Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir 1991:59 Beslut vid regeringssammanträde 1991-06-27. Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Freivalds, anför. Mitt förslag Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda om det går att förbättra möjligheterna att i domstol driva anspråk som är gemensamma eller likartade för en större grupp människor. Utredaren bör överväga möjligheten att beträffande sådana anspråk - som ett komplement till de traditionella rättegångsreglerna - införa regler om s.k. grupptalan. Utredaren bör också föreslå de ändringar i övrigt som behövs i det processuella regelsystemet för att säkerställa möjligheterna att driva sådana anspråk i domstol. Frågan om ett förbättrat processuellt rättsskydd i dessa hänseenden bör särskilt övervägas för konsument- och miljörättsområdena, men det bör stå utredaren fritt att föreslå en reglering som omfattar även andra rättsområden. Skälen för mitt förslag Bakgrunden Ett grundläggande syfte med det processrättsliga regelsystemet är att ge möjlighet att i rättegång driva rättsligt grundade anspråk och förhindra att rättigheter kränks. De processuella reglerna kan härigenom sägas ge skydd för de rättigheter som enskilda rättssubjekt förfogar över. Möjligheten att vid domstol ta till vara sina rättigheter har emellertid också en viktig styrfunktion; vetskapen om att ett rättsligt grundat anspråk ytterst kan genomdrivas med tvång medverkar till att de allra flesta i allmänhet frivilligt fullgör sina förpliktelser. Man brukar här tala om rättegångsordningens handlingsdirigerande funktion. De rättigheter som rättsordningen skyddar är i allmänhet individuella, dvs. knutna till enskilda personer, bolag och andra s.k. rättssubjekt. Rättigheterna kan grundas antingen på avtal och överenskommelser av skilda slag eller på lagstiftning. Allmänt gäller att dessa rättigheter har stöd i de grundläggande principer på vilka samhällsordningen vilar, t.ex. avtalsfriheten, äganderätten och de medborgerliga fri- och rättigheterna. Med det moderna samhällets framväxt har nya behov och anspråk gjort sig gällande som det är svårt att tillgodose inom ramen för det traditionella processuella regelsystemet. Den utvecklingen har väsentligen sin grund i det sätt på vilket produktion och konsumtion sker i dagens samhälle. På t.ex. arbetslivs-, hyres-, konsument- och miljöområdena omfattas numera stora grupper människor av samma eller liknande avtal eller berörs av samma eller likartade händelser. I den utsträckning lagstiftningen på dessa områden medför rättigheter och skyldigheter för enskilda är det i och för sig möjligt att genomdriva sådana anspråk med nuvarande regler. Flera av anspråken skiljer sig emellertid till sin typ från de rättigheter som rättsordningen i dag skyddar genom att de i praktiken inte låter sig individualiseras på samma sätt. Exempel på detta är sådana ofta ganska allmänt formulerade samhälleliga mål eller rättigheter som t.ex. rätten till en god miljö och skyddet mot diskriminering eller grundlagsstridiga inskränkningar i medborgarnas fri- och rättigheter. Det är här fråga om rättigheter och anspråk som är gemensamma för alla medborgare eller för stora grupper inom befolk ningen. Även i andra sammanhang, t.ex. inom arbets- och hyresrätten, finns ett starkt gemensamt intresse av att vissa individuella anspråk kan genomdrivas på ett ändamålsenligt sätt. Svårbevakade gruppintressen uppkommer inte bara i situationer av nyss angivna slag. En olyckshändelse, en farlig produkt, ohederliga affärsmetoder eller en miljöfarlig verksamhet kan drabba många personer på ett likartat sätt och tillskapa en grupp som inte har annat gemensamt än att gruppens medlemmar har drabbats på ett likartat sätt och har liknande anspråk mot t.ex. ett företag eller ett affärsdrivande verk. Grupper av detta slag kan vara svåra att avgränsa på så sätt att det inte går att exakt avgöra vilka personer som ingår i gruppen. Den blir alltså diffus till sin omfattning. Det kan också lätt hända