Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1992:110 Beslut vid regeringssammanträde 1992-12-17 Chefen för Finansdepartementet, statsrådet Wibble anför. Mitt förslag En särskild utredare tillkallas för att utreda frågor om integritetsskyddet för uppgifter i den statliga statistiken. Utredaren skall därvid - Kartlägga vilka regler, rutiner och rekommendationer om integritetsskydd som gäller för myndigheter som ansvarar för statistik, - mot bakgrund av beslut om decentralisering av statistikansvaret (prop. 1992/93:101, bet. FiU:1992/93:7, rskr. 1992/93:122) överväga om reglerna, rutinerna och rekommendationerna behöver ändras, - redovisa rättsläget beträffande förfoganderätten till register i den statliga statistiken och vid behov föreslå ändringar i det, - pröva om det är möjligt att skapa en registerlag för Statistiska centralbyråns (SCB ) statistikregister. Denna prövning skall bl.a. omfatta en analys av gallringsfrågorna. Utredaren skall slutligen föreslå en rättslig reglering som tillfredsställer behovet av dels gemensamma data för inkomst- och förmögenhetsskatter, dels uppgifter i det s.k. fördelningsmodellprojektet. Bakgrund Integritetsskyddet I betänkandet Effektivare statistikstyrning (SOU 1992:48) påpekas att det för uppgiftslämnarna till statliga myndigheter är viktigt att uppgifter som lämnas för statistikändamål inte kommer till användning för andra syften än just statistik samt att känsliga uppgifter hanteras och statistiken publiceras på ett sådant sätt att enskildas förhållanden inte röjs. Vidare sägs att de regler och rutiner för upprätthållande av integritetsskydd som SCB tillämpar måste tillämpas av andra myndigheter som får tillgång till primäruppgifter vid en delegering av statistikansvaret i enlighet med utredningens förslag (s. 95). Vid remissbehandlingen av betänkandet tog en del remissinstanser särskilt upp problemen med integritetsskyddet och sekretessen vid ett delegerat statistiksystem. Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) ansåg att det kunde uppstå en konflikt mellan myndigheternas roll som statistikansvarig och myndighetsutövande vad beträffar uppgifter som insamlats för statistiska ändamål. Det är enligt AMS inte orealistiskt att förutsätta att gränsen mellan de två ansvarsområdena i vissa fall kan komma att överskridas. Statens naturvårdsverk pekar på den potentiella risk för konflikt mellan den sekretess som omgärdar statistikproduktionen och målsättningen med verkets tillsynsroll. Datainspektionen tog i sitt remissyttrande upp samma fråga, men från en annan synvinkel. Inspektionen pekar på de risker som uppstår med den ansamling av uppgifter som finns hos SCB. Jag återkommer till denna fråga senare. Problemet som här avses är således den förändring som uppstår när andra myndigheter än SCB skall hantera de regler om sekretess och integritetsskydd som kringgärdar uppgifterna till den statliga statistiken. Hit räknas också Internationella Statistiska Institutets (ISI) etiska deklaration för statistiker. Utgångspunkten för decentraliseringen av ansvaret måste vara att skyddsnivån inte skall försämras. Risken måste elimineras att myndigheter obehörigen använder uppgifter från den statliga statistiken i sin myndighetsutövning. Det finns således enligt min bedömning ett behov av att kartlägga vilka regler, rutiner och rekommendationer som gäller för myndigheter som får ansvar för viss statistik enligt en decentraliserad ansvarsordning och därmed vilka förstärkningar av olika slag som behövs för att åstadkomma en hög skyddsnivå. I propositionen (1992/93:101) om den statliga statistikens finansiering och samordning har jag tagit upp frågan om att ytterligare behandla sekretessen och integritetsskyddet och därvid förordat att så sker (s. 14-15). Förfoganderätten I betänkandet Effektivare statistikstyrning berörs också frågan om förfoganderätten till uppgifter, men mer pragmatiskt. Det konstateras att frågan om äganderätten till primärdata kan fordra olika lösningar beroende på växlande förhållanden och den torde bäst komma att lösas avtalsvägen (s. 131). Några remissinstanser framhåller uttryckligen att frågor om äganderätt o.d. till statistikmaterial måste beaktas och utredas noggrant. Datainspektionen anser att registeransvar, ägaransvar och tillgänglighet av grunddata m.m. bör utredas och lämnar en beskrivning av relevanta regler. Sveriges Industriförbund och Svenska arbetsgivareföreningen framhåller att det råder en besvärande