Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1992:47 Beslut vid regeringssammanträde 1992-04-15 Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Hellsvik, anför. MITT FÖRSLAG Jag föreslår att en parlamentarisk kommitté tillkallas för att se över det straffrättsliga påföljdssystemets innehåll och uppbyggnad. I uppdraget ingår att lägga fram förslag till vad som i ett längre per spektiv bör gälla för frigivning från fängelsestraff. Kommittén skall därvid pröva om systemet med villkorlig frigivning skall behållas och hur detta i så fall bör vara utformat. Kommittén skall också överväga möjligheterna att vidareutveckla an vändningen av olika alternativ till fängelsestraff. I denna del ingår att föreslå hur samhällstjänst bör infogas som ett permanent inslag i påföljdssystemet. Kommittén bör även pröva om det är möjligt att införa någon form av in tensivövervakning av en dömd och, om den finner en sådan övervakning lämplig, lägga fram förslag till lagstiftning. I anslutning till sina överväganden om alternativ till fängelsestraff bör kommittén överväga om det skulle vara en fördel med villkorligt fängelse som påföljd. För att påföljdssystemet skall bli tydligt och överskådligt bör ett förslag om villkorligt fängelse i första hand inriktas på att de icke frihetsberövande påföljdsalternativen med undantag för böter och överlämnande till särskild vård inordnas under villkorligt fängelse. I kommitténs uppdrag ingår även att ta ställning till vilken betydelse som återfall i brott bör tillmätas. En fråga för kommittén med anknytning till alternativa påföljder är om böter kan användas som påföljd i större utsträckning än i dag. Mot bakgrund av sina överväganden rörande de alternativa påföljderna skall kommittén pröva behovet av justeringar av de nuvarande bestämmel serna om påföljdsval. Liksom i dag bör därvid gälla att brottets straffvärde skall vara utgångspunkt för påföljdsvalet. I sammanhanget bör kommittén också överväga möjligheterna till "straffmätning" vid användningen av alternativa påföljder och behovet av regler om dessa påföljders inbördes stränghet. Kommittén bör även redogöra för de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag och hur förslagen skall rymmas inom en oförändrad kostnadsram. PÅFÖLJDSSYSTEMET BÖR ÄNDRAS Brottsbalken trädde i kraft år 1965. Dess påföljdssystem präglades från början i stor utsträckning av den s.k. behandlingstanken i den utform ning som denna gavs av den i mitten av 1930-talet tillsatta Strafflagberedningen. Kort uttryckt innebär behandlingstanken att den dömdes behov av vård och behandling bör vara centrala faktorer vid straffets bestämmande. Allt efter omständigheterna skall behandlingen ges i anstalt eller i form av kriminalvård i frihet. För varje brottsling bör den påföljd väljas som säkrast leder till att den dömde inte fortsätter att begå brott. I brottsbalken kommer behandlingstanken till uttryck bl.a. på det sättet att där finns olika påföljdsalternativ avsedda för olika typer av brottslingar. Behandlingstanken och brottsbalkens påföljdssystem har alltsedan brotts balkens ikraftträdande och med ökad styrka sedan mitten av 1970-talet varit utsatta för kritik. Kritiken har på senare år lett till ett omfat tande utredningsarbete och en intensiv lagstiftningsverksamhet. Bl.a. har nya regler för straffmätning och påföljdsval införts. Fortfarande präglas emellertid påföljdssystemet i vissa hänseenden av de principer som låg till grund för Strafflagberedningens förslag. Samtidigt har vissa av de reformer som brottsbalken genomgått i sin tur utsatts för kritik. Enligt min mening har de partiella reformer som har skett lett till att brottsbalkens påföljdssystem inte längre är helt sammanhängande. Tiden är nu mogen för en mera övergripande översyn av systemet. En parlamenta risk kommitté bör därför tillkallas med uppgift att överväga vilka ändringar av påföljdssystemet som bör genomföras för att det skall motsvara de krav som ställs på ett sammanhållet och genomtänkt straff system. Det förslag som läggs fram bör baseras på nutida kriminalpoli tiska värderingar och på de krav som föranleds av brottsutvecklingen. Till ledning för kommitténs arbete skall jag i det följande ange vilken inriktningen bör vara i de frågor angående påföljdssystemet och samhäl lets reaktion mot brott som kommittén bör behandla. Som en bakgrund skall jag dock först i korthet ange hur påföljdssystemet är uppbyggt och vilka regler som gäller för straffmätning och påföljdsval. PÅFÖLJDSSYSTEMETS UPPBYGGNAD Påföljderna De straffrättsliga påföljderna är böter, fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnade till särskild vård. Fängelse Fängelse är den strängaste påföljden. Fängelsestraff döms enligt 26 kap. 1 § brottsbalken ut på bestämd tid eller på livstid. Fängelse på bestämd tid får i normalfallet inte underskrida fjorton dagar eller överstiga tio år. Vid flera brott och vid återfall i grov brottslighet kan dock ett tidsbestämt fängelsestraff uppgå till mer än tio år (26 kap. 2 och 3 §§ brottsbalken). Maximalt kan ett tidsbestämt straff uppgå till arton år. Den som avtjänar fängelse i mer än två månader kan friges villkorligt. Huvudregeln är enligt 26 kap. 6 § brottsbalken att den som avtjänar ett tidsbestämt fängelsestraff skall friges villkorligt när halva tiden har avtjänats. Från straff på två månader eller mindre får villkorlig frigivning inte ske. Den som har dömts till fängelse i lägst två år för särskilt allvarlig brottslighet som har riktat sig mot eller medfört fara för liv eller hälsa får enligt 26 kap. 7 § brottsbalken inte friges villkorligt förrän två tredjedelar av strafftiden har avtjänats, om det föreligger en påtaglig risk för att han efter frigivningen fortsätter med brottslighet av samma slag. Vid prövning av om den dömde skall friges villkorligt sedan två tredjedelar av straffet har avtjänats skall vid sidan av återfallsrisken beaktas verkningarna av fortsatt frihetsförlust för den dömde och förutsättningarna för hans anpassning i samhället med hänsyn till de förhållanden i vilka han skulle komma att försättas efter frigivningen. I praktiken innebär denna regel att villkorlig frigivning sker på tvåtredjedelsdagen. För den som friges villkorligt gäller enligt 26 kap. 10 § brottsbalken en prövotid på ett år eller, om han undergår fängelse på två år eller mera, en prövotid på lägst ett och högst tre år. Om det bedöms som påkallat, kan frivårdsmyndigheten förordna att den frigivne skall stå under övervakning. Övervakningen handhas i första hand av kriminalvårdens frivårdsmyn digheter. Vissa beslut med mera ingripande verkan fattas av över vakningsnämnderna. Ett beslut av en övervakningsnämnd i fråga om den som har frigetts villkorligt kan normalt överklagas till en central instans, Kriminalvårdsnämnden. Normalt upphör övervakningen