att ingen i gruppen känner sig tillräckligt motiverad att själv vidta några åtgärder för att nå rättelse; man väntar på att någon annan skall agera. Samma sak kan inträffa vid s.k. fragmentariska intressen, dvs. då det individuella anspråket är så litet att en process framstår som alltför riskfylld med hänsyn till bl.a. rättegångskostnaderna. Samtidigt kan skadan för gruppen i dess helhet - och vinsten för den som föranlett skadan - uppgå till betydande belopp. Bristen på adekvata processuella regler i situationer av detta slag kan härigenom medverka till uppkomsten av oseriös affärsverksamhet och vårdslöst handlande. Att det vanliga processuella förfarandet inte utnyttjas i de nu nämnda situationerna hänger också samman med att den enskilde ofta befinner sig i underläge då det gäller processuell erfarenhet, kunskaper och ekonomiska resurser. Ett förbättrat processuellt rättsskydd för gruppintressen av nu nämnt slag skulle sannolikt leda till att de enskilda får sina anspråk bättre tillgodosedda och att sådana oönskade beteenden som orsakat anspråken motverkas. I motsvarande mån skulle möjligheterna förbättras för statsmakterna att genom lagstiftning påverka utvecklingen på de rättsområden som här avses. De materiella lagarnas genomslagskraft är beroende av att det processuella rättsskyddet är heltäckande. På sikt leder därför en effektiv process till att regelbrotten - och därmed också antalet rättegångar - minskar. När tanken på att införa grupptalan i Sverige hittills har diskuterats, har ibland uttalats farhågor för att ett sådant institut skulle öka risken för processer angående företagens produkter och produktionsmetoder och härigenom vara till nackdel för näringslivet. Jag hyser inte den oron. Tvärtom ser jag det så att grupptalan kan vara till fördel för näringslivet. Den nuvarande ordningen kan bl.a. leda till upprepade processer i samma ämne eller ohanterligt stora processer som drar onödiga resurser i tid och kostnader för företagen. En möjlighet till grupptalan kan också stärka den seriösa företagsamhetens ställning genom att osund konkurrens stävjas. De nuvarande processuella begränsningarna såvitt avser dessa anspråk ger större möjligheter för den oseriöse företagaren att opåtalat bedriva t.ex. miljöfarlig verksamhet eller lura kollektivet och på så sätt skaffa sig en konkurrensfördel gentemot andra företagare. Regler om grupptalan kan också tänkas bli utformade så att de kan utnyttjas av en grupp företagare. Den internationella utvecklingen I flera andra länder har frågor om kollektiva, diffusa och fragmentariska anspråk uppmärksammats under senare år och olika åtgärder har vidtagits för att förbättra möjligheterna att föra processer om sådana anspråk. De ändringar som har gjorts skiftar givetvis från land till land. Såvitt gäller mindre anspråk kan för svensk del nämnas den år 1974 införda s.k. småmålslagen som genom att radikalt begränsa de ersättningsgilla rättegångskostnaderna i mål om mindre värden förbättrade möjligheterna att driva sådana mål. Sådana exempel finns också utomlands. Men annars har en gemensam linje i lagstiftningsarbetet i allmänhet varit att söka vidga möjligheterna för grupper av personer att föra talan vid domstol rörande anspråk som kan betecknas som kollektiva. Denna vidgade talerätt har med ett svenskt ord kommit att kallas grupptalan. I USA och England har det sedan länge funnits regler om grupptalan (class action) i domstolarnas praxis eller i skriven lag. I andra länder, t.ex. Australien, Brasilien, Canada, Indien, Israel och Kina, har liknande regler införts under senare tid. Även inom EG har frågorna diskuterats, men några för medlemsstaterna bindande beslut har inte fattats. I EGs konsumentpolitiska program för åren 1990 - 1992 anges emellertid att särskild uppmärksamhet skall ägnas frågan om grupptalan för konsumenter. Flera av EGs medlemsstater har också sökt anpassa rättstillämpningen eller lagstiftningen till de nya förhållandena. I Frankrike har regler införts om rätt för en organisation