Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1992:53 Beslut vid regeringssammanträde 1992-04-23 Statsrådet Könberg anför. 1 Mitt förslag Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över den svenska läkemedelsförsörjningen, särskilt med avseende på Apoteksbolagets framtida roll och verksamhetsinriktning. I uppdraget ingår att - föreslå riktlinjer för såväl parti- som detaljhandel med läkemedel och tillhörande informationsfrågor, - föreslå nödvändiga förändringar i det gällande avtalet mellan staten och Apoteksbolaget AB, - pröva frågan om Apoteksbolagets ägarestruktur. 2 Läkemedelsförsörjningen under 20 år Apoteksbolaget AB bildades år 1970 med syftet att staten skulle överta upphandling och distribution av läkemedel. I proposition 1970:74 lades fram förslag om en ny organisation av läkemedelsförsörjningen. Före draganden uttalade att genom de åtgärder som föreslogs i propositionen skapades förutsättningar för ett slagkraftigt apoteksväsende som smidigt kunde anpassa sig till den medicinska, tekniska och ekonomiska utveck lingen och därigenom även i framtiden kunna tillgodose kraven på en god läkemedelsförsörjning. Den betydande förstärkningen av läkemedels kontrollen som förordades var ägnad att göra läkemedelsbehandlingen säkrare och effektivare, framhöll departementschefen och fortsatte: "Apoteksbolaget och läkemedelskontroll i förening kommer att medverka till en utbyggd läkemedelsinformation, obunden av producentintressen samt en förbättrad statistik på området. Glesbygdens speciella förhållanden skulle beaktas och allmänheten få tillgång till god service." I en överenskommelse mellan staten och Apotekarsocieteten i september 1969 reglerades formerna för en avlösning av det dåvarande apotekssyste met. Som en allmän förutsättning för överenskommelsen gällde att staten genom lagstiftning skulle införa en principiell ensamrätt för staten att driva detaljhandel med läkemedel och upplåta sin ensamrätt på ett för ändamålet bildat apoteksbolag (prop. 1970:74, 2LU 37, rskr. 234, SU 98, rskr. 223). Möjligheter till denna ensamrätt säkrades genom tillkomsten av lagen (1970:205) om detaljhandel med läkemedel. Enligt denna lag får detaljhandel med läkemedel endast bedrivas av staten eller av en juridisk person i vilken staten äger ett bestämmande inflytande. Regeringen bestämmer enligt lagen av vem och på vilka villkor detaljhandel får bedrivas. Det finns vissa inskränkningar i Apoteksbolagets ensamrätt. Apoteksbolaget AB ägs till 2/3 av staten och till 1/3 av Apoteksbolagets pensionsstiftelse. Bolaget består av landets ca 850 apotek, av produktionsanläggningar, ett laboratorium, Giftinformationscentralen och Kemi- och Miljöenheten. Apoteksbolagskoncernen omfattar Apoteksbolaget AB och fem dotterbolag, nämligen ADA AB, som svarar för partilagerhållning och partidistribution av apoteksvaror, PS-Data AB, Institutet för hälso- och sjukvårdsekonomi AB, Pärlan Hotell AB samt Aspviks Gård AB. Enligt avtal med staten skall bolaget fullfölja de allmänna riktlinjer som drogs upp då riksdagen år 1970 behandlade frågan om ny organisation av läkemedelsförsörjningen. Riktlinjerna innebär bl.a. att bolaget skall arbeta för en god läkemedelsförsörjning i landet och att verksamheten skall bedrivas så att resultaten av utvecklingen inom läkemedelsområdet kan utnyttjas. Enligt Apoteksbolagets bolagsordning är bolagets uppgift att tillhandahålla varor och tjänster inom läkemedelsområdet samt att bedriva därmed förenlig verksamhet. Av riktlinjerna och avtalet med staten framgår att bolaget beslutar i frågor om apotekens lokalisering och öppethållande. Inom ramen för avtalet avväger bolaget sin servicenivå i fråga om lagerhållning av läkemedel och tillhandahållande av tjänster. Bolaget skall i dessa frågor hålla kontakt med kommunala organ samt lokala och centrala myndigheter på sjukvårdens område. Bolaget bör se till att servicen till allmänheten och sjukvården är fullgod. Glesbygdens speciella behov skall därvid beaktas. På begäran av läkare, tandläkare och veterinärer skall bolaget snarast möjligt anskaffa och tillhandahålla läkemedel. Bolaget bör sälja sådana varor inom hälsovårdsområdet som naturligen anknyter till bolagets verksamhet. Merparten av kostnaderna för