efter ett år samtidigt som prövotiden i de allra flesta fallen då löper ut. Om prövotiden uppgår till mer än ett år, kan övervakningsnämnden besluta att övervakningen skall fortsätta, om den frigivne har misskött sig. I samband med att en domstol dömer för ny brottslighet under prövotiden kan domstolen förklara hela eller en del av den villkorligt medgivna friheten förverkad. Om den villkorligt frigivne inte följer de krav som ställs på honom under prövotiden, kan även övervakningsnämnden förklara den villkorligt medgivna friheten förverkad, dock högst till en tid av en månad varje gång. Ett förverkandebeslut innebär att den frigivne skall tas in i fängelse för att avtjäna den förverkade delen av straf fet. Villkorlig dom och skyddstillsyn Gemensamt för villkorlig dom och skyddstillsyn är att dessa påföljder får dömas ut först om påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter. Dessa påföljder är alltså att se som alternativ till fängelsestraff. Villkorlig dom innebär att den dömde underkastas en prövotid på två år. Under prövotiden skall den dömde iaktta skötsamhet och efter förmåga söka försörja sig. En villkorlig dom skall som regel förenas med böter. Om den dömde har ålagts att betala skadestånd, kan rätten genom en särskild föreskrift ange hur och när under prövotiden den dömde skall försöka fullgöra sin skadeståndsskyldighet. Domstolen kan också föreskriva att den dömde skall biträda den som lidit skada med arbete för att avhjälpa eller begränsa skadan eller med annat arbete som framstår som lämpligt. Om den som dömts till villkorlig dom inte fullgör vad som åligger honom på grund av domen, kan domstolen på talan av åklagare meddela den dömde en varning eller i sista hand undanröja domen och döma till någon annan påföljd. Skyddstillsyn innebär att den dömde är underkastad en prövotid på tre år. Under det första året skall han stå under övervakning. För övervak ningen svarar i första hand frivårdsmyndigheterna. Beslut i vissa frågor fattas på samma sätt som i fråga om villkorligt frigivna av över vakningsnämnderna. Domstolen eller övervakningsnämnden får besluta om föreskrifter för den dömde, t.ex i fråga om skyldighet att genomgå behandling mot missbruk. Även utan sådana föreskrifter gäller vissa grundläggande regler som att den dömde är skyldig att hålla kontakt med övervakaren och att iaktta skötsamhet. Skyddstillsyn kan under vissa förutsättningar förenas med böter och i vissa fall med fängelse i högst tre månader. Om den som dömts till skyddstillsyn missköter sig, kan övervaknings nämnden besluta att meddela honom varning eller förlänga övervaknings tiden. Vid allvarligare misskötsamhet kan nämnden begära att åklagare för talan om att skyddstillsynen skall undanröjas och ersättas av fängelse. Om den som dömts till villkorlig dom eller skyddstillsyn begår nytt brott under prövotiden, kan domstolen i samband med lagföringen för den nya brottsligheten undanröja den tidigare påföljden och döma till en gemensam påföljd för den samlade brottsligheten. Kontraktsvård Skyddstillsyn kan i vissa fall dömas ut i form av kontraktsvård. Kontraktsvård innebär att den dömde underkastas särskild behandling mot missbruk av t.ex. narkotika eller alkohol. En förutsättning för att döma till kontraktsvård är att missbruk av be roendeframkallande medel eller något annat förhållande som påkallar vård eller annan behandling i väsentlig grad har bidragit till att brottet har begåtts och att den tilltalade har förklarat sig villig att undergå lämplig behandling enligt en bestämd plan. Ytterligare ett villkor för kontraktsvård är att den planerade behandlingen är av avgörande betydelse för att döma till skyddstillsyn, dvs. att låta bli att döma till fängelse. Som jag tidigare har berört kan dock även en vanlig dom på skyddstillsyn förenas med föreskrifter om behandling. När domstolen dömer till kontraktsvård, skall den ange hur långt fängel sestraff som skulle ha dömts ut om fängelse i stället hade valts som påföljd. Domstolen skall också alltid meddela föreskrift om den be handlingsplan som den dömde har åtagit sig att följa. Planen får inne hålla bestämmelser om att den dömde är skyldig att genomgå kroppsvi sitation eller kroppsbesiktning för kontroll av att han inte missbrukar beroendeframkallande medel. I samband med en sådan behandlingsplan kan också föreskrivas att den som ansvarar för behandlingen skall anmäla till frivårdsmyndigheten och åklagare om den dömde allvarligt åsidosätter sina åligganden enligt planen. Om den dömde inte fullföljer behandlingen enligt planen, gäller i regel att påföljden skall undanröjas och ersättas av fängelse. Samhällstjänst Sedan den 1 januari 1990 pågår en försöksverksamhet med samhällstjänst. Verksamheten är upplagd så att domstolen i mål som prövas vid fem av landets tingsrätter eller som överklagas därifrån till högre rätt får döma till samhällstjänst i stället för till fängelse. Regeringen har nyligen föreslagit att verksamheten skall utvidgas till hela landet från och med den 1 januari 1993 (Prop. 1991/92:109). Den utvidgade tillämpningen skall enligt förslaget vara tidsbegränsad till utgången av år 1995 i avvaktan på att en mera permanent ordning kan införas. Samhällstjänst är i likhet med kontraktsvård konstruerad som en speciell form av skyddstillsyn. Domstolen dömer till skyddstillsyn med särskild föreskrift om att den dömde skall utföra oavlönat arbete under viss tid, lägst 40 och högst 200 timmar. Ett villkor för att domstolen skall kunna döma till samhällstjänst är att den tilltalade har förklarat att han är villig att följa en föreskrift om arbete. Arbetet utförs i stor utsträckning åt olika idrottsföreningar och andra ideella organisationer. På samma sätt som gäller för kontraktsvård kan samhällstjänst komma i fråga bara om alternativet är fängelse. Domstolen skall i domen ange hur långt fängelsestraffet skulle varit, om fängelse i stället hade valts som påföljd. REGLERNA OM STRAFFMÄTNING OCH PÅFÖLJDSVAL De grundläggande reglerna för användandet av de olika påföljderna finns i 29 och 30 kap. brottsbalken. Enligt 29 kap. 1 § brottsbalken skall brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde vara avgörande för straffmätningen. Vid bedömningen av straffvärdet skall särskilt beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen har inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han har haft. I 29 kap. brottsbalken ges också bestämmelser om omständigheter som skall anses som försvårande respektive förmildrande vid bedömningen av straffvärdet. Kapitlet innehåller vidare bestämmelser om på vilket sätt återfall kan beaktas vid straffmätningen. Vid straffmätningen kan rätten också i skälig utsträckning beakta vissa andra omständigheter än dem som är av betydelse för bedömningen av straffvärdet, såsom att den