Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1992:13 Beslut vid regeringssammanträde 1992-02-13. Chefen för miljö- och naturresursdepartementet, statsrådet Johansson, anför. Mitt förslag Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av reglerna om miljöskadeförsäkring och för att lämna förslag till finansieringen av vissa åtgärder mot miljöskador. Utredaren skall utvärdera miljöskadeförsäkringen i dess nuvarande form. Han skall därvid lämna förslag till formerna och villkoren för försäkringen. Frågan om att utvidga försäkringen till att gälla annan verksamhet än sådan som omfattas av miljöskyddslagen skall övervägas. Som en viktig del av utredarens uppdrag ingår att närmare studera frågan om vem som i praktiken skall finansiera och bekosta en sanering när ett företag i konkurs eller som inte längre bedriver verksamhet har lämnat kvar miljöfarliga kemikalier och andra miljöfarliga rester inom anläggningen. Utredaren bör lämna förslag till hur denna fråga skall lösas inom ramen för en utbyggd miljöskadeförsäkring. Bakgrund Enligt 5§ miljöskyddslagen (1969:387) är den som utövar miljöfarlig verksamhet skyldig att vidta skyddsåtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Skyldigheten kvarstår även efter det att verksamheten har upphört. Även om ett sådant krav i princip alltid kan upprätthållas mot en miljöfarlig verksamhet som har pågått efter miljöskyddslagens ikraftträdande, kan det i praktiken vara svårt att i vissa fall upprätthålla principen. Erfarenheterna har visat att en verksamhet, t.ex. en gruvverksamhet, kan förorsaka skador på omgivningen långt efter det att själva verksamheten har upphört. Verksamheten kan ha avslutats vid en tid när kraven på försiktighetsåtgärder var annorlunda än i dag. Även andra omständigheter kan göra det svårt att säkerställa att verksamhetsutövaren fullgör sina skyldigheter när företaget inte längre existerar och någon ansvarig person inte längre finns kvar. Enligt miljöskadelagen (1986:225) har den som utövar verksamhet på en fastighet i princip ett strikt skadeståndsansvar för de skador som uppkommer i omgivningen på grund av verksamheten. Det kan emellertid vara svårt för den skadelidande att alltid erhålla ersättning med stöd av lagen. Skadevållaren kan t.ex. vara insolvent. En annan svårighet är att miljöskadorna kan vara sådana att det ibland inte är möjligt att slå fast vem som är skadevållare. 1988 års miljöproposition Riksdagen behandlade år 1988, efter förslag från regeringen i 1988 års miljöproposition (prop. 1987/88:85), bl.a. frågor om ansvar för återställning efter gamla miljöskador och bidrag till sådana åtgärder samt ersättning till skadelidande från en miljöskadeförsäkring. Förslagen i 1988 års miljöpolitiska proposition byggde på ett förslag från Miljöskadefondutredningen. Utredningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1987:15) Miljöskadefond att en miljöskadefond skulle inrättas. Fonden föreslogs ha två huvudsakliga uppgifter. Från fonden skulle ersättning kunna lämnas för person- och sakskador, som hade orsakats av miljöstörningar i de fall skadestånd inte kunde betalas eller utgå enligt miljöskadelagen. Miljöskadefonden skulle också bekosta återställningsåtgärder efter gamla miljöskador. Fonden föreslogs bli finansierad genom avgifter på större utsläpp av vissa miljöfarliga ämnen. I propositionen konstaterades att åtgärder behövde vidtas i enlighet med vad utredningen redovisade. En annan lösning än den utredningen föreslagit valdes dock för finansieringen av åtgärderna. I fråga om åtgärder för återställning på grund av gamla miljöskador föreslogs att miljöskyddslagen skulle förtydligas så att det av lagen direkt framgår att ansvaret kvarstår även efter det att verksamheten har upphört. Samtidigt föreslog regeringen i stället för utbetalning genom en fond att allmänna medel skulle kunna tas i anspråk för sådana återställningsåtgärder av miljöskador som uppkommit på grund av verksamhet som upphört före miljöskyddslagens tillkomst. För ändamålet inrättades ett nytt anslag, Åtgärder mot miljöskador. För att täcka behovet av ersättning för person- och sakskador föreslog regeringen en försäkringslösning i form av en kollektiv försäkring. Detta förslag gav den skadelidande rätt till ersättning enligt i huvudsak samma principer som utredningen hade föreslagit. En försäkring hade enligt föredragande departementschefen administrativa fördelar framför utredningens förslag. Om en kollektiv försäkring inte skulle utfalla väl, fick en försäkringslösning av mera traditionellt slag eller en fondlösning övervägas enligt föredraganden. