övrigt. Utredaren skall samråda med Utredningen om översyn av plan- och bygglagen m.m. (M 1992:03) samt Skärgårdsutredningen (Jo 1993:02). Förslag i fråga om reglering av enskild vattenförsörjning bör lämnas senast den 1 juli 1994. Övriga förslag bör redovisas senast den 1 februari 1995. För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och sär- skilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir.1984:5), beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43) samt om att redovisa regionalpoli- tiska konsekvenser (dir. 1992:50). Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om plan- läggning, markanvändning och bebyggelse att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att utreda hur hushållningen med grundvatten skall kunna förbättras, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. (Miljö- och naturresursdepartementet)