läkemedel i öppenvård betalas via sjukför säkringen. Patienten betalar själv en egenavgift som f.n. uppgår till högst 90 kr. per inköpstillfälle. I slutenvård svarar sjukvårdshuvudmannen för läkemedelskostnaderna varvid patienten bidrar via slutenvårdsavgiften. Denna uppgår f.n. till högst 65 kronor för pensionärer och till högst 70kronor för övriga. Detta innebär att huvuddelen av läkemedelskostnaderna finansierats via sociala avgifter och skatter. Bolaget har rätt att fastställa sina utförsäljningspriser och skall redovisa grunderna för sin prissättning. Apoteksbolagets priser på läkemedel skall hållas enhetliga i hela landet och prissättningen skall medge skälig förräntning av det kapital som satts in i bolaget. Inköpspriserna på läkemedel fastställs i förhandlingar mellan bolaget och läkemedelsfabrikanterna. För att ett läkemedel skall kunna registreras måste det överenskomna priset vara skäligt. Bolagets verksamhet omfattar även sjukhusens läkemedelsförsörjning. Driften av sjukhusapoteken sker på entreprenad. Priser på de läkemedel som levereras till sjukvårdshuvudmännens vårdin rättningar fastställs efter särskilda årliga förhandlingar mellan Apoteksbolaget och företrädare för huvudmännen enligt ett avtal som slutits mellan parterna 1977. En utgångspunkt för prissättningen skall vara att leveranserna till sjukvårdsinrättningarna i ekonomiskt avseende varken subventionerar eller subventioneras av Apoteksbolagets övriga verksamhet. Apoteksbolaget har också uppgifter avseende försvarsförberedelser m.m. på läkemedelsområdet. Detta regleras i en bilaga till avtalet. Regeringen beslutade den 12 mars 1992 om en proposition (prop. 1991/92:107) med förslag till ny läkemedelslag m.m. I propositionen föreslås en ny läkemedelslag, som avses ersätta läkemedelsförordningen (1962:701). Reglerna i den föreslagna läkemedelslagen är förenliga med de regler på läkemedelsområdet som Sverige har att beakta enligt det förslag till avtal om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) som nu föreligger. Lagstiftningen föreslås träda i kraft samtidigt som EES-avtalet. I propositionen 1991/92:19 om vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmän nen m.m. uttalade sig min företrädare för att påbörja överläggningar med sjukvårdshuvudmännen om överförande av kostnadsansvaret för läkemedel i öppenvård till sjukvårdshuvudmännen med ett beräknat genomförande den 1 januari 1993. Riksdagen biföll dock socialförsäkringsutskottets hem ställan i det med anledning av propositionen avgivna betänkandet (1991/92:SfU3, rskr. 38) Ersättningar till sjukvårdshuvudmännen angående den aviserade överföringen från Riksförsäkringsverket till sjukvårdshu vudmännen. Utskottet anförde att frågan inte bör avgöras separat utan behandlas skyndsamt i samband med den aviserade översynen av hälso- och sjukvårdens organisation och finansiering m.m. Direktiv för en kommitté med uppdrag bl.a. att överväga hur hälso- och sjukvården bör finansieras och organiseras på den övergripande samhälls nivån har nyligen beslutats av regeringen (Dir 1992:30). Det bör enligt direktiven ankomma på kommittén att bedöma om frågan om ansvaret för läkemedel i öppen vård kan behandlas för sig eller om den lämpligen tas upp i anslutning till övriga finansierings-och organisationsfrågor inom hälso- och sjukvården. 3 Uppdraget Det nu gällande avtalet mellan staten och Apoteksbolaget löper ut den 31december 1995 om det sägs upp av någon av parterna senast den 1juli1995. Om det inte sägs upp före detta datum kommer det att gälla under ytterligare en femårsperiod. Apoteksbolaget har väl fullföljt sin uppgift. På grund av ändrade förut sättningar, bl.a. EG-anpassningen, bör dock vissa förändringar ske i av talet mellan staten och Apoteksbolaget. Det kan i detta sammanhang också finnas anledning att göra en mera förutsättningslös översyn av läkemedelsförsörjningen på sikt. I vissa delar bör, mot bakgrund av den föreslagna läkemedelslagstiftningen en förändring ske redan fr.o.m. år 1993. Jag anser därför att en utredare nu bör tillkallas med uppgift att göra denna översyn och lägga fram förslag, dels till de anpassningar som behövs i fråga om parti- och detaljhandel, dels till eventuella ytterligare förändringar i det