att föra talan på en grupps vägnar. I Nederländerna har domstolarna utan särskilt stöd i lag vidgat möjligheten att föra talan om kollektiva anspråk genom att ge organisationer möjlighet till ett slags grupptalan och dessa möjligheter har numera kodifierats. Inom ramen för Europarådet pågår arbete med en konvention om ersättning för skada som har föranletts av miljöfarlig verksamhet. I det sammanhanget övervägs bestämmelser om organisationers rätt att föra talan vid domstol eller inför behörigt administrativt organ i mål eller ärenden som avser begränsning eller förbud av miljöfarlig verksamhet eller åläggande att återställa skadad miljö. I Danmark, Finland, Island och Norge finns inte några särskilda regler om grupptalan, men organisationer har i Norge betydligt vidare möjligheter än i Sverige att agera i domstol. Frågor om grupptalan har dock diskuterats mellan de nordiska länderna i olika sammanhang. På initiativ av ämbetsmannakommittén för konsumentfrågor inom Nordiska Ministerrådet anordnades år 1989 ett seminarium om grupptalan i konsumentmål (se NEK-rapport 1990:7). Nordiska överläggningar har ägt rum år 1990 för att kartlägga intresset för och behovet av gemensamma nordiska regler om grupptalan. Frågorna har också aktualiserats inom Nordiska Rådet, som vid sin 39:e session år 1991 rekommenderade Nordiska Ministerrådet att utreda möjligheterna att införa gemensam nordisk lagstiftning avseende grupptalan i konsumentmål. Behovet av en utredning Som tidigare nämndes infördes på 1970-talet genom småmålslagen för bättrade möjligheter för enskilda personer att vid domstol göra gällande anspråk om mindre värden. Men bortsett från detta har man i Sverige först under 1980-talet börjat diskutera frågan om att genom process rättsliga reformer skapa ett bättre rättsskydd för sådana anspråk som här avses. I förgrunden har konsumentintressena stått, men även i fråga om t.ex. miljöskydd och diskriminering har skyddet för kollektiva intressen ansetts böra förbättras. En utförlig presentation av ämnet och de frågor som berörs av en rättslig reglering på området finns i professor Per Henrik Lindbloms monografi Grupptalan. Det anglo-amerikanska class actioninstitutet ur svenskt perspektiv (Stockholm, 1989). I en skrivelse till justitie- och civildepartementen den 6 mars 1990 tog konsumentverket upp frågan om konsumentombudsmannens (KO) medverkan i tvistemål med kollektivt intresse. Verket anser att tiden nu är mogen att tillerkänna KO talerätt i tvistemål som har intresse på konsumentområdet (se även SOU 1978:40 Tvistlösning på konsumentområdet). En sådan talan bör enligt konsumentverket gälla bl.a. kollektiva intressen, t.ex. när tvisten berör en stor grupp konsumenter. Som exempel anger verket tvister mellan konsumenter och näringsidkare om skadestånd, bl.a. vissa fall av produktskador, tvister med kreditinsti tut eller postorderföretag eller tvister som rör rättsförhållandet mellan konsumenter och allmänna inrättningar, såsom tvister rörande tele-, el- eller vattenabonnemang. På miljöområdet övervägs frågan om att vidga allmänhetens inflytande över prövningen av miljöskyddsärenden och formerna för detta av miljöskyddskommittéen (se prop. 1990/91:90 s. 139 f). Kommittén skall bl.a. pröva om miljöorganisationerna bör ges talerätt i miljöskydds ärenden samt beakta på vilket sätt en samlad miljölagstiftning kommer att påverka miljövårdens organisation. Även på diskrimineringsområdet har frågan om hur man skall behandla kollektiva intressen i processuellt hänseende övervägts i skilda samman hang. Kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet tog upp frågan i sin slutrapport (SOU 1989:14) Mångfald mot enfald, del II. Kommissionen ansåg (s. 97) att möjligheten borde övervägas att vid brottet hets mot folkgrupp införa en rätt till skadestånd med möjlighet att genom grupptalan framföra anspråken. Kommissionen framhöll dock att frågan förutsatte noggranna överväganden och att dessa lämpligen borde göras i ett större sammanhang. Även