Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1992:12 Beslut vid regeringssammanträde 1992-02-13 Chefen för Civildepartementet, statsrådet Davidson, anför. 1 Mitt förslag En kommitté med parlamentarisk förankring bör tillkallas med uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin. I denna uppgift skall det ingå att fullfölja det arbete som ligger bakom kommunallagen (1991:900) och att utarbeta förslag till förändringar i vissa delar av lagen. 2 Bakgrund Kommunerna och landstingen utgör sedan lång tid tillbaka grundläggande inslag i den svenska folkstyrelsen. Deras uppgift har traditionellt varit att samla människorna inom ett visst geografiskt område för att främja gemensamma intressen. En viktig markering av deras roll görs i portalparagrafen (1 kap. 1§) till regeringsformen, där det heter att folkstyrelsen ''förverkligas genom ett represenativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse''. Ideologin bakom våra dagars kommunala självstyrelse växte fram under förra delen av 1800-talet och blev befäst genom vad som kallas 1862 års kommunalförordningar. Då lades grunden till de principer som bär upp kommunallagstiftningen än i dag. Bakom reformen fanns en tydlig decentraliseringsideologi. Huvudprincipen var kommunal självstyrelse genom valda förtroendemän. Den lokala självförvaltningen ansågs vara ändamålsenlig och billig och ett värdefullt led i en medborgarfostran. De genomgripande förändringarna i den kommunala indelningen tillsammans med den allmänna expansionen av den kommunala verksamheten har i hög grad påverkat förutsättningarna för den kommunala verksamheten. Riksdagen beslutade i juni 1991 att anta en ny kommunallag (1991:900), som trädde i kraft den 1 januari 1992. Vid behandlingen av lagförslaget (prop. 1990/91:117) uttalade sig riksdagen för att ett fortsatt arbete borde komma till stånd i vissa frågor (KU38 s. 96, rskr. 360). En sådan fråga gäller sambandet mellan fastighetsinnehav och medlemskap i kommuner och landsting. Vidare borde enligt riksdagen sekretesslagen (1980:100, omtryckt 1989:713) ses över med anledning av förslagen om kommunernas och landstingens ökade frihet att organisera sin nämndverksamhet och om handlingsoffentlighet i kommunala företag. Riksdagen ansåg även att frågor om de förtroendevaldas personliga ansvar för kommunala beslut m.m. borde utredas ytterligare. Slutligen gjorde riksdagen ett allmänt uttalande om att regeringen noggrant borde följa utvecklingen på det kommunala området och, om det behövs, snabbt vidta de förändringar som samhällsutvecklingen ger anledning till. 3 Nya förutsättningar Kommunernas och landstingens uppgift är att ansvara för att invånarnas behov av grundläggande trygghet och service kan tillgodoses även i framtiden. Den snabba samhällsutvecklingen skapar nya förutsättningar för den kommunala verksamheten. Den låga tillväxten i samhällsekonomin och regeringens målsättning att minska skattetrycket gör att medborgarnas krav på service inte längre kan tillgodoses genom tillskott av nya resurser. Omprövning av verksamhet, rationalisering och effektivitisering blir under 1990-talet nödvändiga inslag i alla kommuners och landstings verksamhet. Min bedömning är att den kommunala verksamheten under de närmaste åren i betydande utsträckning kommer att präglas av tre tendenser: * avreglering, * marknadsorientering, * internationalisering. När det gäller avreglering för det första har den nya kommunallagen en sådan inriktning. Således ges kommunerna och landstingen en betydligt ökad frihet att bedriva sin verksamhet på ett enklare sätt och att själva forma sin organisation utifrån lokala förutsättningar. Regeringen har för avsikt att ta ett nytt steg i riktning mot avreglering genom ett förslag till ett förändrat statsbidragssystem för kommunerna som skall föreläggas riksdagen. Regeringen har även i övrigt ambitionen att minska den statliga detaljstyrningen. Förslag med denna inriktning kommer också att läggas fram. En avreglering av den kommunala verksamheten är nödvändig för att ge kommunerna och landstingen