gällande avtalet. Utredaren bör i sitt arbete beakta att intentionerna vid bildandet av Apoteksbolaget var att skapa förutsättningar för en god läkemedelsförsörjning genom ett statligt detaljistmonopol, som inte skulle vara vinstdrivande fullt ut. Vidare skulle verksamheten ha en social dimension, vilket återspeglades i avtalet med staten. Frågan regleras i avtalets 2 § på följande sätt. "Bolaget skall svara för en god läkemedelsförsörjning i landet. Verk samheten skall bedrivas på ett sådant sätt att möjligheterna att utnyttja resultaten av läkemedelsutvecklingen främjas samtidigt som förutsättningarna att uppnå lägsta möjliga läkemedelskostnader beaktas. I detta syfte skall bolaget - noggrant följa utvecklingen på läkemedelsområdet inom och utom landet; - ha ett rikstäckande system för att distribuera läkemedel, som är väl anpassat till lokala förhållanden och tillgodoser kravet på en säker, rationell och effektiv läkemedelsförsörjning; - ha den lager- och leveransberedskap i fråga om läkemedel som behövs för att tillgodose hälso- och sjukvårdens behöriga krav; - verka för en tillräckligt omfattande saklig information om läke medel; - medverka till att en fortlöpande statistik produceras över läke medelsförbrukningens art och omfattning". Enligt min mening fungerar Apoteksbolaget bra och de intentioner som riksdagen gav uttryck för vid dess bildande har bolaget väl fullföljt. Det är viktigt att även i framtiden värna om en social dimension i läkemedelsförsörjningen. Om utredaren finner skäl att föreslå sådana ändringar att de påverkar det nuvarande avtalets intentioner i detta avseende bör utredaren ange hur dessa intentioner kan uppnås genom andra åtgärder. Följande frågor bör särskilt belysas. Ägarfrågan Regeringen har i proposition 1991/92:38 Inriktningen av den ekonomiska politiken redovisat sin strategi för statens förmögenhetsförvaltning. En viktig del i denna strategi är att staten endast i undantagsfall och då med bestämda motiv bör uppträda som ägare av verksamheter som har kom mersiella förutsättningar. Ett motiv till ett fortsatt statligt ägande som nämns i propositionen är olika typer av marknadsimperfektioner. I dessa fall bör, om möjligt, förändringar av regelverk och strukturella åtgärder vidtas. Utredaren bör bedöma huruvida de skäl som anfördes för ett statligt ägande vid Apoteksbolagets bildande fortfarande är relevanta. Det kan finnas motiv för att vissa funktioner när det gäller läkemedelsförsörjningen bör finnas kvar i statlig regi medan andra kanske bör fullföljas i annan ordning. Utredaren bör i sitt arbete bl.a. beakta vad regeringen har förordat i den ovan nämnda propositionen och då särskilt läkemedelsförsörjningens speciella förutsättningar samt de ekonomiska och socialpolitiska konsekvenser som en förändring av ägandet skulle innebära. I detta sammanhang bör även närmandet till Europeiska gemenskaperna (EG) och eventuella konsekvenser av ett EES-avtal beaktas. Utredaren bör analysera olika alternativ vad gäller ägandet inom såväl detaljist - som partihandelsledet. Även nuvarande dotterbolags associering till Apoteksbolaget bör analyseras och ev. förändringar övervägas. Detaljistledet - ensamrättens omfattning Enligt avtalet mellan staten och Apoteksbolaget skall bolaget med ensam rätt bedriva detaljhandel med läkemedel. Bolaget skall därvid ha ett rikstäckande system för distribution av läkemedel som är väl anpassat till de lokala förhållandena. Bl.a. skall glesbygdens behov särskilt beaktas. Vidare skall Apoteksbolaget svara för lagerhållning av läkemedel så att dessa vid behov finns tillgängliga. De naturmedel, som i dag är undantagna från den egentliga läkemedel skontrollen och säljs i detaljhandeln, kommer i enlighet med EG:s rikt linjer i princip att betraktas som läkemedel i framtiden. Jag avser därför redan i år att föreslå regeringen att föreläggga riksdagen frågan om godkännande av en ändring i avtalet med innebörden att vissa av de naturmedel, som sålunda kommer att betraktas som läkemedel, även i fortsättningen skall kunna säljas utanför apotek. Frågan om att i framtiden sälja även andra receptfria läkemedel utanför apotek bör utredas förutsättningslöst. Därvid skall kundernas behov av information kring dessa läkemedel