diskrimineringsombudsmannen (DO) har understrukit behovet av särskilda skadeståndsregler och regler om grupptalan vid brottet hets mot folkgrupp. I en skrivelse till invand rarministern den 24 november 1989 med anledning av kommissionens nyssnämnda förslag framhåller DO att det skulle vara värdefullt om den av FNs rasdiskrimineringskonvention föreskrivna skadeståndsrätten för svenskt vidkommande kunde tillgodoses genom att institutet grupptalan infördes i svensk rätt. Jämställdhetsutredningen, som utvärderade 1979 års jämställdhetslag, tog i sitt betänkande (SOU 1990:41) Tio år med jämställdhetslagen upp frågan om grupptalan i diskrimineringstvister i arbetslivet. Enligt utredningen kunde ett behov av grupptalan framför allt föreligga i mål om lönediskriminering. Utredningen ansåg att det i och för sig var möjligt att införa någon form av grupptalan i dessa tvister men att frågan borde övervägas i ett större sammanhang. I viss utsträckning finns redan i dag processuella regler som syftar till att tillgodose kollektiva intressen. Av särskilt intresse är den försöksverksamhet med möjlighet till ett slags grupptalan som helt nyligen inletts vid allmänna reklamationsnämnden (se SFS 1991:194). Verksamheten innebär att KO eller, om KO väljer att inte att föra talan, en sammanslutning av konsumenter eller löntagare får föra talan vid nämnden för en grupp konsumenter mot en näringsidkare i syfte att utverka nämndens rekommendation till näringsidkaren att vidta en viss åtgärd. Nämnden skall i sådana fall redan ha rekommenderat närings idkaren att fullgöra samma åtgärd gentemot en konsument. En förutsätt ning är också att en nämndens rekommendation till förmån för konsu menterna är påkallad från allmän synpunkt. En rekommendation från nämnden har dock inte samma rättsföljder som ett domstolsavgörande; den vinner t.ex. inte rättskraft och den kan inte heller verkställas. Försöksverksamheten vid nämnden skall pågå till utgången av juni 1993. I sammanhanget bör också nämnas den anpassning som för närvarande sker i förhållande till EG på flera områden vad gäller myndigheternas tillsyn och kontroll. Utvecklingen går i riktning mot att myndigheternas förhandsgranskning av produkter som säljs på marknaden avvecklas. Företagen skall själva se till att deras produkter är säkra och funktionsdugliga. Detta ställer ökade krav på konsumenterna att själva agera - genom rättegång eller på annat sätt - om en produkt förorsakar skada eller på annat sätt inte motsvarar förväntningarna. Också i ljuset härav kan grupptalan vara av stort intresse. Mot den här redovisade bakgrunden anser jag att tiden nu är mogen att få en samlad bedömning av reformbehovet i processuellt hänseende vad gäller kollektiva, diffusa och fragmentariska anspråk på olika rättsområden och av vad som kan göras för att förbättra de processuella möjligheterna att tillgodose sådana anspråk. Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att överväga dessa frågor. Närmare om utredningsuppdraget Som tidigare nämnts har frågan om grupptalan främst diskuterats på områden där förhållandena är likartade för stora grupper människor. De rättsområden som har nämnts för svenskt vidkommande har varit bl.a. konsumenträtten, miljörätten, hyresrätten, arbetsrätten och de medborgerliga fri- och rättigheterna. Utredaren bör kartlägga reformbehovet i första hand på de nu angivna områdena. Det bör emellertid stå utredaren fritt att undersöka behovet även på andra områden. I samband med det uppmärksammade tvistemålet mot vissa styrelseledamöter i Aktiebolaget Fermenta har t.ex. frågan om kollektiv skadeståndstalan för aktieägare diskuterats. En möjlighet till grupptalan torde - med hänsyn inte minst till de ämnesområden som främst står i blickpunkten - i första hand vara av intresse för tvistemålsprocessens del. Men det kan också tänkas att en motsvarande möjlighet att föra talan kan vara till fördel inom ramen för en brottmålsprocess, nämligen om en grupp målsägande har ett gemensamt intresse av att driva ett