förutsättningar för att kunna klara den besvärliga ekonomiska situationen. Men jag vill samtidigt stryka under att avregleringen inte får äventyra viktiga nationella intressen -- såsom utbildning, social omsorg och miljöpolitik -- eller medföra negativa konsekvenser för den kommunala demokratin. Under förarbetena till kommunallagen uttrycktes farhågor för att avskaffandet av nämndobligatoriet skulle kunna leda till en alltför kraftig minskning av de förtroendevaldas antal. Detta är ett bra exempel på en fråga som jag anser vara värd fortsatta studier. Det blir för det andra allt mer tydligt att kommunerna och landstingen försöker möta den nya ekonomiska situationen genom att öka inslaget av marknadsorientering i verksamheten. Exempelvis blir det allt vanligare att verksamheten delas upp enligt en s.k. beställar-utförarmodell. Ett bärande inslag i en sådan modell är att de förtroendevaldas roller som konsumentföreträdare och producenter av service skall skiljas åt. Det innebär att de förtroendevaldas uppgift är att tala om vad som skall utföras och på vilka villkor det skall ske, medan kommunala eller andra utförarenheter svarar för serviceproduktionen. Nya former för att styra och leda verksamhet med ett tydligt inslag av långtgående möjligheter att delegera ärenden är också en viktig del av modellen. Under riksdagsdebatten om förslaget till ny kommunallag fördes en diskussion om beställarutförarmodellens för- och nackdelar (prot. 1990/91:128). Kommittén bör överväga hur de som är berörda av verksamheten skall få inflytande och kunna medverka i en situation där valfriheten ökar och den kommunala verksamheten delas upp i utförar- och beställarroller. Detta är av särskilt vikt i fråga om äldreomsorg och handikappomsorg. Kommittén bör dessutom överväga formerna för kvalitetskontroll. I allt större utsträckning kommer kommunerna och landstingen att vilja utsätta olika delar av verksamheten för konkurrens. Utvecklingen går i stort sett efter två linjer, nämligen -- ökad konkurrens mellan verksamhet i egen regi och entreprenadverksamhet i privat regi och -- ökad konkurrens inom ramen för den offentliga verksamheten. Det finns också en tendens till att kommuner och landsting i ökad utsträckning bildar bolag för att driva verksamhet, särskilt på det tekniska området. Kommittén bör kartlägga omfattningen och effekterna av den ökade bolagiseringen. Överförandet av verksamhet från nämndförvaltning till bolag eller privata eller kooperativa entreprenadformer reser en rad frågor om bl.a. insyn, sekretess och demokratisk styrning. Frågan om insyn i kommunala bolag ägnades en betydande uppmärksamhet under förarbetena till kommunallagen, och det är uppenbart att det finns ett behov av ytterligare studier och diskussioner kring frågor som handlar om avvägningen mellan affärsmässighet och demokrati. Kommittén bör lägga fram förslag till regler som säkerställer insyn och kontroll för kommuninvånarna när kommunens verksamhet bedrivs genom hel- eller delägda bolag eller i privat eller kooperativ regi. Jag vill för det tredje också uppmärksamma internationaliseringens konskekvenser för den kommunala självstyrelsen. De omvälvande samhällsförändringarna i Central- och Östeuropa under de senaste åren har medfört ett ökat intresse hos de svenska kommunerna och landstingen att bidra med både kompetens i frågor som rör regional och lokal förvaltning och direkt materiell hjälp. En sådan utveckling ger upphov till en rad frågor om gränsen mellan nationell utrikespolitik och ett kommunalt internationellt intresse. Det finns också anledning att uppmärksamma frågan om förhållandet mellan kommunerna och det privata näringslivet vid export av tjänster. I motiven till kommunallagen konstaterades att lagen på de punkter där den berörs av EG:s regelsystem ligger i linje med detta regel system (prop. s. 141 f.). Sveriges relationer till EG utvecklas emellertid i snabb takt samtidigt som utvecklingen inom EG kan skapa nya förutsättningar för medlemsstaterna. Det finns därför ett starkt behov av fördjupade studier kring