tilltalade skadats vid brottet, att frivilligt har angett sig, eller att han har förorsakats men genom utvisning. Om någon har begått brott innan han har fyllt tjugoett år, skall hans ungdom beaktas särskilt vid straffmätningen. Domstolen får i sådana fall döma till ett lindrigare straff än som är föreskrivet för brottet. Regler för val av påföljd finns i 30 kap. brottsbalken. Enligt 30 kap. 4 § skall rätten fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Som skäl för att döma till fängelse får rätten beakta brottslighetens straffvärde och art samt att den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott. Den som har begått brott innan han fyllt arton år får dömas till fängelse bara om det finns synnerliga skäl för detta. Var han vid brottstillfället under tjugoett år, krävs det särskilda skäl för att döma till fängelse. Beträffande de påföljder som i första hand utgör alternativ till fängelse gäller följande. Enligt 30 kap. 7 § brottsbalken skall domstolen vid påföljdsvalet som skäl för villkorlig dom beakta om det saknas särskild anledning att befara att den tilltalade kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet. När det gäller skyddstillsyn skall domstolen enligt 30 kap. 9 § brotts balken beakta om denna påföljd kan antas bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslighet. Som särskilda skäl för skyddstillsyn kan domstolen beakta om en påtaglig förbättring har skett av den tilltalades personliga eller sociala situation i något avseende som kan antas ha haft samband med hans brottslighet eller om den tilltalade undergår behandling för missbruk eller något annat förhållande som kan antas ha samband med hans brottslighet. Som tidigare har nämnts kan skyddstillsyn under vissa särskilda för utsättningar utdömas i form av samhällstjänst eller kontraktsvård. Sammanfattningsvis innebär det sagda att valet av fängelse som påföljd och längden av ett fängelsestraff i första hand är beroende av en bedöm ning av det aktuella brottet medan möjligheten att döma till villkorlig dom och skyddstillsyn i viss utsträckning är beroende av en bedömning av vad som kan antas hända i framtiden med den tilltalade. När det gäller skyddstillsyn skall bedömningen också göras med hänsyn till den be tydelse denna påföljd kan förväntas få för honom. KRIMINALPOLITISKA UTGÅNGSPUNKTER FÖR UPPDRAGET Erfarenheterna från såväl Sverige som andra länder visar att brottsutvecklingen till största delen beror på andra faktorer än åtgärder av traditionell kriminalpolitisk karaktär. I grunden förutsätter en framgångsrik kamp mot brottsligheten att enskilda människor är beredda att ta ansvar och visa engagemang och deltagande. Av särskild betydelse är familjens roll som fostrare av barn och unga. Men samtidigt är det en förutsättning för de enskilda medborgarnas en gagemang att rättsväsendet fungerar på ett sätt som uppfattas som rimligt och rättvist. Påföljdssystemet måste innebära snabba, tydliga och konsekventa reaktioner på brott. Inte minst viktigt är detta med hänsyn till brottsoffrens situation. Den som har drabbats av brott måste dessutom känna att han får sin sak behandlad med omsorg och rättvisa och att han får stöd och hjälp så långt det är möjligt. Det är dock inte endast det omedelbara intresset av samhällskydd som är av betydelse för att systemet skall uppfattas som legitimt av medbor garna. Rättssäkerhet och proportionalitet, opartiskhet och likhet inför lagen är grundläggande principer som måste vara tillgodosedda. Avgörande är också att myndigheternas ingripanden inte framstår som grymma eller nedbrytande. Straffsystemet måste därför också präglas av humanitet och respekt för individen. De senaste årens kriminalpolitiska debatt har lett till att sådana principer som jag nu har nämnt har kunnat få ett större genomslag. Svårigheten att göra några säkra individuella prognoser om risken för återfall har visat att behandlingsaspekter inte är lämpliga som självständiga grunder för påföljdsbestämningen. I stället bör värden som legalitet och proportionalitet betonas mer än tidigare. Ett viktigt led i den förändring av den kriminalpolitiska inriktningen som detta synsätt lett fram till var utmönstringen av de tidsobestämda straffen ungdomsfängelse och internering som skedde genom reformer åren 1980 och 1981. Ett annat var införandet av de nya reglerna för straffmätning och påföljdsval enligt vilka brottets straffvärde skall vara den centrala utgångspunkten för bestämmandet av påföljden. Denna reform genomfördes först år 1989 men grundar sig på förslag som Fängelsestraffkommittén lade fram i enlighet med det uppdrag som kommittén fick vid dess tillsättande år 1979. Enligt min mening är det viktigt att vi i det fortsatta kriminalpolitiska arbetet går vidare i samma riktning som de nu nämnda reformerna. Jag vill emellertid understryka att betonandet av principer som proportionalitet och rättslig likabehandling inte utesluter eller bör utesluta att även personliga omständigheter kan beaktas vid påföljdsbestämningen. Svårigheten att göra några säkra individuella prognoser bör emellertid leda till att detta i stället sker i enlighet med allmänna principer som kan uppfattas som rimliga och rättvisa av allmänheten. Även i fortsättningen är det viktigt och nödvändigt att ta hänsyn till sådana faktorer som t.ex. den tilltalades ungdom eller pågående behandling mot missbruk. Mot bakgrund av vad jag nu har sagt vill jag redovisa mina grundläggande synpunkter på påföljdssystemets uppbyggnad. Fängelsestraffet är en nödvändig del av påföljdssystemet. Under lång tid har fängelsestraffet som kriminalpolitiskt medel satts under debatt. Det råder numera en allmän enighet om att det är svårt att utforma de straffrättsliga påföljderna så att de inte inverkar negativt på möjligheterna att anpassa den dömde i samhället. Det finns en beak tansvärd risk för skadeverkningar framför allt för dem som döms till långvariga fängelsestraff. Samtidigt bidrar fängelsepåföljden effektivt till samhällsskyddet då det gäller återfallsbenägna grova våldsbrottslingar. Utgångspunkten bör vara att begränsa användningen av fängelsestraff till sådana fall där detta framstår som särskilt påkallat. För allmänhetens förtroende för rättsväsendet är det som jag redan har nämnt av avgörande betydelse att myndigheterna reagerar tydligt och kon sekvent mot brottsligheten. Systemet måste också utformas så att det kan fylla uppgiften att verka avhållande på människors brottsbenägenhet. Staten måste ha tillgång till medel som gör det möjligt att effektivt avbryta en brottslig verksamhet. Fängelsestraffet fyller också denna funktion genom att motverka ny brottslighet så länge straffverk ställigheten pågår. För att tilltron till rättssystemet skall kunna upprätthållas måste det finnas en överensstämmelse mellan den markering av