åtal mot en person, t.ex. för hets mot folkgrupp. Även för förvaltningsprocessens del kan det tänkas - låt vara undantagsvis - vara till fördel att kunna föra en grupptalan, inte minst i processekonomiskt syfte. Utredaren bör mot denna bakgrund inte vara låst till vissa typer av domstolsprocesser vid sina övervägandena. Kartläggningen av reformbehovet måste givetvis ha som utgångspunkt hur anspråk på dessa områden hanteras i dag enligt gällande regler. Utredaren bör beskriva de nuvarande möjligheterna att driva sådana anspråk hos rättsliga instanser, t.ex. i form av pilotmål eller genom att man vänder sig till en statlig ombudsman på det aktuella rättsområdet, och i vilken utsträckning dessa möjligheter i praktiken utnyttjas. En sådan jämförelse bör kunna tjäna som underlag vid bedömningen av hur stort behovet är av kompletterande regler på de områden som är aktuella. Utredaren bör bilda sig en uppfattning om det ungefärliga antalet tvister som skulle komma att prövas i domstol eller motsvarande på olika rättsområden, om nya regler införs som förbättrar skyddet för gemensamma anspråk. En sådan uppskattning av tvisternas antal kan antas få betydelse för frågan om nya regler över huvud taget bör införas på ett rättsområde. En utgångspunkt för utredningsarbetet bör vara att endast om det finns mera påtagligt behov av nya regler skall utredningsarbetet utmynna i konkreta förslag till åtgärder. Finner utredaren att behov av nya regler föreligger på ett visst rättsområde för att förbättra det processuella skyddet för gemensamma eller likartade anspråk, skall utredaren föreslå de åtgärder som behövs för att skyddet skall kunna tillgodoses. I första hand bör - i ljuset av de internationella erfarenheterna - övervägas möjligheten att införa regler om grupptalan. Det bör emellertid stå utredaren fritt att överväga även andra lösningar eller lägga fram förslag som avviker från de nu existerande utländska modellerna av grupptalan. Ett sådant alternativ som kan övervägas är att de gemensamma anspråken i samband med en tvist handhas av någon som har ställning motsvarande en förvaltare i konkurs. Andra alternativ kan vara att införa särskilda rättskraftsregler eller bevisregler som ett komplement till de nu gällande rättsreglerna på området. Det är inte heller givet att det alternativ som väljs för ett område bör överensstämma med vad som bör gälla på ett annat område. Varje rättsområde får bedömas efter sina särskilda förutsättningar och behov. Samtidigt är det givetvis önskvärt att ha såvitt möjligt överens stämmande regler för olika rättsområden. En viktig fråga är hur ingående en reglering av grupptalan bör vara. En möjlighet kan vara att ha en gemensam och allmänt hållen grundläggande reglering, vars tillämpning på olika områden får utvecklas närmare i domstolarnas praxis. Regler om grupptalan har utomlands ofta vuxit fram i rättstillämpningen, och frågan är om inte en kombination av en grundregel och utfyllande praxis har fördelar på sikt också i vårt land, där lagstiftning annars är det vanligaste medlet att åstadkomma förändringar. Kan utredaren finna en sådan mera heltäckande möjlighet till grupptalan, är detta givetvis en fördel. En annan väsentlig fråga när det gäller grupptalan är hur själva talerätten bör utformas. En indelning som brukar göras är att skilja mellan enskild grupptalan, organisationstalan och statlig grupptalan. I de första fallen är det enskilda personer eller organisationer som för talan på hela gruppens vägnar. I det senare fallet är det t.ex. en statlig ombudsman eller myndighet som på ett visst rättsområde driver tvister av kollektiv karaktär. Utredaren bör vara oförhindrad att pröva vilken eller vilka typer av grupptalan som passar bäst på de rättsområden där sådana förändringar övervägs. På vissa områden, t.ex. konsument- och diskriminerings områdena, finns redan i dag statliga ombudsmän med erfarenhet av rättsliga tvister på området. Det ligger då nära till hands att ge dessa ombudsmän möjlighet att föra talan på en