Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1991:25 Beslut vid regeringssammanträde 1991-04-11. Chefen för socialdepartementet, statsrådet Thalén, anför. 1. Mitt förslag Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att göra en allmän översyn av systemet med kommunala bostadstillägg (KBT). 2. Bakgrund och utgångspunkter Kommunalt bostadstillägg syftar till att ge förutsättningar för pensionärer med ingen eller låg ATP att ha tillgång till en bostad av god kvalitet med avseende på såväl utrymmes- som utrustningsstandard, utan att boendekostnaden minskar möjligheterna att också i övrigt ha en tillfredsställande standard. Alltsedan KBT-systemet tillkom för mer än 40 år sedan har kritik riktats mot systemet för de olikheter som funnits och fortfarande finns mellan kommunerna i fråga om tilläggens storlek. Ännu tio år efter tillkomsten av dessa pensionsförstärkningar fanns det exempelvis ett antal kommuner i landet som inte hade infört KBT. Staten har på olika sätt sökt påverka och stimulera kommunerna i en riktning mot förbättrade förmåner och större enhetlighet. Inte minst den senaste reformen med ikraftträdande den 1 januari 1988, som innebar en kraftig höjning av statsbidraget, åstadkom en betydande förbättring av bostadstilläggen och en utjämning av tilläggen mellan pensionärer i olika kommuner. Detta innebar samtidigt en ökad kostnad för kommunerna. Trots de nyss nämnda strävandena att förbättra och utjämna förmånerna förekommer fortfarande stora skillnader mellan landets kommuner. Någon enhetlig struktur geografiskt eller storleksmässigt av betydelse för tilläggens storlek finns inte och det torde vara helt andra faktorer som avgör kommunernas ambitioner i fråga om de kommunala grunderna för KBT. En analys av dessa förhållanden synes befogad. Inte minst de väsentliga ökningarna i boendekostnader vid årsskiftet 1990/91 och den därav föranledda förstärkningen av tilläggen genom förslaget om införande av SÄRSKILT KOMMUNALT BOSTADSTILLÄGG visar på angelägenheten av ytterligare analyser och av en översyn av hela KBT-systemet. En utredning med denna uppgift bör sålunda komma till stånd. 2.1 Nuvarande regler Kommunalt bostadstillägg Kommunalt bostadstillägg (KBT) är en inkomstprövad förmån som enligt grunder som beslutas av en kommun kan utges till den som uppbär folk pension i form av ålderspension, förtidspension, omställningspension eller särskild efterlevandepension och är mantalsskriven i kommunen. KBT kan också utges till den som är mantalsskriven i kommunen och som uppbär hustrutillägg till folkpension eller änkepension i form av folkpension. Bestämmelserna om KBT finns i lagen (1962:392) om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension. Det kommunala bostadstillägget utges enligt grunder som kommunen själv bestämmer. Det varierar därför i storlek kommunerna emellan. Avvikelse från de i lagen fastställda inkomstprövningsreglerna får dock inte göras. För att statsbidrag skall lämnas krävs vidare att tillägget utges med lägst det belopp som anges i lagen. Enligt förordningen (1979:830) om statsbidrag till kommunalt bostadstilllägg till folkpension gäller att statsbidrag med 25% av kommunens kostnader för KBT lämnas under förutsättning att tillägget före inkomstprövning och oberoende av bostadens storlek täcker minst 80% av den del av den månatliga bostadskostnaden som ligger mellan 80 och 1900 kr. för ensamstående pensionstagare samt mellan 80 och 2050 kr. för makar. Kommunerna har möjlighet att lämna KBT även för högre bostadskostnader än de angivna, men dessa merkostnader ingår inte i statsbidragsunderlaget. Statsbidrag lämnas inte heller för kostnader för KBT som inte är knutna till bostadskostnaden. KBT utges inte till dem som uppbär ålderspension för tid före den månad då den pensionsberättigade fyller 65 år. Särskilt kommunalt bostadstillägg Enligt förslag i prop. 1990/91:119 skall ett särskilt kommunalt bostads tillägg införas den 1 maj 1991 som komplement till det nuvarande kommu nala bostadstillägget till folkpension. Den nya förmånen avser att kompensera pensionärer med ingen eller låg ATP för de kraftiga ökningarna av boendekostnaderna vid årsskiftet 1990/91. Det särskilda kommunala bostadstillägget skall fylla ut skillnaden mellan å ena sidan den pensionsberättigades allmänna pension och övriga inkomster enligt reglerna för beräkning av årsinkomst vid prövning av KBT och å andra sidan