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag. Gällande ordning Åtgärder mot gamla miljöskador Som nyss nämnts beslutade riksdagen år 1988 att anslå allmänna medel som skall användas för efterbehandling av miljöskadade områden. Frågan behandlades också i 1991 års miljöproposition. Riksdagen ställde sig bakom ett förslag om ett femårigt program för sanering och återställning av miljöskadade områden. För budgetåret 1991/92 finns under fjortonde huvudtiteln, miljödepartementet, ett reservationsanslag, B13, på 25 miljoner kr för sådana åtgärder. Medlen disponeras av statens naturvårdsverk för sådana efterbehandlings- och saneringsåtgärder för vilka något ansvar skäligen inte kan utkrävas enligt miljöskyddslagen eller annan lagstiftning. De får användas för att vidta de åtgärder som krävs för att undvika allvarliga effekter i miljön. Miljöskadeförsäkringens konstruktion Till följd av 1988 års miljöpolitiska proposition infördes fr.o.m. den 1 juli 1989 särskilda föreskrifter om miljöskadeförsäkring i 65--68 §§ miljöskyddslagen och i förordningen (1989:365) om miljöskadeförsäkring. För ersättning i vissa fall till den som har lidit skada enligt miljöskadelagen, skall det finnas en miljöskadeförsäkring. Försäkringsvillkoren skall godkännas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Den som bedriver miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd eller anmälan enligt miljöskyddslagen skall bidra till miljöskadeförsäkringen med belopp som fastställs av regeringen. Genom miljöskadeförordningen har fastställts vilka verksamhetsutövare som skall bidra till försäkringen och bidragsbeloppens storlek. Från försäkringen betalas ersättning till den som lidit skada för sådan person- eller sakskada som avses i miljöskadelagen, under förutsättning att 1. rätt till ersättning enligt miljöskadelagen föreligger, men skadestånd inte kan erhållas på grund av att skadevållaren inte kan betala eller att rätten till ersättning har gått förlorad, eller 2. det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan. Enligt försäkringsvillkoren utgår emellertid ingen ersättning för skadan, om den störning som har orsakat en sakskada har inträffat före den 1 juli 1989. Regeringen har genom beslut den 25 maj 1989 godkänt villkoren för miljöskadeförsäkringen. Av villkoren framgår att för skador som skall hänföras till ett och samma försäkringsår är ansvaret begränsat till 200 miljoner kr. Försäkringsbolagen Folksam, Skandia, Wasa, Trygg-Hansa och Länsförsäkringsbolagen har tillsammans bildat ett miljöskadekonsortium. Detta konsortium tillhandahåller den miljöskadeförsäkring som verksamhetsutövarna är skyldiga att bidra till enligt vad regeringen be stämmer. Vidare har regeringen den 18 oktober 1990 dels förordnat ledamöter i miljöskadeförsäkringens skadenämnd, dels fastställt arbetsordningen för denna nämnd. Nämnden har att avge utlåtande i principiella eller tvistiga skadeersättningsfall enligt villkoren för miljöjskadeförsäkringen. Nämnden är sammansatt av företrädare för försäkringsbolagen, de betalningspliktiga och allmänna intressen. Som ordförande och vice ordförande, vilka skall vara opartiska, har ordinarie domare utsetts. I nämnden ingår också en medicinsk expert. De bidragspliktiga har bildat en förening för dem som skall betala bidrag till miljöskadeförsäkringen, Föreningen för miljöskadeförsäkring. De årliga bidragen från de bidragspliktiga uppgår tillsammanlagt drygt 25 miljoner kr. Miljöskadeförsäkringen är en del av bolagens totala ansvarsförsäkringsverksamhet och avgifterna utgör riskpremier som inte fonderas särskilt. Skäl för en överyn Anslaget för åtgärder mot miljöskador Statens naturvårdsverk har i november 1991 hos regeringen hemställt om särskilda medel för att bestrida handräckningskostnader för budgetåret 1992/93 samt om ytterligare medel för samma ändamål på tilläggsbudget för budgetåret 1991/92. Naturvårdsverket har vidare hemställt att rege ringen tillkallar en utredning med uppgift att föreslå en ordning som säkerställer att de som förorsakar kostnader för sanering också betalar dessa kostnader. Som skäl för sin begäran anför naturvårdsverket följande. -- Det senaste årets utveckling har inneburit fler konkurser än tidigare i mindre och medelstora företag som i sin verksamhet har hanterat miljöfarliga kemikalier. Tillgångarna har inte räckt för att ta hand om kvarlämnade kemiska produkter. Det är i flera fall fråga om kvalificerat toxiska ämnen där akuta risker föreligger vid underlåtande att åtgärda situationen. Samhället kan inte rimligen underlåta att vidta skyddsåtgärder. Behovet av medel för sådana åtgärder är för närvarande stort. B 13-anslaget urholkas på grund av att medlen