grupps vägnar. En sådan ordning utesluter givetvis inte att även enskilda och organisationer får en motsvarande möjlighet. I själva verket kan det ligga ett särskilt värde i att hålla möjligheterna öppna för fler än en form av grupptalan. Det hänger samman med att utsikterna att få företag och andra rättssubjekt att självmant följa lagstiftningen på ett visst område sannolikt ökar ju fler och starkare intressenter som har rättsliga möjligheter att ingripa i händelse av t.ex. en skadeståndsgrundande handling. Grupptalan brukar ses som ett medel för ett kollektiv av konsumenter eller skadelidande att hävda sina anspråk mot en näringsidkare. Utredningsarbetet bör också ha i första hand den inriktningen. Men det bör stå utredaren fritt att föreslå regler som medger grupptalan även på näringsidkarsidan. En fråga av betydelse för utredningsarbetet blir de processuella reglernas förhållande till den materiella rätten. Utgångspunkten är här att det i princip inte bör ligga inom ramen för utredningsuppdraget att föreslå ändringar i rättsregler av materiell karaktär. Å andra sidan kan naturligtvis utredaren finna att vissa ändringar i den materiella rätten avsevärt skulle förbättra de processuella reglernas genomslagskraft eller göra det möjligt att införa t.ex. regler om grupptalan på ett visst rättsområde där det behövs. Utredaren bör då vara oförhindrad att ange de ändringar som kan behöva göras i de materiella reglerna utan att för den skull behöva lämna detaljerade författningsförslag i den delen. Särskilt vad gäller frågor om bestämmande och fördelning av skadestånd kan det finnas skäl att överväga behovet av att ändra gällande skade ståndsrättsliga principer. Som framgått av det hittills sagda är institutet grupptalan en för svenska rättsförhållanden ny rättsfigur, även om det finns företeelser i svensk rätt som på olika sätt fyller ett liknande behov. Det innebär att flera grundläggande processuella principer i vår rättegångsordning sannolikt måste modifieras, om en möjlighet till grupptalan skall införas i svensk rätt. Det får ankomma på utredaren att föreslå de ändringar som är nödvändiga för att infoga grupptalan på ett ändamålsenligt sätt i det rättsliga regelsystemet. En lagtekniskt viktig fråga är om talerätten vid grupptalan skall utformas som en förbudstalan, en fastställelsetalan eller en fullgörelsetalan. Den frågan bör lämpligen bedömas utifrån behovet på varje särskilt rättsområde. Inget hindrar naturligtvis, om det bedöms lämpligt, att lagstiftningen öppnar möjlighet för fler än en av dessa taleformer på ett och samma rättsområde. Andra frågor som utredaren sannolikt måste ta ställning till gäller förfaranderegler i vidsträckt bemärkelse samt frågor om rättskraft och verkställighet. Hit hör bl.a. frågan om enskilda personer som omfattas av ett gruppanspråk skall ges möjlighet att ställa sig utanför gruppen för att därigenom undgå att träffas av domens rättskraft. Frågor rörande domarens och partsombudens roller i rättegången måste också övervägas. Vidare kan en möjlighet till grupptalan komma att påverka nuvarande regler om rättegångskostnadernas fördelning, delgivning och fullföljd till högre instans. Utredaren bör vara fri att föreslå de ändringar som behövs i dessa och andra närliggande hänseenden. Övrigt Utredaren bör samråda med miljöskyddskommittén (ME 1989:03) vad gäller frågor med anknytning till miljöområdet. För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:05) och angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43). Utredningsarbetet skall redovisas före den 1 september 1993. Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för justitiedepartementet att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - för att utreda om det går att förbättra möjligheterna att i domstol driva anspråk som är gemensamma eller likartade för en större grupp människor, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt den särskilde utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. (Justitiedepartementet)