frågan hur den kommunala självstyrelsen påverkas både av ett EES-avtal och av ett svenskt medlemskap i EG. De huvudtendenser i den kommunala utvecklingen som jag nu har berört påverkar förutsättningarna för den kommunala självstyrelsen och den lagstiftning som konstituerar stjälvstyrelsen. Jag anser därför att det behövs ett arbete som behandlar de frågor som har berörts i det föregående. För detta arbete bör som jag nyss har föreslagit en parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas. Jag skall här ange en del mer avgränsade och konkreta områden som bör utredas. I kommitténs uppdrag bör också ingå att behandla de frågor som riksdagen särskilt tog upp i samband med behandlingen av kommunallags förslaget. Kommittén bör vara oförhindrad att ta upp frågor i den nya kommunallagen, som till äventyrs kan ha vållat tolknings- eller tillämpningsproblem, och föreslå de lagtekniska eller andra justeringar som kan anses befogade. 4 Kommitténs uppgifter 4.1 Den kommunala demokratin behöver stärkas ytterligare Propositionen om 1991 års kommunallag blev föremål för en livlig debatt både i och utanför riksdagen. Debatten hade starka kommunaldemokratiska inslag. I flera motioner med anledning av propositionen framfördes farhågor för att den föreslagna friheten för kommuner och landsting att bestämma över sin organisation skulle kunna medföra en reducering av antalet förtroendevalda. Det skulle enligt motionerna i sin tur kunna leda till en uttunning av den kommunala demokratin och en motsvarande förstärkning av tjänstemannainflytandet. Med anledning av förslag i några motioner framhöll konstitutionsutskottet (1990/91:KU38 s. 96) att det självfallet ankommer på regeringen att noggrant hålla sig underrättad om den nya kommunallagens tillämpning och, om det behövs, lägga fram förslag till förändringar. Dock fanns enligt utskottet inget skäl att närmare anvisa hur en sådan uppföljning skall gå till. Utvecklingen av den kommunala demokratin är av naturliga skäl ständigt föremål för regeringens och riksdagens uppmärksamhet. Det bör vara en huvuduppgift för kommittén att överväga åtgärder för att ytterligare stärka den lokala demokratin. Kommittén bör, med utgångspunkt i den debatt som förts, belysa och utvärdera konsekvenserna av de förändringar som kan ha skett i kommuner och landsting som en följd av den ökade organisatoriska friheten. Kommittén bör därvid särskilt beakta -- förändringar av nämndstrukturen samt ansvars- och arbetsfördelningen mellan de olika förtroendemannaorganen och mellan dessa och tjänstemannaorganisationen, -- förändringar av antalet förtroendevalda samt deras represenativitet i fråga om kön, ålder, yrkestillhörighet m.m., -- hur strävandena att stärka fullmäktiges roll har utvecklats, t.ex. genom att inrätta en utskottsorganisation, -- förändringar av rollen som förtroendevald i relation till väljarna, förvaltningen och dess ledning samt till de anställda i kommunen eller landstinget Kommittén bör också överväga och föreslå åtgärder för att öka de enskilda kommunmedlemmarnas inflytande på den kommunala verksamheten. Därvid bör kommittén -- se över reglerna för kommunala folkomröstningar och i anslutning till detta överväga en vidgad användning av det kommunala folkomröstningsinstitutet, -- inventera och redovisa möjliga åtgärder för att öka insynen i fullmäktige och nämnder, t.ex. genom offentliga utfrågningar och öppna nämndsammanträden, -- inventera och redovisa möjligheterna att förbättra kontakterna mellan kommunmedlemmarna och kommunförvaltningen i form av t.ex. medborgarenkäter om servicen och inrättande av medborgarkontor eller informationscentraler, -- överväga och föreslå åtgärder för att de som är berörda av den kommunala verksamheten, särskilt inom äldre- och handikappomsorgen, skall få inflytande och kunna medverka i denna. Kommittén bör också i övrigt kunna överväga frågor med anknytning till den lokala demokratin och föreslå åtgärder för dess vidareutveckling. Ett sätt att stärka den lokala demokratin är att dela kommuner där det finns ett starkt önskemål