oklarhet beträffande de rättsliga grunderna för den statliga statistikverksamheten och särskilt vad gäller den nuvarande kommersiella verksamheten vid SCB. De yrkar på att de rättsliga villkoren för all dataservice/uppdragsverksamhet inom den statliga statistikproduktionen samt frågan om äganderätten till statistikens primäruppgifter noggrant klargörs i nära anslutning till att de institutionella formerna för den framtida statistikproduktionen fastställs. I den nyss nämnda propositionen om den statliga statistikens finansiering och samordning har jag konstaterat att det för närvarande råder en betydande oklarhet om vissa rättsliga aspekter kring rätten till insamlade statistiska grunddata och upprättade register. Vidare framgår det att dessa frågor, liksom sekretessen och integritetsskyddet, inte i tillräcklig omfattning har behandlats i det nyss nämnda betänkandet (SOU 1992:48). Jag delar remissinstansernas mening att dessa frågor måste utredas ytterligare. Oavsett hur den statliga statistikens framtida organisation kommer att utformas är det av utomordentligt stor vikt att de rättsliga grunderna för samhällets statistikverksamhet blir allsidigt genomlysta och fastställda. En analys av rättsläget i denna fråga är således nödvändig. Detta bör ske inom ramen för denna utredning. Registerfrågor Av min beskrivning framgår det att det på sina håll finns en uttalad oro för det stora registerbeståndet hos SCB. Datainspektionen har i sitt påpekar bl.a. att den i olika sammanhang, senast i ett yttrande till regeringen den 11 november 1991 (Fi dnr 2850/91) pekat på att regleringen av flera känsliga register hos SCB med åren blivit mycket svåröverskådlig och framhållit behovet av en författningsreglering av registren. I den nyss nämnda propositionen sägs också att antalet personregister med mycket integritetskänsliga uppgifter under senare år har ökat starkt. Det kan vara fråga om uppgifter om en persons sociala och ekonomiska förhållanden, hälsotillstånd, brottslighet o.d. Dessa uppgifter har samlats in för användning i en viss speciell verksamhet, t.ex. skatteförvaltning, sjukvård osv. Risken för spridning av sådana känsliga uppgifter upplevs av många som oroande. Vid SCB finns ett hundratal personregister i datalagens mening. Vissa av dessa register intar en särställning genom att de innehåller taxeringsuppgifter för särskilda statistiska ändamål. Enligt 13 § skatteregisterlagen (1980:343) får uppgifter i skatteregister som hänför sig till viss beskattningsperiod och som inte skall tas upp i skattelängd bevaras under högst sju år efter utgången av det kalenderår under vilket perioden gick ut. Enligt 13 § tredje stycket får regeringen dock förordna om längre bevarandetid av uppgifter i skatteregister. Av förarbetena till lagen (prop. 1979/80:136) framgår att syftet med denna bestämmelse är att ge regeringen möjlighet att besluta att vissa uppgifter skall bevaras på ADB-medium för att kunna tillgodose statistik- och forskningsintressena. Enligt regeringsbeslut den 19 december 1991 har regeringen medgivit ett fortsatt bevarande av vissa taxeringsuppgifter som ingår i den totalräknade inkomst- och förmögenhetsstatistiken (IOF), inkomstfördelningsundersökningen (HINK), undersökningen om levnadsförhållandena i samhället (ULF), deklarationsundersökningen för jordbrukare (DU-registret), jordbrukarnas taxerade nettointäkter m.m. och undersökningen om jordbrukarnas tillgångar och skulder (TSU-registret). Medgivandet gäller längst t.o.m. utgången av år 1992. Med tanke på att det i dessa fall är fråga om omfattande register med många gånger tämligen känsligt material anser jag det inte tillfredsställande att regeringen från fall till fall skall ta ställning till hur länge uppgifterna skall få bevaras. Framtiden kräver att en helhetslösning av frågan tas fram. Därför bör den utredning som nu föreslås söka finna principiellt riktiga lösningar på längre sikt. Underförstått är att någon typ av registerlag är det alternativ som i första hand bör studeras. Detta ligger också i linje med Datainspektionens uppfattning i frågan enligt det tidigare refererade yttrandet. Även Riksarkivet har i skrivelse till regeringen den 15 oktober 1991 avseende dessa register förordat en författningsreglering av bevarandefrågan. I detta sammanhang bör ytterligare ett register beröras. Det gäller personregistret "Socialtjänstens individinriktade insatser", vilket enligt Datainspektionens tillstånd förs vid SCB. Syftet med