socialbidragsnormen i den pensionsberättigades kommun. Från inkomsterna skall avdrag göras för skälig boendekostnad. Bostadstillägget skall utges retroaktivt fr.o.m. januari 1991 och tillämpas under år 1991. Kommunalt bostadstillägg till handikappade (KBH) Kommunalt bostadstillägg för handikappade, KBH, är till för att hushåll med en handikappad medlem skall kunna skaffa sig en lämplig bostad. En förutsättning för bidraget är att merkostnader på grund av handikappet kan påvisas. Kommunerna bestämmer själva om KBH skall införas och om villkoren för bidrag. Kommunförbundet har rekommenderat kommunerna att införa KBH och har utarbetat normalgrunder. Antalet kommuner med KBH minskar och förklaringen till detta torde vara dels att KBT alltmer tillgodoser de behov som kan finnas av KBH, dels att kommunerna av besparingsskäl har funnit det motiverat att slopa denna stödform. 2.2 Framförda krav på förändringar av KBT-systemet KBT-systemet har alltsedan sin tillkomst för drygt 40 år sedan utsatts för kritik och krav har framförts på förändringar och förbättringar. Sådana synpunkter och krav har kommit från myndigheter och organisationer samt i form av riksdagsmotioner. Vid pågående riksmöte 1990/91 har sålunda från flertalet partier framförts krav på en översyn av KBT-systemet. Riksrevisionsverket (RRV) genomförde år 1984/85 en förvaltningsrevision av KBT och framförde synpunkter och förslag på önskvärda förändringar av KBT-systemet. Syftet med revisionen var bl.a. att belysa möjligheterna till förenklingar i regelsystemet, de ekonomiska konsekvenserna för pen sionstagarna av nuvarande statliga och kommunala bestämmelser samt för- och nackdelar med nuvarande statsbidragskonstruktion. RRV aktualiserade också vissa lagändringar vad gällde regelsystemet för KBT. Riksförsäkringsverket (RFV) har nyligen framfört synpunkter på önskvärda förändringar av KBT-systemet och menar att hanteringen av KBT är tidsödande på grund av de detaljrika reglerna. Det är främst inkomstprövningen och konstruktionen av de kommunala grunderna som medför komplexitet i reglerna och som en kommande utredning bör inriktas på. De två största pensionärsorganisationerna Pensionärernas Riksorganisation (PRO) och Sveriges Pensionärsförbund (SPF) har också framfört synpunkter på hur KBT-systemet bör ändras. 3. Närstående utredningar I april 1990 beslöt regeringen att tillsätta en parlamentarisk utredning - kommunalekonomiska kommittén - med uppdrag att dels utforma ett nytt system för statens bidrag till landsting och kommuner, dels se över den kommunala sektorns övriga finansieringskällor. Enligt utredningens direktiv (dir. 1990:20) bör inriktningen i fråga om statsbidragens utformning vara att de statliga transfereringarna samordnas och så långt möjligt fördelas efter generella principer. Det är utredningens uppgift att gå igenom samtliga statsbidrag till kom munerna, analysera syftet med dem och pröva om de kan inordnas i ett generellt bidragssystem, eller om de bör läggas samman till sektorsbidrag där principerna för fördelning mellan kommuner respektive landsting är samordnade med det generella systemet. I denna analys bör kommittén belysa hur bidragen hittills har fungerat i situationer där behoven varierar mellan kommunerna och hur de fungerar när de haft som syfte att stimulera viss verksamhet. 4. Utredningsbehovet 4.1 Allmänt Kommunala bostadstillägg infördes i slutet av 1940-talet som en nöd vändig förstärkning av de vid denna tidpunkt relativt låga folkpensionerna. Tilläggens storlek skulle vara beroende av såväl den faktiska bostadskostnaden som pensionstagarens egna inkomster och tillgångar och prövas mot bostadens skäliga storlek och standard. Eftersom tilläggen i sin helhet skulle bekostas av vederbörande kommun ansågs det motiverat att kommunen skulle få besluta om tillägg skulle utges och vilka grunder som skulle gälla för tilläggens beräkning. De senare beslutade förbättringarna av det allmänna pensionssystemet och särskilt införandet av ATP förändrade förutsättningarna för och behovet av KBT. I dag har 90% av alla nytillkommande pensionärer tjänat in rätt till ATP. Genom avräkningsreglerna för bostadstilläggen mot inkomster vid sidan av folkpension räknade man med att omfattningen av KBT väsentligt skulle minska och KBT således efter några år kunna avvecklas. Så har emellertid inte blivit fallet. Genom förbättringar i boendestandarden och bostadskostnadernas