hos befolkningen om delning och där det finns förutsättningar -- inte minst ekonomiska -- för detta. Sedan kommunindelningsreformen genomfördes i mitten av 1970-talet har regeringen beslutat om delning av ett tiotal kommuner. Kommittén bör studera de allmänna erfarenheterna av de hittills genomförda kommundelningarna. I anslutning till detta arbete bör kommittén även analysera gällande regler och former för kommundelningar samt, om kommittén finner det befogat, lämna förslag till sådana ändringar som kan underlätta framtida kommundelningar. En fråga som kommittén också bör ta upp inom denna allmänna ram gäller möjligheten för fullmäktige att diskutera polisiära ärenden av lokal betydelse (se prop. 1990/91:117 s. 87). Ytterligare en fråga som kommittén bör överväga är möjligheten för en kommun som så önskar att använda sig av beteckningen stad även som kommunalrättsligt uttryck. 4.2 Kommunalt förtroendevaldas ansvar för kommunala beslut m.m. I ett rättssamhälle som vårt måste kommuner och landsting på samma sätt som andra offentliga organ och enskilda följa de regler som finns i lagar och andra författningar. Om det skulle uppstå ett icke godtagbart spelutrymme mellan kommunalt handlande och lagarna måste detta motverkas på ett effektivt sätt. Under senare år har det i flera fall förekommit att kommuner har vidhållit beslut som förklarats olagliga i domstol eller också har de fattat nya beslut med liknande innehåll (s.k. domstolstrots). Det har även förekommit att kommunala organ har verkställt beslut, trots att en förvaltningsdomstol har meddelat förbud mot verkställigheten i samband med att beslutet överklagats. Det finns också exempel på att ansvariga huvudmän underlåtit att -- i varje fall inom rimlig tid -- verkställa förvaltningsdomar i mål avseende bistånd enligt 6§ socialtjänstlagen (1980:620) och särskilda omsorger enligt 4§ lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. Handikapputredningen (S 1988:03) har i sitt betänkande Handikapp och välfärd (SOU 1990:19) konstaterat att domar av förvaltningsdomstolar, som tillerkänner en handikappad person en viss stödinsats, i vissa fall inte länder till efterrättelse. Betänkandet bereds för närvarande i Socialdepartementet. Kommittén bör i sitt arbete nära samverka med Socialdepartementet i dessa frågor. Det finns också en del uppmärksammade fall där kommuner medvetet har satt sig över tvingande lagregler av offentligrättslig natur (s.k. lagtrots). För närvarande saknas verkningsfulla sanktioner eller påföljder mot domstolstrots, lagtrots och liknande. Frågan om hur man kan lösa de nu beskrivna problemen har utretts av Kommunalansvarsutredningen (C 1986:02). Utredningen, som ansåg att det finns ett behov av ändrade sanktionsregler, har i sitt betänkande Kommunalbot (SOU 1989:64) föreslagit ett ekonomiskt sanktionssystem som direkt riktas mot vederbörande kommun eller landsting. Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig över förslaget har visserligen tagit avstånd från just detta förslag men ändå uttalat sig för att det finns ett klart behov av mera verkningsfulla sanktionsregler (se Ds 1990:62). Dessa frågor togs också upp i ett antal motioner vid riksdagens behandling av propositionen om en ny kommunallag (mot. 1990/91:K49, 51, 316). I motionerna efterlystes regler om personligt straffansvar för kommunalt förtroendevalda i sådana fall som nu har beskrivits. Andra motioner (mot. 1990/91:K51, 55, 205, 216) tog sikte på att på det kommunala området stärka talerätten för Riksdagens ombudsmän (JO). D är förespråkades lagstiftning som ger JO samma möjligheter att få tillstånd en överprövning av disciplinbeslut m.m. på det kommunala området som JO har på det statliga området. Bakgrunden till dessa motioner är att JO enligt gällande ordning kan föra talan vid domstol mot disciplinbeslut på det statliga området enligt lagen (1976:600) om offentlig anställning, förutsatt att den som beslutet riktar sig mot står under JO:s tillsyn. Någon motsvarande talerätt finns inte på det kommunala området, där det disciplinära