detta register är att framställa statistik som belyser socialnämndernas och länsrätternas beslut om insatser enligt socialtjänstlagen (1980:620), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Enligt ett beslut av Datainspektionen den 19 december 1991 skall personuppgifter i registret fortlöpande gallras fem år efter registrering fr.o.m. den 1 juli 1992. Riksarkivet har därefter i en skrivelse den 18 mars 1992 till regeringen hemställt att regeringen vidtar åtgärder för ett bevarande av registret genom en reglering i en lag eller en förordning. Datainspektionen har sedan på grund av en annan skrivelse i ärendet från Riksarkivet till inspektionen den 18 juni 1992 beslutat att gallring av SCB:s register skall påbörjas först den 1 januari 1993. Med hänsyn till att det också här gäller mycket känsliga uppgifter där kravet på integritetsskydd är mycket starkt är det viktigt att gallringsproblemen får en allsidig belysning och löses med en ändamålsenlig och tydlig reglering. Det är därmed en fördel att dessa behandlas i detta sammanhang. Möjligheten till en reglering av SCB:s samlade registerbestånd bör alltså prövas i första hand. Förslag bör lämnas till en långsiktig lösning av gallringsfrågorna utifrån en allsidig analys bl.a. i fråga om ev. tillämpning av de olika urvalsmetoder för bevarande som anges i propositionen (prop. 1989/90:70) om Arkiv m.m. Gemensamma data för inkomst- och förmögenhetsskatterna och uppgifter i fördelningsmodellprojektet I Finansutskottets betänkande (1988/89:FiU 3) Statistik över inkomster och skatter behandlas vissa förslag från Riksdagens revisorer beträffande statistiken över inkomst- och förmögenhetsskatterna (förs. 1987/88:111). Revisorerna menar bl.a. att en genomgripande översyn av statistiken på inkomst- och förmögenhetsskatteområdet måste göras i syfte att bota de brister som framkommit vid revisorernas granskning. Revisorerna bedömer att avsevärda kvalitets- och samordningsfördelar kan uppnås utan att detta behöver medföra större merkostnader eller merarbete, vare sig för statsverket eller uppgiftslämnarna. Revisorerna anser vidare att behovet av statistik över inkomst- och förmögenhetsskatterna bör preciseras. Det gäller främst Riksskatteverkets (RSV), Riksrevisionsverkets (RRV), Statistiska centralbyråns (SCB), Konjunkturinstitutets och Finansdepartementets behov. Utskottet har tillstyrkt att en översyn görs av innehållet, produktionen och publiceringen av inkomststatistik och hemställt att riksdagen som sin mening ger regeringen tillkänna vad utskottet anfört. Riksdagen har bifallit utskottets hemställan (rskr. 1988/89:2). SCB har på regeringens uppdrag påbörjat en sådan översyn. Arbetet med denna översyn är inriktad på att framställa ett urvalsregister ur vilket de berörda intressenterna skall kunna hämta de uppgifter som de har behov av. Emellertid förutsätter ett sådant system att de rättsliga förutsättningarna är noga analyserade. Om analysen utvisar att rättsliga åtgärder erfordras bör förslag till sådana lämnas. Även den användning som Finansdepartementet har av omfattande och komplexa s.k. mikrosimuleringsmodeller bör analyseras rättsligt. Denna modell har utvecklats gemensamt av SCB och regeringskansliet och kom till betydande användning första gången i samband med skattereformen. I modellerna efterbildas systemens regler på en statistiskt representativ modellbefolkning som bygger på avidentifierat material från SCB. Det något komplicerade förfarande som nu används med manuell s.k. röjandegranskning bör kunna ersättas med automatiska kontroller förutsatt att den rättsliga regleringen är till fyllest. Jag finner det lämpligt att de rättsliga frågor som kan dyka upp i samband med såväl SCB:s nyss nämnda uppdrag som Finansdepartementets användning av mikrosimuleringsmodeller behöver utredas. Efter analys av rättsläget bör vid behov förslag lämnas till en sådan reglering. Detta bör ske inom ramen för denna utredning. Utredningsuppdraget Allmänt Uppdraget innebär att ett antal frågor skall utredas. De har aktualiserats på olika sätt. Gemensamt för dessa frågor är emellertid att de bör lösas avseende finansiering och samordning som gäller den statliga statistiken. Genom detta utredningsuppdrag kommer förutsättningar att ges för att den statliga statistiken har väl genomtänkta villkor i de avseenden som nu blir föremål för översyn. I den bakgrund som tidigare har tecknats har en tydlig koppling gjorts till frågor av olika slag som