brottets straffvärde som kommer till uttryck genom domstolens straffmätning och själva verkställigheten av straffet. Från den utgångspunkten kan de nuvarande reglerna för villkorlig frigivning kritiseras. Det är därför angeläget att se över dessa regler. Samtidigt är det viktigt att under verkställigheten genom stöd och hjälp försöka underlätta för den dömde att anpassa sig i ett normalt samhällsliv. Även om fängelse inte kan undvaras som ett centralt inslag i straffsys temet är det viktigt att vi söker utveckla andra påföljdsalternativ. Förutom tidigare nämnda effekter är fängelse en mycket resurskrävande påföljd. Det finns således flera skäl till att begränsa användningen av fängelse. En förutsättning för en begränsning dock är att det finns bra alternativ. Det är därför också mycket viktigt att att utveckla och förbättra sådana påföljdsalternativ. Även om det är en fördel att vi har ett utbud av olika alternativ så att påföljden kan anpassas till förhållandena i det enskilda fallet, är det angeläget att påföljdssystemet i sina grundläggande drag är klart och överskådligt uppbyggt. Sedan brottsbalken infördes har antalet brottspåföljder minskats samtidigt som principerna för påföljdsval stramats upp. Det finns anledning att överväga om påföljdssystemet kan renodlas och förenklas ytterligare. NÄRMARE OM UTREDNINGSUPPDRAGET 1 Påföljdssystemets uppbyggnad 1.1 Påföljdsprinciper Den nya lagstiftning om straffmätning och påföljdsval som infördes år 1989 innebär att de principer som låg bakom den s.k. behandlingstanken har fått träda i bakgrunden. Brottet och inte brottslingen ställs uttryckligen i centrum för påföljdsbestämningen. Principer som legalitet och proportionalitet betonas. Detta är en principiellt riktig inriktning. Regleringen är dock inte konsekvent genomförd. Användningen av villkorlig dom och skyddstillsyn grundas fortfarande i viss utsträckning på prognostänkande. Det är min bestämda uppfattning att man bör vara återhållsam med att lägga förväntningar om resultat i den ena eller andra riktningen till grund för påföljdsbestämningen i enskilda fall. Enligt min mening finns det därför anledning att överväga om kriterierna för de icke frihetsberövande påföljderna kan anpassas bättre till de principer som är bestämmande för påföljdsvalet i övrigt. I detta sammanhang bör kommittén också ta upp frågorna om de olika påföljdernas inbördes stränghet och om lämpligheten av att öppna möjlig heter till någon form av straffmätning även inom ramen för de påföljder som utgör alternativ till fängelse, dvs. villkorlig dom och skyddstillsyn. Enligt nuvarande ordning är visserligen fängelse att anse som en strängare påföljd än skyddstillsyn och villkorlig dom men de två senare påföljderna är enligt brottsbalken att anse som likställda i svårhetshänseende. Detta gäller trots den viktiga skillnaden att skyddstillsyn är förenad med övervakning, vilket villkorlig dom inte är, och att skyddstillsyn därför i praktiken framstår som mera ingripande. 1.2 Återfall En annan central fråga är vilken betydelse som återfall i brott bör tillmätas vid påföljdsbestämningen och straffmätningen. Återfall i brottslighet kan enligt det nuvarande systemet föranleda sär skilda reaktioner på olika sätt. Vid valet av påföljd får domstolen som skäl för fängelse beakta att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott. Har det nya brottet begåtts under prövotiden efter villkorlig frigivning, kan den villkorliga friheten förverkas helt eller delvis. Av bestämmelserna i 29kap. brottsbalken följer vidare att domstolen vid straffmätningen kan beakta att den dömde tidigare har gjort sig skyldig till brott, om detta inte kan beaktas tillräckligt genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Regleringen är enligt min mening svåröverskådlig samtidigt som det saknas tillräckligt fasta kriterier för hur bedömningen skall ske. Det finns också anledning att undersöka om det nuvarande systemet, i varje fall i sin praktiska tillämpning, innebär att återfall beaktas i den utsträckning som det finns skäl till. Kommittén bör därför föreslå hur regleringen skall kunna göras tydligare och fastare. De överväganden som bör ske i fråga om bestämmelserna om villkorlig frigivning ger också anledning att behandla återfallsregleringen. 1.3 Villkorligt fängelse Som jag tidigare har nämnt finns det inom ramen för det nuvarande syste met flera olika påföljder och påföljdskombinationer. Det är naturligtvis en fördel med ett varierat utbud av olika påföljder så att en så lämplig påföljd som möjligt kan väljas i varje enskilt fall. Å andra sidan är det viktigt att påföljdssystemet är klart och överskådligt uppbyggt. På senare tid har frågan om införande av villkorligt fängelse tagits upp till diskussion. Därvid har tanken att påföljdssystemet borde bestå av endast tre påföljder, nämligen böter, fängelse och villkorligt fängelse, förts fram. Frivårdskommittén föreslog i sitt betänkande (SOU 1981:90) Frivårds påföljder att påföljden villkorligt fängelse skulle tillföras på följdssystemet. Enligt förslaget skulle domstolen ges möjlighet att i samband med en dom på fängelse medge anstånd med verkställigheten under en viss prövotid. Om den dömde inte misskötte sig eller begick brott på nytt under prövotiden, skulle verkställigheten i anstalt bortfalla. Villkorligt fängelse skulle kunna förekomma i olika former, t.ex. med eller utan övervakning. Frågan om villkorligt fängelse togs upp i den proposition (1982/83:75) som behandlade Frivårdskommitténs nyss nämnda betänkande och Fängelse straffkommitténs betänkande (SOU 1981:92) om villkorlig frigivning. Även om något förslag till villkorligt fängelse inte lades fram för riks dagen, uttalade sig den dåvarande justitieministern mycket positivt om förslaget. Enligt denne borde man dock avvakta slutförandet av Frivårdskommitténs och Fängelsestraffkommitténs kvarstående uppdrag innan slutlig ställning togs till om villkorligt fängelse borde införas i påföljdssystemet. Enligt min mening är det nu lämpligt att ta upp frågan om villkorligt fängelse till förnyade överväganden. Det kan därvid nämnas att det redan skett ett närmande till ett sådant system på det sättet att domstolen när den dömer till kontraktsvård eller samhällstjänst skall ange hur långt fängelsestraff som skulle ha dömts ut, om påföljden i stället skulle ha varit fängelse. Kommittén bör sålunda få till uppgift att ta ställning till om det är lämpligt att införa villkorligt fängelse i påföljdssystemet. Som jag nyss har anfört är det angeläget att påföljdssystemet inte blir för svåröverskådligt. Ett införande av villkorligt fängelse bör därför i första hand inriktas på att inordna de olika icke frihetsberövande påföljdsalternativen under denna påföljd. Detta gäller dock inte böter och inte heller överlämnande till särskild