tas i anspråk vid företagsnedläggelser. Under år 1991 har behov av medel överstigande 14 miljoner kr anmälts till verket. Under budgetåret 1990/91 har 3716000 kr utbetalats. En fortsatt användning av medel från anslaget B13 gör det omöjligt att fortsätta de kommande årens arbete med att åtgärda miljöskadade områden (gruvavfall, fiberbankar m.m.) i enlighet med den plan som behandlades i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut. Finansieringen av de åtgärder som Naturvårdsverket redovisat för handräckning m.m. bör som verket framhållit inte finansieras genom ianspråktagande av B13-anslaget eller motsvarande anslag. Om akuta insatser behövs sedan en verksamhet avslutats utan att miljöfarliga produkter eller liknande har omhändertagits kan en till synsmyndighet vidta åtgärder på den försumliges bekostnad och kräva ersättning av honom för kostnaderna. Om ett sådant krav skall kunna drivas med framgång krävs dock antingen att förorenaren har tillräckliga tillgångar eller att det finns en försäkring som täcker kostnaderna. Ofta kan man räkna med att inget av de båda alternativen står till buds. Motsvarande gäller i fråga om ingripanden för att motverka skador som kan uppkomma på sikt. Om företaget har gått i konkurs får det allmänna oftast stå för kostnaderna. Situationen är likadan i de fall miljöfarliga rester har blivit kvar vid anläggningen efter en företagsnedläggelse. Det finns mot den angivna bakgrunden anledning att -- utan att rubba principen om förorenarens ansvar -- överväga frågan om miljöskadeförsäkringen bör utvidgas till att avse obligatorisk försäkring som kan utnyttjas vid företagsnedläggelser. Miljöskadeförsäkringen Hittills har bara ett tjugotal skadeanmälningar inkommit till miljöskadekonsortiet. Flera av dessa lär avse sådana fall då ersättning inte kan utgå därför att den ansvarsgrundande skadeorsaken ligger i tiden före den 1 juli 1989, då bestämmelserna om miljöskadeförsäkring trädde i kraft. Själva skadan kan dock ha inträffat efter denna tidpunkt. I andra fall uppfylls inte miljöskadelagens villkor för rätt till ersättning. I ett fåtal återstående fall kan ersättning komma att utgå. Någon ersättning har hittills inte utgått och kritik har framförts mot premiesättningen. Föreningen för miljöskadeförsäkring har anfört att miljöskadekonsortiet med nu rådande ordning i praktiken har erhållit monopol på miljöskadeförsäkringen. Föreningen anser att det är möjligt att införa ett vinstdelningssystem så att en del av den årliga premien efter årets slut återgår till betalarna, om inga eller ringa ersättnings belopp har utgått under året. På detta sätt kan enligt föreningen en följsamhet åstadkommas mellan bidragen och ersättningarna. Före ningen har också föreslagit att försäkringsskyddet återkommande skall upphandlas för begränsade tidsperioder, förslagsvis tre år, och att denna upphandling skall ske i fri konkurrens mellan såväl svenska som utländska försäkringsbolag. Föreningen har understrukit att en lösning av skisserad modell inte kommer att medföra att den skadelidandes ställning försämras. Vid sidan av Föreningen för miljöskadeförsäkring har enskilda betalningspliktiga framfört kritik. Denna kritik har bl.a. tagit sikte på att premiens storlek inte tar hänsyn till företagens investeringar för att förbättra miljön och att kresten av ersättningsberättigade är för snäv. Miljöskadekonsortiet har anfört att miljöskadeförsäkringen till stora delar är en katastrofförsäkring och att ett system med vinstdelning inte passar för den typen av försäkringar. Det råder enligt konsortiet fortfarande osäkerhet om det verkliga premiebehovet. Vidare har Miljöskadekonsortiet pekat på att miljöskadeförsäkringen innebär ett åtagande av den storleksordningen att inget svenskt försäkringsbolag ensamt kan ta på sig hela risken, utan ett samarbete mellan försäkringsbolagen är nödvändigt. Enligt konsortiets mening finns det skäl att ifrågasätta om en friare upphandling totalt sett leder till en lägre kostnad eller om inte ett motsvarande resultat kan nås inom nuvarande organisation. Utredningsuppdraget Miljöskadeförsäkringens konstruktion saknar motsvarighet vid en jämförelse med andra obligatoriska försäkringar. Reglerna om miljöskadeförsäkring, som har gällt i drygt två år, har hittills inte lett till att någon ersättning har utgått. Det ligger mot den bakgrunden i sakens natur att systemet utvärderas när det har varit i kraft en viss tid. Därför bör en särskild utredare tillkallas. Utgångspunkten för utredningsuppdraget skall vara de framställningar som naturvårdsverket, Föreningen för miljöskadeförsäkring och andra har lämnat om miljöskador och