ansvaret regleras genom kollektivavtal. Motionärerna anser att JO bör ges en sådan talerätt. Under förarbetena till kommunallagen anförde konstitutionsutskottet (s. 92) att det är angeläget att frågorna får sin lösning snarast, och utskottet förordade att regeringen på lämpligt sätt skulle bereda dessa frågor. Mot den angivna bakgrunden bör kommittén slutföra arbe tet med frågan om hur ett sanktionssystem bör utformas som gör det möjligt att komma till rätta med överträdelser av det slag som här beskrivits. Kommittén bör därvid överväga bl.a. möjligheten av att införa ett personligt ansvar. Ett sådant ansvar behöver inte nödvändigtvis ha formen av straffansvar. Svenska kommunförbundet har i sitt remissyttrande över Kommunalansvarsutredningens betänkande föreslagit att man undersöker ifall det går att åstadkomma något system med vad man kallar personligt vitesansvar. Om kommittén stannar för ett personligt ansvarssystem, bör den överväga i vad mån kretsen av ansvariga bör begränsas till ledamöterna i det organ som fattat ett olagligt beslut eller om man skall ha någon annan begränsning av kretsen av ansvariga. I detta sammanhang bör kommittén även överväga möjligheten att ge kommunstyrelsen eller landstingsstyrelsen rätt att vägra verkställighet av uppenbart olagliga fullmäktigebeslut. Kommittén bör härutöver beakta motsvarande problem i EG-perspektivet. Det innebär bl.a. en skyldighet för kommunala beslutsfattare att respektera Sveriges förpliktelser enligt ett EES-avtal och ett eventuellt avtal med anledning av medlemskap i EG. Det kan också erinras om att medlemsländerna enligt gällande EG-rätt är ansvariga också för kommuners och myndigheters handlande. Kommittén bör också överväga möjligheten att vidga JO:s talerätt på det kommunala området i linje med de förslag som förts fram i de nämnda riksdagsmotionerna. 4.3 Marknadsorientering av kommunal verks amhet och framväxten av nya produktions- och verksamhetsformer Som framhållits tidigare blir kommunerna och landstingen allt mer intresserade av att utsätta olika delar av sin verksamhet för konkurrens. En form av konkurrens är den mellan offentlig verksamhet och privata entreprenader. En annan form är konkurrens inom den offentliga verksamhetens ram, dvs. tillskapande av s.k. interna marknader, där resultatenheter är ett vanligt inslag. Beställar-utförarmodellen är en särskild organisatorisk form som syftar till att underlätta en ökad anpassning till förhållanden på den privata marknaden med ett markant inslag av konkurrens. Den kommer av allt att döma att bli ett allt vanligare inslag i kommunernas och landstingens organisation under de närmaste åren. Även inslaget av alternativa produktionsformer kommer att öka, såsom bolagisering, ''intraprenader'' -- innebärande att de anställda övertar driften av viss verksamhet -- och entreprenader i privat eller kooperativ regi eller föreningsregi. Detta gäller också i fråga om alternativa driftformer. I kommitténs uppdrag bör ingå att beskriva och analysera framväxten av nya organisatoriska modeller för en uppdelning på en beställar- och en utförarfunktion samt alternativa produktions- och driftformer. Därvid bör kommittén särskilt beakta hur regelverket, främst kommunallagen, förhåller sig till kommun- och landstingsinvånarnas behov av förändringar och föreslå sådana åtgärder som analysen föranleder. Förslagen bör vara inriktade på åtgärder som underlättar införande av alternativa produktions- och driftformer i den kommunala verksamheten. Kommittén bör också kartlägga dels omfattningen och effekterna av den ökade bolagiseringen, dels det kommunala stödet till näringslivet, och vid behov föreslå åtgärder med anledning av detta. 