vård. En förändring av den senare påföljden kräver nämligen särskilda överväganden av sådant slag som inte lämpligen bör ske i detta sammanhang. Kommittén bör dock i övrigt ha fria händer att bedöma olika alternativ. En fråga som därvid blir aktuell är vilka förutsättningar som skall krävas för att villkorligt fängelse skall få dömas ut. Om villkorlig dom och skyddstillsyn skall ersättas av villkorligt fängelse, är en naturlig utgångspunkt för övervägandena att villkorligt fängelse inte behöver men skall kunna kombineras med övervakning och föreskrifter. Det bör ingå i kommitténs uppdrag att lägga fram förslag om förutsättningarna för olika former av villkorligt fängelse. En annan viktig fråga i detta sammanhang är hur lång prövotiden vid villkorligt fängelse bör vara. Här kan en möjlighet vara att ge utrymme för att anpassa prövotidens längd efter bl.a. brottets straffvärde. I detta sammanhang krävs naturligtvis också överväganden om vilken reak tionen bör vara i de fall då den som är dömd till villkorligt fängelse gör sig skyldig till misskötsamhet under prövotiden. Det kan också finnas andra frågor som bör tas upp i detta sammanhang. 2 Villkorlig frigivning År 1983 ändrades reglerna om villkorlig frigivning så att obligatorisk halvtidsfrigivning infördes för det stora flertalet intagna för vilka villkorlig frigivning kan komma i fråga, dvs. de som avtjänar fängelse i mer än två månader. Redan när de gällande reglerna infördes restes från många håll kritik mot reformen. Bl.a. framfördes farhågor för att den stora skillnaden mellan den av domstol bestämda strafftiden och den tid som den dömde i praktiken behövde avtjäna i anstalt skulle rubba tilltron till rättssystemet. Farhågorna har besannats. I budgetpropositionen 1992 (Prop. 1991/92:100, bilaga 3, s. 46) uttalade jag att jag hade för avsikt att föreslå regeringen att en utredning skulle tillkallas med uppgift bl.a. att ta fram underlag för och lämna förslag till hur frågan om den villkorliga frigivningen borde lösas på sikt. Samtidigt anförde jag att det inte var möjligt att behålla de nuvarande reglerna i avvaktan på utredningens förslag och beredningen av dessa och att det därför var min avsikt att redan under våren 1992 lägga fram förslag som i princip innebär en återgång till den reglering som gällde innan halvtidsreformen genomfördes den 1 juli år 1983. Justitiedepartementet har för att få synpunkter från olika myndigheter m.fl. nyligen skickat ut en promemoria med förslag om avskaffande av den obligatoriska halvtidsfrigivningen. Som förutskickades i budgetpropositionen innebär förslagen i promemorian en återgång till i huvudsak den ordning som gällde före den nuvarande regleringen. Enligt promemorian skall som huvudregel gälla att två tredjedelar av strafftiden skall avtjänas innan frigivning skall kunna komma i fråga. Frågan om frigivning efter denna tidpunkt skall prövas bl.a. med hänsyn till den dömdes uppförande under anstaltstiden. Den som avtjänar fängelse i ett år eller mer skall enligt promemorian kunna friges tidigare, om det inte är fråga om särskilt allvarlig brottslighet och det inte heller föreligger en påtaglig risk för återfall i brott av sådant slag. Det är min avsikt att redan i vår föreslå regeringen att ett förslag skall föreläggas riksdagen på grundval av promemorian och de synpunkter som har lämnats på denna. Frågan om den villkorliga frigivningen behöver emellertid även övervägas utifrån mera principiella och långsiktiga ut gångspunkter. Den villkorliga frigivningen är en så central del av det straffrättsliga reaktionssystemets uppbyggnad och har ett så nära samband med påföljdssystemets utformning i övrigt att en mer varaktig lösning kräver sådana mera ingående överväganden. En första fråga som kommittén bör ta ställning till är om den villkor liga frigivningen skall behållas. För förtroendet för rättsväsendet är det viktigt att förhållandet mellan den utdömda och den avtjänade strafftiden är sådant att det uppfattas som riktigt och rimligt. Den principiellt mest rätlinjiga lösningen är därför att den strafftid som domstolen dömer ut också är den tid som den dömde faktiskt har att verkställa. Jag är dock medveten om att systemet med villkorlig frigivning har för delar. Det löser på ett naturligt sätt frågan hur övergången mellan an staltstiden och livet i frihet skall vara anordnad. Möjligheterna att förverka villkorlig frihet är också en lämplig reaktion från samhällets sida om den den dömde begår brott på nytt efter frigivningen. Det är vidare en fördel i det internationella samarbetet om vi inte skiljer oss från omvärlden, där i stort sett alla jämförbara länder har någon form av villkorlig frigivning. I kommitténs uppdrag skall således ingå att göra en förutsättningslös prövning av om systemet med villkorlig frigivning bör finnas kvar eller inte. Om kommittén kommer till slutsatsen att den villkorliga frigivningen skall behållas, skall den lägga fram förslag till hur systemet bör vara utformat. Huvudprincipen bör även i ett sådant fall vara att det skall finnas en rimlig överensstämmelse mellan det straff som domstolen har dömt ut och det straff som den dömde behöver avtjäna. En utgångspunkt för kommitténs arbete bör därför vara att villkorlig frigivning i normalfallet inte bör kunna ske innan två tredjedelar av straffet har verkställts. Om villkorlig frigivning skall finnas kvar, talar starka skäl för att frigivning skall beviljas enligt fakultativa regler. Sådana regler kan utformas på olika sätt. En möjlighet är att villkorlig frigivning medges endast om det finns särskilda skäl för detta. En annan är att det gäller en presumtion för frigivning som kan frångås om särskilda skäl talar för detta. Dessa principer kan också kombineras på olika sätt, exempelvis genom att olika kriterier för prövning tillämpas beroende på hur lång tid av straffet som återstår. Kommittén bör ha frihet att pröva vilken ordning som framstår som lämpligast. En viktig fråga för kommittén är vilka kriterier som skall gälla för prövningen av frågan om villkorlig frigivning. Även i det hänseendet bör det stå kommittén fritt att föreslå den ordning som framstår som lämpligast. Starka skäl talar emellertid för att uppförandet under an staltstiden bör kunna vägas in vid bedömningen. Det är emellertid ange läget att detta inte sker på ett sådant sätt att det kan uppfattas som en dubbelbestraffning för förseelser som redan medfört reaktioner i annan ordning. Jag tänker här bl.a. på den nuvarande ordningen med möjligheter att använda disciplinpåföljder. Denna kommer att utredas av den kommitté med uppgift att göra en översyn av kriminalvården i anstalt som regeringen nyligen bemyndigat mig att tillkalla (Dir. 1992:36). Samråd bör därför ske med den kommittén när det gäller frågan om vilken betydelse uppförandet under