Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1992:11 Beslut vid regeringssammanträde 1992-02-20 Statsrådet Lundgren, anför. Mitt förslag Dagens sparande lägger grunden för vårt framtida välstånd. Sparandet bygger upp samhällets tillgångar i form av inhemskt realkapital och tillgodohavanden i utlandet. De svenska hushållens sparande är alltför lågt. Ett ökat och breddat hushållssparande är önskvärt för att stärka marknadsekonomins funk tionssätt samt för att öka hushållens ekonomiska valfrihet och oberoende. Jag föreslår att en särskild utredare tillsätts för att analysera sparandets samhällsekonomiska betydelse och överväga vilka strukturella åtgärder som kan vidtas för att öka hushållssparandet. Bakgrund Sparandet i en ekonomi är avgörande för framtida konsumtionsmöjligheter. Sparandets omfattning har stor betydelse för förmögenhetstillväxten och därmed inkomstutvecklingen i samhället. Ett högt sparande möjliggör investeringar, utan att skuldsättning behöver uppkomma. Sparandet består av dels finansiellt sparande, dels realt sparande. Finansiellt sparande är vad man i regel förknippar med sparande. Ett positivt finansiellt hushållssparande innebär att hushållen avstår från reala resurser, och lånar ut sitt kapital till andra sektorer av ekonomin i utbyte mot framtida högre konsumtion. Realt sparande i hushållssektorn innebär att hushållen ökar sin egen kapitalbildning främst genom investeringar i fast egendom. Bytesbalansen utgör en måttstock på det finansiella sparandet i ekonomin och dess saldo är definitionsmässigt lika med det totala sparandet i ekonomin minskat med investeringarna. Under de första årtiondena av efterkrigstiden var den svenska ekonomin, vad gäller sparande och investeringar, i stort sett i balans. Vid en internationell jämförelse var sparkvoten hög i Sverige under dessa decennier. I stort sett varje år sedan mitten på 1970-talet har bytesbalansen visat underskott. Sådana permanenta underskott i bytes balansen är under vissa omständigheter oroande. Jag återkommer i det följande till denna fråga. Under de senaste decennierna har det offentliga sparandet ökat i omfattning. AP-fonden inrättades år 1960. ATP-systemet bygger emeller- tid inte på att medel fonderas för att täcka kostnaderna för framtida pensionsutbetalningar, utan dessa finansieras med pensionsavgifter som betalas in av den förvärvsarbetande generationen. Statens utfästelser i ATP-systemet försvagar således hushållens motiv för eget pensions sparande och bidrar därmed till ett lågt totalt sparande i ekonomin. Sparandet är för lågt i förhållande till den förmögenhetsuppbyggnad som behövs för att framtida pensionärers behov skall tillgodoses, utan att kommande yngre generationers konsumtionsutrymme inskränks alltför mycket. Ett genomgående kännetecken för de senaste decenniernas ekonomiska politik är att staten har gjort utfästelser om framtida utbetalningar utan att detta har motsvarats av ett kompenserande offentligt finansiellt sparande. Även för andra livssituationer än ålderdomen, såsom vid t.ex. sjukdom, studier eller anskaffandet av bostad, har staten lämnat utfästelser om inkomststöd. Därmed har också motiven för enskilt sparande minskat. I en ekonomi som i liten utsträckning är integrerad med internationella kapitalmarknader medför ett lågt sparande att investeringsvolymen blir låg. En stor offentlig sektor leder då till en motsvarande utträngning av den privata sektorn. Vid ett stort utbyte med omvärldens kapital marknader, vilket kännetecknar den svenska ekonomin i dag, medför internationaliseringen av kapitalmarknaderna att sparande och investe- ringar ej längre behöver balansera vid varje tidpunkt för varje enskilt land. Investeringar inom ett land kan finansieras med sparande i omvärlden. Förväntningar på långsiktig kapitalavkastning på in vesteringar inom landet blir styrande för investeringsutvecklingen, snarare än nivån på det inhemska sparandet. Under förutsättning att hushåll och företag själva fattar välgrundade beslut om konsumtion och investeringar över tiden blir den avgörande faktorn för upprätthållandet av den samhällsekonomiska balansen att den offentliga sektorns budget är i jämvikt på lång