utveckling synes behovet av KBT i stället ha ökat. Också genom avräkningsreglernas generösa utformning är antalet pensionärer med KBT fortfarande mycket högt - nämligen närmare 550000. Bostadstilläggen har därför kommit att uppfattas som ett nära nog permanent inslag i det allmänna pensionssystemet. Enligt de bostadspolitiska målen har alla människor, oberoende av be hovet av vård, omsorg och service, rätt till en bostad med god tillgänglighet och god utrymmes- och utrustningsstandard i en miljö som ger förutsättningar för ett aktivt deltagande i samhällslivet. För äldre och andra personer med funktionshinder är behovet av en god bostad särskilt påtagligt för att de skall kunna fungera i sin hemmiljö och bo kvar hemma så länge som möjligt. Även för hemtjänst- och annan vårdpersonal med arbete i äldres hem är bostadsstandarden viktig för att de skall kunna utföra ett gott arbete. KBT har i dessa sammanhang fyllt en viktig funktion. Systemet med kommunala bostadstillägg har sålunda tillämpats i mer än 40 år utan att genomgå någon grundläggande analys och utvärdering. Före kommande kritik mot systemet har inte föranlett några grundläggande förändringar. I stället har reglerna visserligen ändrats och förbättrats vid flera tillfällen men inte omarbetats från grunden. Staten har också genom förstärkta statsbidrag stimulerat kommunerna till att utge KBT med anpassning till kostnadsutvecklingen i boendet. Detta har samtidigt inneburit att KBT-systemet blivit kostnadsdrivande för såväl staten som kommunerna. Inte minst mot bakgrund av denna utveckling finns ett starkt och utbrett önskemål om ett i grunden mera rättvist och enhetligt system och om att en allmän översyn av systemet kommer till stånd. Jag instämmer i behovet av en översyn av KBT-systemet. Översynen bör göras av en parlamentarisk kommitté. Denna bör överväga olika möjlig heter att åstadkomma en enhetligare nivå kommunerna emellan för bostads tilläggen. Kommittén bör överväga dels för- och nackdelar med kommunalt huvudmannaskap, dels om ett statligt huvudmannaskap är motiverat. 4.2 Bostadstilläggets inriktning Kommunala bostadstillägg till folkpension har liksom bostadsstöd i andra former till syfte att stimulera och ge möjligheter till en god bostadsstandard även för personer med begränsade ekonomiska tillgångar. Stöden till såväl barnfamiljer som pensionärer har också mycket verksamt bidragit till den numera mycket höga standarden i boendet här i landet. Bostadsstöd till pensionärer med ingen eller låg ATP kommer under överskådlig tid framöver att utgöra en viktig och i många fall avgörande förutsättning för att pensionärerna skall kunna efterfråga och bibehålla en god bostad med tillfredsställande standard. Målet att göra det möjligt för äldre att bo kvar i sitt eget hem måste kombineras med ekonomiska förutsättningar för dem att klara bostadskostnaderna. Den utveckling av bostadskostnaderna som följer av skattereformen och den successiva avvecklingen av bostadssubventionerna gör att bostadskostnaderna framöver kan förväntas ta i anspråk en större andel av den enskildes inkomster. Detta gäller även pensionärerna. De pensionärer som har låg eller ingen ATP får inte del av de skattesänkningar som pensionärer med högre pension får. Det kan därför förutsättas att KBT - åtminstone under de närmaste åren - kommer att få ökad betydelse för dessa pensionärers möjligheter att upprätthålla en god boendestandard. Behovet av KBT för att tillförsäkra alla pensionärer en god bostads standard återspeglar det faktum att stora grupper äldre under överskådlig tid kommer att ha låga pensionsinkomster i förhållande till de yngre pensionärsgrupperna, som i allmänhet har allt bättre pensionsinkomster. Den stora skillnaden i pensionsinkomster i kombination med stora skillnader i bostadskostnader gör att en grundpension som ger utrymme för att täcka kostnaderna i de dyraste nybyggda lägenheter som bör kunna komma i fråga också för pensionärer skulle leda till oöverstigliga kostnadsökningar. KBT-översynen skall ha som utgångspunkt att stödet inte skall byggas in i grundpensionen. Det bör även i framtiden vara en specialinriktad pen sionsförmån av social och bostadspolitisk karaktär eftersom stödet också i fortsättningen kommer att ha stor betydelse för främjande av god bostadsstandard för pensionärer. Bostadsstödet bör därför i ökad grad inriktas på att vara ett högkostnadsskydd som utjämnar boendekostnaderna