anstaltstiden skall ha för prövningen av villkorlig frigivning. Även om utgångspunkten bör vara att villkorlig frigivning skall beslutas efter en individuell prövning enligt fakultativa regler, anser jag det lämpligt att frågan om beslutsordningen underkastas en så allsidig bedömning som möjligt. Om kommittén skulle komma till slutsatsen att ett system med större eller mindre inslag av obligatoriska regler är att föredra, bör den inte vara förhindrad att lägga fram förslag i enlighet med detta. Kommittén bör också också ta ställning till om den dömde bör avtjäna en viss minsta tid innan villkorlig frigivning får ske. Visserligen torde ett system med individuell prövning normalt förutsätta att en viss tid av verkställigheten har förflutit innan det finns underlag för något grundat ställningstagande. Å andra sidan behöver de som avtjänar de allra kortaste straffen knappast underkastas en lika noggrann prövning som de som har dömts till längre straff. Det är därför möjligt att någon form av förenklad prövning kan tillämpas på korttidsdömda. Kommittén bör också överväga om särskilda regler för villkorlig frigiv ning bör finnas för vissa kategorier intagna, t.ex. ungdomar. Om den villkorliga frigivningen skall finnas kvar och om systemet skall grundas på en individuell prövning, krävs regler för vem som skall ha hand om denna prövning. Innan de nuvarande reglerna infördes var prövningen av villkorlig frigivning delad mellan övervakningsnämnderna och Kriminalvårdsnämnden, varvid Kriminalvårdsnämnden prövade frågan om villkorlig frigivning för dem som dömts till fängelse i mer än ett år. Enligt det nuvarande systemet sker ingen prövning vid strafftider under två år. För övriga prövas frågan av Kriminalvårdsnämnden. Domstolsutredningen har i sitt betänkande (SOU 1991:106) Domstolarna inför 2000-talet föreslagit att övervakningsnämnderna avskaffas. Utred ningen har inte tagit ställning till hur prövningsordningen i fråga om villkorlig frigivning bör vara anordnad. I den promemoria som jag tidigare har nämnt föreslås att Kriminalvårdsnämnden alltid skall pröva villkorlig frigivning av den som har dömts till fängelse i minst två år. För intagna med kortare strafftider skall en prövning av Kriminalvårdsnämnden ske om kriminalvården begär det. Stannar kommittén för ett system med fakultativa regler, bör den lägga fram förslag om hur prövningsordningen skall vara anordnad, naturligtvis med beaktande av det slutliga resultatet av Domstolsutredningens arbete. Kommittén bör vidare ta ställning till vilka principer som skall gälla för övergången till vistelse utom anstalt. System med fakultativa regler för villkorlig frigivning kombineras i allmänhet med möjligheter till frigivningspermission eller motsvarande. I Våldskommissionens slut betänkande (SOU 1990:92) Våld och brottsoffer föreslås (s. 98 ff.) att man i ökad utsträckning bör pröva ett system med successiv frigivning. Den dömde bör först ges möjlighet att arbeta utom anstalten, därefter också få bo utanför anstalten för att så småningom, om han sköter sig, helt skrivas ut. Förslaget förutsätter att tiden utom anstalt ges ett reellt innehåll innefattande egen bostad, yrkesutbildning och arbete och att den dömde vid misskötsamhet återförs till anstalten. I detta sammanhang kan vidare nämnas Påföljdsutredningens förslag angående frigivningspermission i betänkandet (SOU 1991:45) Påföljdsfrågor. Andra viktiga frågor som bör tas upp av kommittén är prövotid och övervakning efter den villkorliga frigivningen. Kommittén bör därvid un dersöka om det är lämpligt att skapa ett system med större flexibilitet än det nuvarande, där exempelvis den återstående strafftiden får spela en större roll vid bedömningen av prövotidens längd och innehållet i övervakningen. Jag har tidigare (avsnitt 1.2) sagt att kommittén skall behandla regle ringen av återfall i brottslighet. En fråga som är central i detta sammanhang är principerna för förverkande av villkorligt medgiven frihet vid ny brottslighet. Även denna fråga bör kommittén behandla liksom be stämmelserna om förverkande vid andra former av misskötsamhet. Jag vill i fråga om den villkorliga frigivningen slutligen framhålla att olika tänkbara lösningar kan leda till väsentligt olika resultat när det gäller faktiska anstaltstider, om straffskalorna bibehålls oförändrade. Det bör därför, om kommittén finner detta påkallat, stå den fritt att även föreslå förändringar när det gäller straffskalorna. En möjlighet som bör kunna övervägas i det sammanhanget är att ersätta nuvarande system med ett stort antal olika straffskalor med ett som i högre grad bygger på ett mindre antal typstraffskalor (Jfr. Fängelsestraffkommitténs betänkande SOU 1986:14, s.170ff.) 3 Alternativ till fängelse Som jag tidigare har sagt kommer fängelsestraffet även i fortsättningen att spela en central roll i påföljdssystemet. Det utesluter inte att det är angeläget att söka utveckla alternativ som på ett bättre sätt främjar förutsättningarna för att dömda inte skall återfalla i brott och även i övrigt förmås att anpassa sig i samhället. För att sådana påföljder skall kunna få ett vidare tilllämpningsområde är det emellertid viktigt att de också har en sådan utformning att de tillgodoser berättigade anspråk på att brott bör följas av tydliga och konsekventa reaktioner. 3.1 Bötesstraffet En första fråga som kommittén bör behandla när det gäller alternativ till fängelse är användningsområdet för böter. Böter är en påföljd med flera fördelar i förhållande till andra straffrättsliga sanktioner. Straffet kan anpassas efter brottets svårhet och ett högt bötesstraff torde allmänt uppfattas som en kännbar påföljd. Efter förslag av Fängelsestraffkommittén har från och med år 1992 ändringar genomförts i fråga om bötesstraffets utformning. En förändrad gränsdragning mellan penningböter och dagsböter har ägt rum samtidigt som en höjning av maximibeloppet för penningböter och av lägsta dags botsbelopp har lett till en påtaglig skärpning av bötespåföljderna. I den nya kommitténs uppdrag bör ingå att undersöka om det finns för utsättningar för att bredda användningen av böter. Olika alternativ är tänkbara. Ett, som förordades av Fängelsstraffkommittén, är att öka ut rymmet för böter genom förändringar i straffskalorna. För egen del är jag emellertid tveksam till om detta är en lämplig väg. Däremot torde det kunna finnas anledning att pröva om det är lämpligt att ytterligare utveckla möjligheterna att döma ut böter i kombination med andra på följder. Om en icke frihetsberövande påföljd kombineras med en kännbar bötespåföljd torde detta kunna anses vara en tillräckligt ingripande reaktion även i många fall som i dag leder till fängelse, under förutsättning att inte brottslighetens art särskilt motiverar fängelse som påföljd. En utveckling i denna riktning torde underlättas om villkorligt fängelse ersätter den nuvarande villkorliga domen eller införs som en ny egen påföljd. Det finns också anledning att överväga om, såsom fallet är i vissa andra länder, även kortvariga fängelsestraff skall kunna kombineras med böter. Detta kan vara en möjlighet att markera ett förhöjt straffvärde på ett annat sätt än genom en längre strafftid. Även andra lösningar kan vara tänkbara. En förutsättning för bötesstraffets effektivitet är naturligtvis att bö terna blir betalda. Det är ett avgörande villkor för att bredda användningen av bötesstraffet. En fråga för kommittén vid utformningen av förslagen är därför att undersöka i vilken utsträckning utdömda böter inflyter till statsverket. 