4.4 Internationaliseringen Genom lagen (1991:901) om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att lämna internationell katastrofhjälp och annat humanitärt bistånd, vilken antogs samtidigt med den nya kommunallagen, har den kommunala kompetensen utvidgats när det gäller möjligheterna att lämna internationellt humanitärt bistånd. Kommuner, landsting och kyrkliga kommuner får sålunda numera lämna sådant bistånd i en nödsituation, även om något direkt katastrofläge inte föreligger. Stödet får bestå av utrustning som kan avvaras. Kommittén bör undersöka förutsättningarna för kommunalt bistånd till länder i behov av humanitärt stöd och i detta sammanhang fästa särskild vikt vid hur reglerna skall utformas, så att de inte strider mot den nationella utrikespolitiken och ligger inom ramen för regeringens biståndspolitik och länderval. Det kommunala biståndet kan vara av särskilt intresse för att utveckla samarbetet inom ramen för vänortsförbindelser. En annan sida av kommunernas och landstingens internationella verksamhet är överföringar av administrativt eller tekniskt kunnande till bl.a. de nya kommuner som byggs upp i Central- och Östeuropa (jfr med vad som i avsnitt 3 i det föregående sägs om regional och lokal förvaltning). De svenska kommunerna och landstingen bör kunna spela en viktig roll i detta sammanhang. Av lagen (1986:753) om kommunal tjänsteexport framgår det att kommuner och landsting får tillhandahålla tjänster för export som underleverantörer åt svenska företag eller staten (2§). Om det finns särskilda skäl, får regeringen medge att tjänsterna tillhandahålls under andra förutsättningar. När ett medgivande ges, skall i beslutet anges de villkor som behövs för att begränsa det kommunala risktagandet (3 §). Med ett framtida integrerat Europa i sikte finns det skäl att överväga lättnader i de restriktioner som finns för exporten av kommunala tjänster. Kommittén bör därför se över lagstiftningen på området och lämna de förslag till en utökad kompetens och enklare regler som kan vara påkallade. Kommittén bör även analysera och bedöma förhållandet mellan kommunerna och det privata näringslivet vid export av tjänster. Det antas allmänt att två olika tendenser kommer att göra si g gällande i det framtida Europa: 1. Att överstatliga organ tar över en del av beslutsfattandet från de nationella organen. 2. Att den lokala och regionala nivån får en starkare ställning i förhållande till den centrala nivån, inte minst till följd av ett ökat samarbete över nationsgränserna mellan kommuner respektive regionala organ. I detta sammanhang uppkommer flera frågor som kräver särskild uppmärksamhet, inte minst när det gäller den kommunala självstyrelsens utveckling. En sådan fråga gäller den författningsmässiga grunden för självstyrelsen, som t.ex. kan få formen av en reglering inom ramen för EG:s regelverk. Här spelar den s.k. subsidiaritetsprincipen en viktig roll. Denna princip skrevs in i unionsfördraget vid Maastricht-konferensen i december 1991. Innebörden av subsidiaritets- eller närhetsprincipen är att den europeiska unionen skall överta befogenheter från medlemsländerna endast om det är nödvändigt för att unionen skall fungera effektivt. Vad som kan göras bättre på en lägre nivå skall utföras där. En annan fråga gäller konsekvenserna av en ekonomisk och penningpolitisk union för de svenska kommunernas och landstingens befogenheter att ta ut skatt och avgifter. En tredje fråga gäller hur det kommunala och regionala inflytandet inom EG skall kanaliseras och institutionaliseras. Beslut har fattats om att inrätta en särskild regionkommitté. Det aktualiserar frågan om kommunernas och landstingens representation vid ett eventuellt svenskt medlemskap. EG-regler om kommunal rösträtt och valbarhet i ett medlemsland där man har sin hemvist utan att vara medborgare kommer att antas före utgången av 1994. I kommitténs uppdrag bör ingå att beskriva och analysera dessa frågor och att på grundval härav göra en principiell bedömning av tänkbara konsekvenser för den svenska kommunala självstyrelsen. 