och underlättar flyttning till moderna och lättskötta bostäder. KBT är inkomstprövat mot ATP och andra inkomster vid sidan av folk pensionen. Förvärvsinkomster för ålderspensionärer påverkar emellertid inte tillägget. Inkomstprövning bör vara en av utgångspunkterna för översynen av KBT- systemet. Utredningen bör också analysera förekomsten av extrema margi naleffekter inom KBT-systemet och föreslå åtgärder som kan undanröja dessa effekter. Ett förhållande i sammanhanget som bör ägnas särskild uppmärksamhet är effekterna vid övergång från förtidspension till ålderspension. Rätt till KBT föreligger inte för den som gör förtida uttag av ålderspension. För den egenföretagare som försummat att erlägga ATP- avgift kan rätten till KBT också påverkas. I översynen bör omfattningen av dessa kategorier undersökas och behovet av ändrade regler i detta avseende bedömas. Kommunala bostadstillägg har verksamt bidragit till en höjd bostads standard för pensionärerna och anpassats till utvecklingen av bostadskostnaderna. Denna kostnadsanpassning har kritiserats för att ha haft kostnadshöjande effekter. Utredningen bör studera denna fråga och i sina överväganden om ett framtida system för bostadstillägg beakta dessa förhållanden. Utgångspunkten bör vara ett icke kostnadsdrivande system. 4.3 Enhetligare förmånsnivå En allvarlig kritik mot det nuvarande KBT-systemet gäller de olika för månsnivåerna i olika kommuner. Denna kritik har inte minst framförts av pensionärsorganisationerna. En av huvuduppgifterna för utredningen blir att belysa olikheterna i KBT-nivåerna mellan landets kommuner och de förklaringar som kan finnas till denna skillnad. Utredningen bör lägga fram förslag om ett nytt och enhetligare system för bostadstilläggen, varvid hänsyn bör tas till strukturen för boendekostnaderna i olika kategorier av kommuner. En utgångspunkt för bedömningen av en enhetligare men ändå differentierad struktur kan vara de normer för bostadskostnader vid beräkning av underhållsbidrag, som meddelas av socialstyrelsen och riksförsäkringsverket och som föreslås gälla också för bostadsbidrag till värnpliktiga. 4.4 Finansiering De totala kostnaderna för KBT uppgår för budgetåret 1990/91 till ca 6500 milj. kr. Härav utgör statsbidraget ca 1365milj. kr. Statsbidrag till kommunala bostadstillägg infördes den 1januari 1980 och utgavs den första tiden med 43% av kommunernas kostnader. Bidragen har förändrats i två omgångar och utges numera med 25% av kommunens kostnader inom de intervall jag tidigare redogjort för. Statsbidragens styr- och stimulanseffekt belystes påtagligt genom de väsentliga höjningar som kom till stånd i ett stort antal kommuner till följd av de ändrade bidragsreglerna fr.o.m. år 1988. Fortfarande är dock nivån ojämn och i många kommuner täcker KBT en allt mindre del av bostadskostnaderna särskilt för nybyggda bostäder. Utredningen bör härvid bedöma lämpligheten av ett ändrat huvudmannaskap för bostadsstödet genom att staten helt eller delvis övertar ansvaret. Om utredningen finner att bostadsstödet bör få annan huvudman måste konsekvenserna av detta med avseende på systemets finansiering noggrant analyseras. Härvid skall utredningen göra beräkningar av framtida kostnader för stödet och antalet stödtagare med dagens regler som jämförelse. Förutsättningen för ett eventuellt statligt huvudmannaskap för bostads tilläggen är att ett budgetmässigt neutralt förhållande mellan stat och kommun kan uppnås. Detta innebär att statens eventuella merkostnader skall kunna finansieras t.ex. genom en reducering av andra kommunbidrag. Som tidigare nämnts genomför kommunalekonomiska kommittén en översyn av samtliga statsbidrag till kommunerna. Utredningen bör därför samråda med kommunalekonomiska kommittén vad gäller såväl huvudmannaskap som finansiering av eventuella förslag. 