3.2 Övriga icke frihetsberövande påföljder I det föregående har jag tagit upp frågan om införande av villkorligt fängelse. Arbetet i den delen bör inriktas på att de nuvarande alternativen till fängelse utom böter och överlämnande till särskild vård inordnas under villkorligt fängelse. Oberoende av vilken lösning kommittén stannar för i denna mera övergripande fråga, bör emellertid kommittén ta ställning till hur olika alternativ till fängelse såsom kontraktsvård och samhällstjänst lämpligen kan utformas och inordnas i vårt påföljdssystem. Inriktningen bör vara att öka utrymmet för alternativ till fängelse genom att öppna möjligheter till andra icke frihetsberövande påföljder än de som nu finns och att ytterligare utveckla redan tillgängliga påföljder. Kommitténs uppdrag i denna del har beröringspunkter med det uppdrag som ursprungligen lämnades till Påföljdsutredningen. I en skrivelse som gavs in till Justitiedepartementet i december 1991 har Påföljdsutredningen tagit upp frågor om utvecklingen av alternativ till fängelse. Skrivelsen bör överlämnas till kommittén Kommittén bör kunna pröva olika förslag. I det följande skall jag dock närmare beröra vissa av de frågor som kommittén bör ta upp vid sina överväganden om hur alternativen till fängelsestraff kan utvecklas yt terligar Skyddstillsyn och villkorlig dom Under senare år har skyddstillsynspåföljden utvecklats väsentligt genom en vidgad och utförligare reglering av möjligheterna att förena påföljden med olika föreskrifter. Erfarenheterna av dessa ändringar är goda. Kommittén bör därför utreda om bestämmelserna som rör föreskrifter i samband med skyddstillsyn bör utvecklas ytterligare. Det kan här finnas anledning att överväga bl.a. möjligheterna att i ökad utsträckning ge föreskrifter om att att den dömde skall genomgå utbildning som direkt tar sikte på problem som har samband med hans brottslighet. Ett exempel är att den dömde skall genomgå det särskilda kurspaket för rattfyllerister som kallas Rattfällan och som har tagits fram inom kriminalvården. Kommittén bör vidare överväga om det finns behov av att förbättra kon trollen och efterlevnaden av de föreskrifter som har meddelats och att utveckla möjligheterna till ingripanden om den dömde inte iakttar vad som har ålagts honom. I motsats till skyddstillsyn är villkorlig dom inte förenad med någon övervakning, även om påföljden innefattar ett allmänt krav på skötsamhet och det också är möjligt att meddela vissa föreskrifter i samband med domen. Kommittén bör överväga om det är lämpligt att påföljden ges ett vidare tilllämpningsområde t.ex. genom att ett större utrymme lämnas för mer ingripande föreskrifter än som för närvarande är möjligt. Samhällstjänst och kontraktsvård Inom ramen för skyddstillsyn finns de särskilda varianterna samhällstjänst och kontraktvård. Samhällstjänst ingår för närvarande i påföljdssystemet som en försöks verksamhet. I prop. 1991/92:109 som nyligen har överlämnats till riksdagen har regeringen föreslagit att verksamheten med samhällstjänst skall utvidgas till hela landet. I propositionen uttalas att det ännu saknas tillräckligt underlag för att föreslå att samhällstjänst skall utgöra en permanent del av påföljdsystemet. Bl.a. har Brottsförebyggande rådet (BRÅ) i uppdrag att utvärdera försöket med samhällstjänst. En delrapport som behandlar de första femton månaderna av försöksverksamheten har överlämnats i augusti 1991. En fullständig utvärdering av den första treåriga försöksperioden beräknas bli klar under år 1994. Erfarenheterna av den hittillsvarande verksamheten är emellertid så lovande att kommittén bör få i uppdrag att överväga hur samhällstjänsten bör utformas om den införs som ett permanent inslag i brottsbalkens påföljdssystem. För närvarande är samhällstjänsten konstruerad som en speciell form av föreskrift inom ramen för skyddstillsyn. En fråga som utredningen bör överväga är om samhällstjänsten i stället bör utgöra ett alternativ inom ramen för villkorligt fängelse. Det bör emellertid också stå kommittén fritt att föreslå att samhällstjänst skall utgöra en självständig på följd. Det är således inte givet att förutsättningarna för att döma till sam hällstjänst behöver vara desamma som för valet av skyddstillsyn. Ett åliggande för den dömde att utföra oavlönat arbete kan i många fall vara välmotiverat, även om det övervakningsbehov som är förutsättningen för skyddstillsyn inte föreligger. I denna fråga bör samråd ske med Ungdoms brottskommittén (Ju 1990:07) som har att överväga frågor om straffrättsliga ingripanden mot unga. Möjligheterna att döma till samhällstjänst begränsas av att det som förutsättning för påföljden gäller att en föreskrift för den tilltalade att utföra oavlönat arbete skall vara av avgörande betydelse för att döma till skyddstillsyn i stället för till fängelse. Det är alltså i valet mellan en frihetsberövande påföljd och skyddstillsyn som föreskriften om samhällstjänst skall fälla utslaget. Kommittén bör överväga om denna begränsning av användningsområdet för samhällstjänst bör avskaffas eller utformas på annat sätt. Samhällstjänst är för närvarande avsedd främst för två kategorier av brottslingar, nämligen den grupp som döms till frihetsstraff efter återfall i inte alltför allvarliga förmögenhets- eller våldsbrott och den grupp som med hänsyn till brottslighetens art döms till korta fängelsestraff från 14 dagar till några få månader. Samhällstjänsten bör enligt förarbetena komma i fråga endast i undantagsfall, om brottets straffvärde skulle föranleda fängelse i ett år eller mer. Med hänsyn till de hittills rätt begränsade erfarenheterna av samhälls tjänst finns det visserligen inte något tillräckligt säkert underlag för en bedömning av hur återfallsbenägenheten påverkas av en samhälls tjänstpåföljd. Erfarenheter från motsvarande påföljder utomlands talar dock för att återfallsbenägenheten är lägre för dem som har dömts till samhällstjänst än för dem som har dömts till fängelse. Visar även de svenska erfarenheterna på liknande förhållanden, kan detta vara ett skäl för att öppna möjligheter att döma till