belysas. Utredaren bör noggrant analysera om de tidigare åberopade skälen för detaljistmonopolet är så starka att monopolet bör bibehållas. Analysen bör bl.a. göras utifrån kostnadsaspekter och läkemedlens tillgänglighet både geografiskt och vad gäller lagerhållning m.m. Sjukvårdshuvudmännens intresse av att ha ett större ansvar för läkeme delsdistributionen bör i detta sammanhang övervägas och vägas ihop med samhällets behov i övrigt vad gäller en effektiv läkemedelsförsörjning. I detta sammanhang bör kraven på beredskap för och försörjning med läke medel i krig beaktas. Apoteksbolagets informationsansvar Det informationsansvar, som idag vilar på Apoteksbolaget och som är viktigt för en rationell läkemedelsanvändning, bör särskilt belysas och analyseras mot bakgrund av den internationella utvecklingen, t.ex. EG:s bestämmelser om bipacksedlar. Behovet av särskild information till läkare bl.a. genom läkemedelskommittérna och till allmänhet bör vidare uppmärksammas. Den centrala terapiinformationens utformning i framtiden, t.ex. i form av Läkemedelsboken och genom symposier etc. bör analyseras mot bakgrund av de förslag i övrigt som utredaren lägger fram. Ansvarsfördelningen i förhållande till Socialstyrelsen, Läkemedelsverket och Riksförsäkrings verket samt läkemedelsindustrin bör klargöras. Prisförhandlingar Regeringen har föreslagit (prop 1991/92:100,bil. 6 och 1991/92:151) att den direkta statliga priskontrollen på läkemedel skall avskaffas. Apoteksbolagets roll som prisförhandlare kommer som följd härav att förändras. Hur detta kommer att påverka bolagets framtida verksamhet bör belysas liksom samspelet med övriga aktörer, i första hand Riksförsäkringsverket. Försvarsförberedelser m.m. Enligt bilaga till det gällande avtalet med staten tilldelas Apoteksbolaget en viktig roll när det gäller försvarsförberedelser på läkemedelsområdet. Utredaren skall belysa hur Apoteksbolagets nuvarande uppgifter i dessa avseenden skall kunna lösas i olika organisationsalternativ. Partihandel med läkemedel Apoteksbolaget anskaffar i dag läkemedel för öppen och sluten vård från ADA AB och Kronans droghandel AB. Eftersom priserna bestäms av Apoteksbolaget utför partihandeln i huvudsak enbart en distributiv uppgift. Inom EG ökar i dag samarbetet inom partihandeln med läkemedel. Även direkta konsolideringstendenser ger sig tillkänna. S.k. parallellimport av läkemedel till gynnsamma priser sker i dag i ökande omfattning inom EG bl.a. genom olika former av sambetsavtal och företagsfusioner. Också inom den nordiska partihandeln sker ett viktigt utvecklingsarbete. Utredaren bör analysera pågående förändringar inom partihandeln avseende såväl affärsmässigheten som de mera logistiska delarna. Om förändringar fordras inom nuvarande struktur för anskaffning av läkemedel, bl.a. i syfte att begränsa läkemedlens kostnadsökningar, bör utredaren lägga fram förslag härom. Utredaren bör särskilt belysa frågan om ADA AB skall vara ett dotterbo lag till Apoteksbolaget även i framtiden eller om ett annorlunda ägande av ADA AB vore att föredra. 4 Ramar för arbetet Det bör stå utredaren fritt att ta upp också andra närliggande frågor om läkemedelsförsörjningen ifall utredaren skulle finna detta nödvändigt. Utredaren skall beakta innehållet i regeringens allmänna direktiv (1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare. Utredaren skall också beakta regeringens direktiv (1988:43) till kommittéer och särskilda utredare angående EG-aspekter i utredningsverksamheten. Samråd bör ske med Regionutredningen (C 1991:09), Kommittén (S1992:02) om prioriteringar inom hälso- och sjukvården samt Kommittén (S 1992:04) om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation. Utredaren bör ha slutfört sitt uppdrag senast den 31 december 1993. 5 Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om hälso-och sjukvård - att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppgift att genomföra en översyn av den svenska läkemedelsförsörjningen, särskilt med avseende på Apoteksbolagets framtida roll och verksamhetsinriktning, - att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta femte huvudtitelns anslag Utredningar m.m. 6 Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Socialdepartementet)