frågan hur en miljöskadeförsäkring kan utformas mot bakgrund av de förslag som har lämnats. Utredaren skall alltså överväga om miljöskadeförsäkringen bör utvidgas till att avse en obligatorisk försäkring som kan utnyttjas vid företagsnedläggelser, när det nedlagda företaget inte kan betala saneringskostnaderna. Utredaren skall också utvärdera och överväga formerna för miljöskadeförsäkringen. Han skall beakta konkurrensaspekterna och därvid särskilt pröva i vilken ordning det kan vara lämpligt att försäkringsbolagen samverkar. En försäkringslösning skall utformas i enlighet med principen om att det i första hand är förorenaren som bär ansvaret för sin verksamhet. Försäkringen skall träda in när ingen ansvarig finns eller när denne inte kan bekosta nödvändiga åtgärder. En sådan subsidiär ansvarighet bör vara kollektiv. Utredaren skall också överväga frågan om försäkringsvillkoren är i behov av ändring för att stärka de enskildas rätt till ersättning. Det kan t.ex. finnas fog för att en skada som uppkommit efter den 1 juli 1989 ersätts även om den bakomliggande störning som orsakat skadan inträffat dessförinnan. Det finns naturligtvis även ytterligare möjligheter som kan övervägas i fråga om ianspråktagande av medel för att betala saneringskostnader i samband med att ett företag går i konkurs eller på annat sätt upphör med verksamheten. Som exempel kan nämnas att statens fordringar vid en eventuell konkurs kan ges rätt till betalning med förmånsrätt. Det ankommer på utredaren att överväga denna fråga. Det är angeläget att som en särskild fråga överväga om en miljöskadeförsäkring fortfarande skall vara kopplad till viss lagstiftning som miljöskyddslagen eller om det är verksamhetens farlighet som skall stå i centrum. I det senare fallet kan det finnas fog för att försäkringen även skall omfatta verksamhet som inte bedrivs på en fastighet. En utvidgad försäkring skulle kunna komplettera andra åtgärder för att ge allmänheten skydd mot skador orsakade av kemikalier. Det bör utredas hur tillverkare, importörer och andra som hanterar kemikalier kan åläggas att vara ansvarsförsäkrade för sin produkt i de fall de inte redan har en ansvarsförsäkring. Det bör vidare utredas om försäkringsbolagen i sin verksamhet fastställer premierna på ett sätt som beaktar den aktuella kemikaliens risk. Utredaren bör undersöka om det finns behov av att komplettera det nuvarande försäkringssystemet med en obligatorisk ansvarsförsäkring och i så fall lämna förslag om hur en sådan försäkring bör konstrueras. Influtna försäkringsmedel från en utvidgad försäkring bör på olika sätt kunna användas såväl i skadeförebyggande verksamhet som för att ersätta uppkomna skador. Konkurrensaspekterna måste, som Föreningen för miljöskadeförsäkring har framhållit, beaktas liksom Sveriges närmande till EG. I artikel 8 i det andra skadeförsäkringsdirektivet (88/357/EEC) finns regler om obligatoriska försäkringar. Dessa regler medger undantag från förbudet mot bestämmelser som kräver godkännande av försäkringsvillkor för s.k. stora risker. Med anledning härav har den bedömningen gjorts att miljöskadeförsäkringen i sin nuvarande utformning inte behöver ändras med anledning av närmandet till EG. En annan typ av miljöskadeförsäkring kan leda till en annan bedömning. Det ankommer på utredaren att närmare redovisa hur hans förslag förhåller sig till EG:s regelverk i enlighet med regeringens direktiv (Dir 1988:5) till kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekterna i verksamheten. Detta gäller särskilt såvitt avser försäkringsområdet och EG:s relevanta regler på miljöskyddsområdet. Miljöskadeförsäkringssystemet som det är uppbyggt i dag belastar inte staten med kostnader. En försäkringslösning av annan typ bör inte heller den generera några kostnader för det allmänna. Det ankommer på utredaren att samråda med kommittén (ME 1989:04) om översyn av miljöskyddslagstiftningen. Tidplan m.m. Utredaren bör senast vid utgången av år 1992 i en särskild rapport till regeringen redovisa de särskilda problem som kan vara förena de med de s.k. handräckningsfallen samt preliminärt redovisa den tänkbara inriktningen av en lösning som innebär ett ökat ansvar för förorenaren i sådana fall. Ett slutbetänkande i enlighet med utredningsuppdraget skall redovisas till regeringen senast den 31 augusti 1993. Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för miljö- och naturresursdepartementet att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppgift att utreda bl.a. en utvidgning av d en obligatoriska miljöskadeförsäkringen att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Miljö- och naturresursdepartementet)