samhällstjänst även vid andra former av brottslighet än dem som den nuvarande försöksverksamheten tar sikte på. Samtidigt bör dock kommittén beakta att utrymmet för samhällstjänst i vissa fall kan vara begränsat med hänsyn till brottslighetens art. Av BRÅ:s delrapport framgår att förhållandet mellan det antal timmar som arbetskyldigheten bestämts till och den alternativa strafftid som dom stolen anger har varierat kraftigt. T.ex. har sex månaders fängelse ansetts påkalla såväl 100 som 200 timmars samhällstjänst. I förarbetena till den nuvarande försöksverksamheten anges vissa tumregler för denna typ av straffmätning. Det är dock tveksamt om dessa fått fullt genomslag. Kommittén bör därför överväga om det i lag behövs klarare regler för att bestämma timantalet. I samband därmed bör kommittén också ta ställning till om gränserna för vilken omfattning arbetsskyldigheten vid en samhällstjänstdom får ha är lämpligt utformade. En annan fråga som kommittén bör ta upp är om den dömdes samtycke även i framtiden måste vara en förutsättning för att döma till samhällstjänst. Ett sådant krav är principiellt tveksamt och gäller inte heller vid andra påföljder utom kontraktsvård. I sammanhanget måste dock kommittén beakta de internationella konventioner om förbud mot tvångsarbete som Sverige har tillträtt. Det kan också vara tveksamt om det finns prak tiska förutsättningar att genomföra samhällstjänst mot den dömdes vilja. Kommittén bör också överväga hur man på bästa sätt kan försäkra sig om att en samhällstjänstdom skall kunna verkställas i praktiken. Det är inte godtagbart att svårigheter att ordna lämpliga platser kan medföra att påföljden inte står till buds för alla som uppfyller de legala kraven för denna. Jag har här nämnt några frågor som kommittén bör pröva. Kommittén skall emellertid också i andra hänseenden kunna överväga hur samhällstjänsten bör utformas i och med att den förs in som en permanent del av på följdssystemet. I sitt arbete bör utredningen beakta såväl erfarenheterna av den nu pågående lokalt begränsade försöksverksamhet som av den utvidgade verksamheten som föreslås i prop. 1991/92:109. Kontraktsvård är i dag en permanent del av påföljdssystemet och det är inte avsikten att denna påföljdsform i sig skall sättas i fråga. Däremot bör kommittén ha fria händer att pröva om förutsättningarna för att döma till kontraktsvård behöver ändras i något avseende. Kontraktsvård innebär normalt en kännbar frihetsinskränkning. Mot bakgrund av de överväganden som kommittén gör i fråga om de olika påföljdernas inbördes gradering kan det också finnas skäl att pröva om kontraktsvården bör utformas som en självständig påföljd. På samma sätt som när det gäller samhällstjänst bör kommittén undersöka vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa att kontraktsvård oberoende av praktiska problem skall stå öppen för alla som uppfyller de lagliga förutsättningar som gäller för påföljden. Intensivövervakning Ett alternativ till fängelse som tidigare har diskuterats bl.a. i BRÅ- rapporten Nytt straffsystem från år 1977 är någon form av intensivövervakning av den dömde. I vissa andra länder, bl.a. Amerikas Förenta Stater, förekommer det att den som har dömts för ett brott som normalt skulle ha lett till fängelse i stället underkastas en sådan intensivövervakning i form av elektronisk kontroll. Detta innebär att den dömde meddelas föreskrifter, främst i fråga om vistelseort, och att efterlevnaden av föreskrifterna kontrolleras genom elektronisk apparatur. Införandet av elektronisk övervakning har diskuterats tidigare i Sverige. Sålunda tog Påföljdsutredningen upp frågan i betänkandet Påföljdsfrågor. Utredningen ansåg att elektronisk övervakning inte borde införas, i första hand med hänvisning till att elektronisk övervakning skulle bryta den mänskliga kontakten mellan den dömde och kriminalvården. Utredningen antog också att elektronisk övervakning skulle vara ineffektiv på grund av tekniska brister och kostnadskrävande. Jag delar utredningens uppfattning att det är viktigt att den personliga kontakten mellan den dömde och kriminalvården inte går förlorad. Detta är emellertid inte en nödvändig följd av att man använder sig av tekniska hjälpmedel vid övervakningen. En elektronisk övervakning utesluter inte att den dömde får del av hjälp- och stödinsatser från kriminalvårdens sida. En aspekt som det är viktigt att framhålla är att den dömde genom denna form av övervakning utsätts för en betydligt min dre kännbar inskränkning i sitt liv än om han tas in på anstalt. Återanpassningen till samhället bör också bli lättare än om påföljden i stället varit fängelse. Jag anser inte heller att det finns underlag för att påstå att ett sådant system behöver bli så kostnadskrävande eller ineffektivt att det av dessa skäl inte skulle vara lämpligt. Jag anser således att kommittén närmare bör studera de olika modeller för intensivövervakning som förekommer och pröva om det är lämpligt att införa ett sådant system i Sverige. En fråga som därvid uppkommer är om intensivövervakning skall konstrueras som en särskild föreskrift inom ramen för en icke frihetsberövande påföljd eller om den bör vara en självständig påföljd. Kommittén bör självfallet vara oförhindrad att föreslå att intensivövervakning endast skall förekomma i särskilda fall. 4 Ekonomiska konsekvenser och förslag till finansiering Kommittén skall redogöra för de ekonomiska konsekvenserna av sina för slag. Kostnadseffekterna för de instanser inom rättsväsendet som berörs av förslagen samt för kriminalvården skall anges. Kommittén skall också ange hur förslagen skall rymmas inom en oförändrad resursram. UPPDRAGETS BEDRIVANDE För kommitténs arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning. Kommittén bör arbeta skyndsamt. Även med beaktande härav är det dock inte möjligt att utföra ett utredningsarbete av den omfattning som jag nu har redovisat på den tid av två år som normalt gäller för offentligt utredningsarbete. I stället bör gälla att kommittén skall redovisa sina förslag före utgången av år 1994. Kommittén bör behandla den villkorliga frigivningen och därmed sam manhängande frågor med förtur. Ett delbetänkande i denna del bör redovi sas senast den 1 oktober 1993. Samråd bör ske med Ungdomsbrottskommittén och den kommitté som nyligen har tillkallats för att se över kriminalvården i anstalt. HEMSTÄLLAN Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för justitiedepartementet att tillkalla en kommitté - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med högst sju ledamöter med uppdrag att göra en översyn av vissa frågor som rör påföljdssystemet, att utse en av ledamöterna att vara ordförande samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m. BESLUT Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. (Justitiedepartementet)