kräver en omedelbar lösning. Jag har därvid haft den utgångspunkten att dessa frågor har sådan beröring med varandra att en samlad utredning är värdefull. Det innebär samtidigt att de olika delproblemen inte behöver gås igenom var för sig, utan torde med fördel kunna avhandlas integrerat. Arbetets uppläggning Inledningsvis bör utredaren gripa sig an de rent rättsliga frågorna. Den kommitté för genomförande av förslagen i prop. 1992/93:101, som jag avser att senare tillkalla måste i sitt arbete beakta de rättsliga förutsättningarna för och konsekvenserna av en ny ansvarsfördelning. Med hänsyn till tidsplanen för denna kommitté måste utredaren ta de rättsliga frågorna med förtur. Med de rättsliga frågorna avser jag integritetsskyddet och förfoganderätten. Utöver vad som framgått vid bakgrundsbeskrivningen av problemen är det viktigt att utredaren genomlyser båda dessa områden utifrån gällande rätt och med beaktande av internationella åtaganden. Utredaren skall alltså redovisa rättsläget och lämna förslag till eventuella generella åtgärder och även till lösningar i enskilda fall. Utgångspunkten skall vara att finna en adekvat avvägning mellan å ena sidan behovet av att bevara uppgifter för framtida forskning och statistiska ändamål och å andra sidan att tillförsäkra den enskilde ett starkt skydd för den personliga integriteten. Utredaren skall gå igenom de olika register som finns för statistiska ändamål och lämna förslag till vad som bör bevaras i dessa register. Enligt min uppfattning bör genomgången inte begränsas till de register som innehåller uppgifter från skatteregister och det register som avser individinriktade insatser inom socialtjänsten utan skall i princip omfatta samtliga statistikregister hos SCB. Utredaren bör pröva möjligheten att reglera SCB:s register i en samlad lagstiftning. Detta skulle öka överskådligheten samtidigt som regler skulle kunna införas i syfte att stärka sekretessen och integritetsskyddet samt ge entydiga regler för gallringen. Sekretessen och säkerheten hos SCB för uppgifterna till statistiken anses vara mycket god. Därför kan det vara en rimlig målsättning att utredaren kartlägger de rutiner som SCB tillämpar och undersöker möjligheterna att överföra detta till andra myndigheter som kommer att förfoga över uppgifter till statistik på samma sätt som SCB. Härvid måste också belysas i vad mån myndigheternas administrativa informationssystem för tillsyn resp. statistik skall hållas åtskilda. Om det finns rättsliga problem med detta bör utredaren lämna förslag till lösning. Även problemen kring de gemensamma data för inkomst- och förmögenhetsskatterna bör utredas i det inledande skedet. Dessa data behövs främst av RSV, RRV, SCB, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet. Såsom framgått ovan pågår en översyn hos SCB med behovskartläggning och vissa innehållsfrågor i fråga om den gemensamma databas som planeras. Därför är det en viss brådska med att ge underlag till detta arbete i form av förslag till en rättslig reglering eller formellt förfarande inom ramen för den rådande regleringen. Utredaren skall således analysera läget och lämna förslag till formell konstruktion av databasen. Med denna fråga sammanhänger användningen av uppgifter inom ramen för fördelningsmodell- projektet, vilken kan behandlas på ett likartat sätt. Utredaren skall samråda med Datainspektionen, Riksarkivet, Statistiska centralbyrån och Forskningsrådsnämnden under arbetets gång. Utredaren skall vidare samråda med Datalagsutredningen (Ju 1989:2) och beakta utredningens kommande förslag samt med kommittén för genomförande av förslagen om den statliga statistikens finansiering och samordning (prop. 1992/93:101). Utredaren skall beakta direktiv angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) och direktiv angående EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43). Utredningsarbetet beträffande de prioriterade frågorna skall vara avslutat före utgången av juni 1993 och arbetet i sin helhet före utgången av 1993. Hemställan Med hänvisning till vad jag anfört och efter samråd med statsråden B. Westerberg, Laurén och Lundgren hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att utreda frågor om integritetsskydd för uppgifter i statlig statistik, m.m., att besluta om sakkunniga, experter och annat biträde åt utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för utredningen skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. (Finansdepartementet)