sikt. Ett långvarigt budgetunderskott kan indikera strukturella eller stabiliseringspolitiska problem och utgör, i kombination med en otillräcklig finansiering av löpande offentlig konsumtion samt utfästelser om framtida offentliga transfereringar, ett allvarligt tecken på att sparandet i ekonomin är för lågt. I Spardelegationens betänkande (SOU 1989:11) Hushållssparandet i Sverige konstaterades att hushållens totala sparande successivt minskat under de senaste decennierna och att sparkvoten under de sista åren på 1980-talet t.o.m. varit negativ. Utredningen pekade bl.a. på att skattesystemet i kombination med en hög inflationstakt missgynnat enskilt sparande. Dessutom antydde utredningen att ATP-systemet, den successiva utbyggnaden av det sociala skyddsnätet och den höga graden av bostadssubventioner minskade hushållens sparande. Risken för inkomst bortfall har minskat vilket medfört att buffertsparandet sjunkit. För att öka hushållssparandet föreslog utredningen ändringar i skatte systemet, vilket är en process som inleddes i och med skattereformen. Vidare föreslog delegationen någon typ av fonderat tilläggspensions system. Delegationen föreslog även informationsinsatser och sparande i skolan. Under de senaste två åren har en förbättring i hushållens sparkvot kunnat märkas och den blev år 1991 positiv. En orsak till detta torde vara skattereformen som har ökat hushållens räntekänslighet genom att kapitalinkomstskatten sänkts till 30% samtidigt som värdet av ränteav dragen har minskat i motsvarande grad. Detta har resulterat i en ökad försiktighet vad gäller upptagandet av nya lån och lett till ökat amorteringssparande. En annan effekt av skattereformen är att det finansiella sparandet ökat på bekostnad av det reala sparandet, dvs. sparande i fast egendom. Trots de senaste årens sparandeförbättring är hushållens sparande alltför lågt, i synnerhet vid en jämförelse med nivån på hushållssparandet i omvärlden. Ett spritt sparande och ägande hos hushållen motverkar maktkoncentration och bidrar till en ökad effektivitet på kapitalmarknaden, vilket i sin tur ökar förutsättningarna för att ekonomin skall utvecklas och förändras. Ett ökat och breddat sparande har även andra fördelar. En sparbuffert för oförutsedda utgifter ökar hushållens oberoende och skapar därmed en ökad valfrihet och möjlighet att gripa tillfället i flykten. Regeringens sparpolitik Min utgångspunkt är att det behövs strukturella åtgärder som förbättrar balansen mellan offentliga inkomster och utgifter. Samtidigt behöver de enskildas inflytande över centrala sparbeslut stärkas. Min mening är att det finansiella sparandet i ekonomin huvudsakligen skall ske inom hushållssektorn. Målet för regeringens sparpolitik är att ge förutsättningar för varje hushåll att på sikt bygga upp ett sparkapital som motsvarar en årslön. För att uppnå detta mål krävs stärkta motiv för hushållssparande och att hushållen har medel att avsätta till sparande. Ambitionen är därför att sänka det totala skattetrycket, för att därigenom öka hushållens disponibla inkomster. Det är samtidigt viktigt att medborgarna har en grundläggande social trygghet som säkerställs av staten. Trygghetssystemen behöver få ökade kopplingar mellan avgifterna till systemen och vad den enskilde får ut av dem. Över huvud taget behöver den enskildes möjligheter att ta ansvar för exempelvis sin pension och sitt boende stärkas. Oberoende av andra sparmotiv anser jag att det är betydelsefullt att det offentliga inflytandet på dessa områden begränsas till fördel för de enskildas valfrihet. För att åstadkomma ett ökat hushållssparande är det således nödvändigt att ge de enskilda individerna större inflytande över hur grundläggande sparmål skall uppnås. Det är möjligt att villkoren för sparandet även i andra avseenden behöver förbättras. En stabil ekonomisk politik med målet att varaktigt få ner inflationen är en viktig grund för att stimulera sparandet. Stabila regler och låg skatt på sparande är ytterligare förutsättningar. För att öka sparandet hos kommande generationer bör barn och ungdomar fostras till ökad sparmedvetenhet. Det innebär bl.a. att de måste göras medvetna om de ekonomiska samband