4.5 Vissa frågor om offentlighet och sekretess I samband med tillkomsten av kommunallagen behandlades vissa frågor om sekretess och handlingsoffentlighet (prop. s.43--44, 55--57; KU s.36, 43--47). Det gällde för det första vilka konsekvenser en friare nämndorganisation skulle få för sekretesslagens tillämpning. För det andra gällde det frågan om handlingsoffentlighet i kommunala bolag. En friare nämndorganisation innebär att uppgifter från skilda verksamhetsområden som är sekretessbelagda kan komma att hanteras inom en och samma nämnd. Detta har redan tidigare förekommit hos kommuner som har inrättat kommundelsnämnder. Sekretesslagen är så uppbygd att sekretessen i de skilda bestämmelserna i regel är avgränsad till viss verksamhet, till ärenden av angivet slag eller -- mer undantagsvis -- till viss myndighet. Sekretessbelagda uppgifter får i princip inte utnyttjas utanför den verksamhet i vilken sekretessen gäller för uppgifterna. En integrering av olika verksamheter till ett och samma organ kan skapa bekymmer när det gäller sekretesslagens tillämpning. Förtroendevalda och anställda, främst inom hälso- och sjukvården, omsorgsverksamheten, socialtjänsten och skolan, kan få kunskap om sekretessbelagda uppgifter om enskilds personliga förhållanden från ett område som inte får utnyttjas vid handläggningen av ett ärende inom ett annat område. Skolbarnsomsorgskommittén har i sitt betänkande Skolbarnsomsorg, en helhet (SOU 1991:54) föreslagit att sekretesslagen ändras i syfte att åstadkomma en stark och enhetlig sekretess för personal inom en integrerad skola--skolbarnomsorg (s.140). I budgetpropositionen 1992 (prop. 1991/92:100 Bilaga 9, s.27), som ännu inte behandlats av riksdagen, framhåller utbildningsministern att sekretesslagstiftningen för närvarande är föremål för en översyn i samband med den ändrade kommunallagstiftningen och föreslår därför inga ändringar i gällande lagstiftning. Kommittén bör ta del av skolbarnsomsorgskommitténs arbete med dessa frågor och remissinstansernas synpunkter och överväga eventuella åtgärder med anledning härav. Frikommunutredningen tog i sitt betänkande Frikommunförsöket -- Erfarenheter av försöken med en friare nämndorganisation (SOU 1991:25) upp frågan om tillämpningen av sekretesslagstiftningen inom ramen för frikommunernas organisatoriska frihet. Utredningen hävdade att en friare nämndorganisation i sig inte inneburit någon principiell nyordning för tillämpningen av sekretesslagstiftningen men att man inte kan bortse från att tilllämpningsproblem kan uppkomma då olika verksamheter integreras i ett gemensamt politiskt organ. Enligt utredningens mening måste därför sekretessfrågorna ägnas fortlöpande uppmärksamhet. I kommunallagspropositionen (s.44) sade sig regeringen dela frikommunutredningens allmänna bedömning och uttalade att den avsåg att följa utvecklingen och överväga frågan om sekretesslagens tillämpning ytterligare vid en senare tidpunkt. När det gäller helägda kommunala företag framgår av kommunallagen (3 kap. 17§) att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos det kommunala företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Lagrådet framhöll i sitt yttrande (se KU38 s. 163) att en sådan reglering av handlingsoffentligheten har karaktären av ett provisorium. Bland annat kommer något enhetligt rättsmedel inte att stå till buds för den som vill hävda sin rätt att få del av en handling i strid mot det kommunala företagets uppfattning, även om en hänvändelse till vederbörlig kommunal nämnd kan komma ifråga. Lagrådet ansåg därför att en översyn av sekretesslagen var angelägen. Enligt lagrådet var en sådan översyn motiverad också av de sekretessfrågor som förut berörts och som hänger samman med den fria nämndorganisationen. Konstitutionsutskottet delade lagrådets uppfattning att sekretesslagen borde ses över med anledning av den nya kommunallagens tillkomst och att detta borde ges regeringen till känna (KU38 s. 47). Riksdagen följde utskottet. Mot denna bakgrund bör kommittén få i uppdrag att göra den översyn av sekretesslagen som riksdagen begärde och därvid dels överväga hur man inom ramen för sekretesslagstiftningen kan finna lösningar på de problem som är förknippade med att sekretesskyddade uppgifter från skilda verksamhetsområden kan förekomma inom integrerade verksamheter, dels lägga fram sådana förslag till lagändringar som möjliggör en överprövning av ett kommunalt företags beslut att vägra en enskild person eller organisation att ta del av bolagets handlingar. De särskilda problem som kan uppstå i fråga om insyn och offentlighet i sådana företag där samarbete sker mellan privata intressenter och kommuner bör också analyseras av kommittén. 