5. Särskilda frågor att utreda Vid alternativet fortsatt kommunalt huvudmannaskap för bostadstilläggen är det angeläget att de kommunala grunderna för bidragen blir mindre komplicerade att tillämpa än för närvarande. Utredningen bör sålunda föreslå vägar att utforma reglerna för KBT så att de kommunala grunderna för bostadstilläggen blir enklare att utgår från och tillämpa. En möjlig väg är att införa fasta gränser som i fråga om bostadsbidrag till barnfamiljer eller normer så som gäller för bostadskostnader vid beräkning av underhållsbidrag. Principen för inkomstprövning av KBT innebär i dag en komplicerad handläggning med omfattande insamling av uppgifter och även ett stort antal återkravsutredningar och omfattande efterkontroll. För att förenkla den administrativa hanteringen bör utredningen pröva möjligheter till ökad schablonisering vid inkomstberäkningen. Därvid skall dock analyseras vilka effekter schabloniseringen får för olika kategorier pensionärer. Det bör även övervägas till vilken del kapitalinkomster och förmögenhet skall påverka inkomstunderlaget. I arbetet med nu angivna frågor bör utredningen beakta vad som anförts om regelreformering och delegering i årets budgetproposition (prop. 1991/91:100, bil. 2, s. 47 f.f.). En ytterligare fråga för utredningen att bedöma gäller den framtida ad ministrationen av bostadstilläggen. Utredningen bör här undersöka fördelarna med en samordning av administrationen för olika former av bostadsbidrag. 5.1 Kommunala bostadstillägg till handikappade (KBH) Till personer med handikapp eller till hushåll med en handikappad familjemedlem kan i vissa kommuner utges kommunalt bostadstillägg (KBH) enligt särskilda grunder. Denna form av bostadstillägg syftar till att stimulera handikappade att skaffa sig moderna och lättskötta bostäder som är lämpliga med hänsyn till den enskildes handikapp. KBH har tidigare utgetts i två tredjedel av landets kommuner men har efter hand minskat i omfattning så att för närvarande ca en tredjedel av kommunerna nu tillämpar denna stödform. Orsaken till minskningen torde i första hand vara det förbättrade bostadsstödet i övrigt och att man vid fastställande av KBH frånräknar annat bostadsstöd. Kommittén bör kartlägga omfattningen av KBH och vilka regler som gäller för detta samt bedöma det framtida behovet av ett speciellt bostadsstöd till handikappade. Om kommittén finner att ett sådant behov kommer att föreligga bör den pröva lämpligheten att föra in denna stödform i KBT- systemet. Finansieringen av denna stödform bör i så fall särskilt beaktas. 5.2 EG-aspekter Enligt Romfördragets artikel 51 och Förordning 1408/71 om social trygg het för vandrande arbetstagare m.fl. skall alla socialförsäkringsförmåner vid ålderdom och invaliditet utges oavsett förmånstagarens bosättningsland inom gemenskapen. Detta regelsystem förutses omfattas av det EES-avtal mellan EFTA och EG som väntas bli undertecknat under sommaren 1991. Detta torde innebära att KBT vid avtalets ikraftträdande den 1januari1993inte kommer att kunna begränsas till pensionärer som är bosatta i Sverige utan får utges inom hela EES. Kommissionen har i sitt förslag till förordning OJ 1985/C 240/6 föreslagit en ändring i EG:s regelsystem varigenom förmåner av typ KBT skall kunna begränsas till bosättningslandet. Utredningen bör följa utvecklingen inom EG vad avser denna fråga och om så blir nödvändigt lägga fram förslag till lagstiftningsåtgärder så att en eventuell förpliktelse för Sverige att utge KBT utanför Sverige får så begränsade konsekvenser som möjligt. 5.3 Samråd och utredningstid Utredningen skall i sitt arbete samråda med kommunalekonomiska kom mittén. Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt så att nya regler kan träda i kraft den 1 januari 1992. Om utredningens slutsatser kommer att påverka kostnadsfördelningen mellan stat och kommun för KBT i mer betydande omfattning, kan större förändringar sannolikt inte träda i kraft förrän tidigast den 1 januari 1993, vilket har förutsatts i direktiven till kommunalekonomiska utredningen. I så fall bör den slutliga avrapporteringen av utredningsarbetet ske i anslutning till avslutningen av kommunalekonomiska kommitténs arbete. Förslag gällande år 1992 får i så fall lämnas som delförslag senast den 1 oktober 1991. Utredningen skall beakta de allmänna tilläggsdirektiv (dir. 1984:5) som utfärdats till samtliga kommittéer och särskilda utredare. 6. Hemställan Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen be myndigar chefen för socialdepartementet att tillkalla en kommitté - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med högst sju ledamöter för att genomföra en översyn av systemet med kommunala bostadstillägg (KBT), att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga och experter, sekreterare och annat biträde till utredningen. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta femte huvudtitelns anslag A2. Utredningar m.m. 7. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. (Socialdepartementet)