som påverkar en hushållsekonomi. Ett delmål för den ekonomiska politiken är att skapa allmänt gynnsamma villkor för sparande. Därutöver kan det finnas anledning att stimulera ett långsiktigt sparande inom särskilt angelägna områden. En avvägning måste dock göras mellan att skapa så goda generella villkor för sparande som möjligt, där individerna svarar för besluten om sparmål och sparobjekt, och selektiva sparstimulanser för särskilt angelägna sparmål. Det frivilliga pensionssparandet kommer även fortsättningsvis att vara skattegynnat genom att det beskattas lägre än annat sparande. Frågan om ett breddat pensionssparande behandlas för närvarande av en arbetsgrupp i Finansdepartementet. Frågan om en reformering av ATP-systemet skall behandlas av en parlamentarisk beredning. Möjligheterna att öka det individuella sparandet inom ramen för det obligatoriska pensionssystemet kommer därvid att behandlas. Regeringen har i fråga om bostadspolitiken som mål att varje hushåll skall ha möjlighet att äga sin egen bostad. Hushållen får på så sätt större inflytande över drift och förvaltning och kan därmed bl.a. mera direkt påverka sina boendekostnader. Inom regeringskansliet pågår ett arbete med att förbättra möjligheterna att omvandla hyresrätter till bostadsrätter. En ökad möjlighet att bestämma över sin bostad ger ett bättre resursutnyttjande av bostadsbeståndet. En önskvärd förutsättning vid köp av egen bostad är att hushållen har en egen sparad grundplåt. Frågan om sparandets roll i boendet beaktas i samband med utarbetandet av den framtida bostadsfinansieringen, som är planerad att träda i kraft år 1993. Regeringen har tillkallat en särskild utredare för att belysa denna fråga (Fi 1991:1). Förbättring av riskkapitalförsörjningen till näringslivet är ytterligare ett område där regeringen anser att särskilda insatser är motiverade. Regeringen har redan föreslagit en rad åtgärder i denna riktning. Förslag har också aviserats för att underlätta riskkapitalförsörjningen främst för mindre företag. En särskild utredare bör nu tillkallas för att från allmänna utgångspunkter analysera sparandets samhällsekonomiska roll. Utredaren bör också överväga vilka åtgärder som kan öka hushållens finansiella sparande. Närmare om utredningsarbetet Utredaren bör analysera vilka åtgärder som kan övervägas för att hushållssparandet skall öka. Samspelet mellan å ena sidan den offentliga sektorns åtaganden och formerna för finansiering av dessa och å andra sidan de enskildas sparbeslut skall behandlas. Utredaren bör därvid särskilt beakta regeringens strävan att öka de enskildas inflytande över spar- och konsumtionsbesluten i ekonomin. Utredaren bör belysa vilka effekter ett ökat inslag av hushållssparande får för samhällsekonomin. Utredaren skall vidare analysera effekterna av selektiva respektive generella sparstimulanser. En viktig utgångspunkt för föreslagna åtgärder är att de bör främja det totala sparandet. Utredaren bör ta hänsyn till att det statsfinansiella läget sätter mycket snäva gränser för i vilken omfattning subventionering av sparande kan ske. Åtgärderna måste också vara i överensstämmelse med de grundläggande principer om likformighet och enhetlighet som varit vägledande för utformningen av det nuvarande skattesystemet. En annan utgångspunkt är att regelsystemet för sparande och beskattningen av detsamma totalt sett inte görs mer komplicerat. I stället är förenklingar angelägna. Utredaren bör hålla sig informerad av dem som svarar för arbetet med det framtida pensions- systemet, ett breddat pensionssparande och det framtida stödet till bostadsfinansieringen. Utredaren bör även ta del av de resultat som spardelegationen presenterade. För utredningen gäller direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) och om beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43). Utredarens arbete bör bedrivas skyndsamt och vara slutfört före utgången av juni 1992. Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att utreda vilka åtgärder som kan vidtas för att öka hushållsparandet. att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt den utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Finansdepartementet)