4.6 Medlemskap i kommuner och landsting Enligt 1 kap. 4§ kommunallagen är man medlem av en kommun om man är folkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommunalskatt där. Medlem av ett landsting är den som är medlem av en kommun inom landstinget. Kommunmedlemskapet utgör en förutsättning för rätten att anföra kommunalbesvär. Flera av de kommunalrättsliga grundprinciperna, bl.a. lokaliseringsprincipen och likställighetsprincipen, anknyter till medlemskapet. Det ligger också till grund för frågan om vilka som får delta i kommunala folkomröstningar samt för rätten att påkalla ändringar i den kommunala indelningen. Ett stort antal kommuner anförde vid remissbehandlingen av Kommunallagskommitténs betänkande Ny kommunallag (SOU 1990:24) att fastighetsinnehavet som grund för medlemskap borde slopas. Som skäl för sin uppfattning framhöll de i första hand att kommuner med ett stort antal fritidsfastigheter drabbas av problem som har att göra med att ägare av fritidsfastigheter från och med 1988 års taxering inte längre betalar skatt till kommunen där fastigheten är belägen. Till följd av att befolkningen i sådana kommuner ökar väsentligt under sommarmånaderna ökar kostnaderna för den kommunala servicen. Dessa kostnader kan inte fullt ut täckas av enbart avgifter för t.ex. VA och renhållning. En del måste därför finansieras med skattemedel, vilket innebär att kommunen subventionerar de fritidsboende som inte är skrivna där. Fastigheter kan bli föremål för en rad kommunala beslut -- t.ex. beslut om taxa enligt renhållningslagen (1979:596) -- som enbart kan överklagas genom kommunalbesvär. Om fastighetsägandet som grund för kommunmedlemskapet tas bort, försvinner rätten att anföra kommunalbesvär. En sådan ordning kan även få vissa konsekvenser för tillämpningen av likställighets- och lokaliseringsprinciperna, som är svåra att överblicka. I förarbetena till kommunallagen (prop. s.26, KU38 s.17) framhölls att frågan om man kan slopa ett medlemskap enbart grundat på fastighetsinnehav kräver ytterligare överväganden och att initiativ skulle tas till en sådan översyn. Kommittén bör klarlägga konsekvenserna av att upphäva fastighetsinnehav som grund för kommunmedlemskapet och föreslå åtgärder som gör det möjligt att behålla vissa rättigheter som tillkommer fastighetsägare, främst besvärsrätten. Lösningen bör sökas inom ramen för ett system där fastighetsägandet inte är kopplat till medlemskap i kommunen. Som alternativ till detta bör kommittén kunna överväga bl.a. möjligheten att inom vissa allmänna ramar göra avsteg från likställighetsprincipen, t.ex. i form av differentierade taxor för olika kategorier av servicemottagare. 5 Arbetets bedrivande Kommittén bör redovisa sina överväganden och förslag fortlöpande. Arbetet skall vara avslutat senast den 1 oktober 1993. Kommittén skall beakta vad som sägs i regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) och om beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43). Kommittén bör samråda med Socialtjänstkommittén (S 1991:07) i relevanta delar. Kommittén bör ta del av vad Utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö (M 1991:01) kommer fram till i de delar som är relevanta för kommittén. Kommittén bör hålla sig underrättad om det arbete som sker i Statens ungdomsråd inom ramen för det uppdrag som rådet fått av regeringen med anledning av Ungdomskommitténs betänkande Ungdom och makt (SOU 1991:12). 6 Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Civildepartementet att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med högst 11 ledamöter och med uppdrag att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin, att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m. 7 Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. (Civildepartementet)