Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1990:85 Beslut vid regeringssammanträde 1990-12-20. Statsrådet Hjelm-Wallén anför. Mitt förslag Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppgift att utreda kreditinstrumentets roll i det svenska biståndet. Till utredaren skall knytas en parlamentarisk referensgrupp. Riksdagens begäran Utrikesutskottet har i betänkandet 1989/90:UU15, sid. 130, anfört att en granskning behöver göras av ''hur u-kreditgivningen uppfyller sin roll som biståndsinstrument jämfört med andra kreditinstrument''. Utskottet anser också att det bör ''studeras hur kretsen av mottagarländer skall kunna få en tydligare låginkomstprofil samt bindningen till Sverige av uppköpen''. I enlighet med utskottets förslag har riksdagen gett regeringen i uppdrag att tillsätta en utredning ''med parlamentarisk medverkan' ' vars uppgift skall vara att ''göra en översyn av u-krediterna och andra kreditinstrument från biståndspolitisk synpunkt''. Kreditinstrument i det hittillsvarande svenska biståndet Under sextio- och sjuttiotalen fanns i Sverige ett biståndskreditsystem som i sin helhet var anslagsfinansierat. Krediterna, som lämnades i obunden form, administrerades av SIDA och utbetalades av riksbanken. Krediterna lämnades dels på 20 (senare 25) år, varav 5 (senare 10) amorteringsfria, och till 2 % ränta, dels på 50 år, varav 10 amorteringsfria, och med 3/4 % (senare 0 %) administrations avgift. Krediterna gick till investeringar i projekt och finansiering av kapitalvaruimport. De var formellt obundna men resulterade i betydande svenska leveranser. Hela kreditbeloppet redovisades till OECDs biståndskommitté (DAC) som officiellt bistånd (ODA). Amorteringar och räntor registrerades som negativt officiellt bistånd. Systemet med obundna biståndskrediter upphörde i praktiken att tillämpas under sjuttiotalets första hälft. År 1978 avskrevs, i enlighet med en UNCTAD-resolution som Sverige ställde sig bakom, samtliga biståndskrediter som gått till de fattigaste u-länderna. Det svenska u-kreditsystemet infördes år 1980. Som ett av motiven för att återinföra kreditbistånd angav regeringen (prop. 1980/81:4 1, UU 1980/81:16, rskr 122) önskvärdheten av att stödja också andra än de allra fattigaste länderna. Detta stöd borde, ansåg regeringen, ges på mindre fördelaktiga villkor än rent gåvobistånd. Syftena med u-krediterna angavs vara: att mobilisera ökade resurser för u-ländernas utvecklingssträvanden, att bidra till att öka u- ländernas möjligheter att uppträda som handelspartner gentemot svenska företag, att ge u-länderna en reell möjlighet att välja svenska leverantörer och att underlätta en övergång från gåvobistånd till andra finansieringsformer. Motivet var biståndspolitiskt och krediter skulle beviljas enbart länder vars utvecklingspolitik låg i linje med de svenska biståndspolitiska målsättningarna. Till skill nad från de tidigare anslagsfinansierade biståndskrediterna byggde u-kreditsystemet dels på upplånade medel, dels på gåvomedel från biståndsanslaget. Exportkreditnämnden (EKN) fungerade inledningsvis som beslutande organ med krav på att inhämta yttrande från beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete (BITS). EKN utfärdade också kreditgarantier. AB Svensk Expo rtkredit (SEK) skötte upplåning och kreditadministration. Ett av motiven bakom u-krediterna var dessas förväntade hävstångseffekt på resursöverföringarna till u-länderna genom att resurser från kapitalmarknaden kombinerades med gåvomedel. Kredit erna avsågs finansiera en import till u-länderna från Sverige som annars ej skulle kommit till stånd. Importen skulle avse produkter eller projekt som hade en utvecklingsfrämjande effekt i u-landet och som kunde förväntas leda till en ökad framtida efterfrågan på varor och tjänster från Sverige. Genom en begränsad statlig biståndsinsats förväntades betydande kreditbelopp bli kanaliserade till u-länderna. Den hårda internationella konkurrensen mellan olika leverantörer ansågs garantera att subventionselementet i krediten skulle tillfalla mottagaren snarare än det exporterande företaget. Beslutet att införa u-kreditsystemet hade i första hand biståndspolitiska motiv. Men genom att regeringen gjorde bedömningen att u-k rediterna skulle ge ''svenska företag möjlighet att konkurrera på nya marknader och därmed också få positiva effekter för svensk export'', fanns även ett kommersiellt motiv med i bilden. År 1983 utreddes u-kreditsystemet. På rekommendation av utredningen kom en ännu större tonvikt än tidigare att läggas på biståndsaspekterna. I budgetpropositionen 1983/84:100 anfördes att initiativet till u-kreditfinansiering i ökad utstr äckning kunde komma från samarbetsländerna, samtidigt som ambitionsnivån på svensk sida skulle höjas när det gällde att granska krediternas utvecklingseffekter. Det ansågs rimligt att u-krediterna främst tillgodosåg målen för tillväxt och ekonomisk självständighet, eftersom kreditfinansiering bäst lämpar sig för produktiva investeringar som ger direkt ekonomisk avkastning. Huvudansvaret för beredning, beslut och administration av krediterna fördes över från EKN till BITS. I sina huvuddrag byggde systemet dock på det existerande exportkreditsystemet. Kreditgarantier utfärdas fortfarande av EKN, men inom ramen för ett särskilt system på uppdrag av BITS. Biståndet ges i form av en räntesubvention och utgör en integrerad del av kredittransaktionen. Enbart gåvoelementet rapporteras till DAC som officiellt bistånd. Genom en ändring i u-kreditförordningen tillkom budgetåret 1987/88 en möjlighet att, särskilt till minst utvecklade kreditvärdiga u-länder, där ett gåvoelement om minst 50 % kom att föreskrivas, lämna s.k. tvåkomponentkrediter, bestående av en ren gåva parallellt med en exportkredit. I 1988 års exportkreditutredning behandlades u-krediterna ur ett exportfrämjande perspektiv. I enlighet med utredningens direktiv berördes inte kreditgivningens biståndspolitiska aspekter. Utredningens överväganden och förslag presenteras nedan. År 1989 skapades, genom etableringen av den nordiska utvecklingsfonden (NDF), ett samnordiskt organ för kreditgivning till u-länder. NDF, som ger lån till utvecklingsprojekt av nordiskt intresse på villkor som motsvarar Internationella utvecklingsfondens, har tilldelats att kapital om 100 milj. SDR under en femårig försöksperiod. Erfarenheterna av verksamheten kommer att utvärderas under år 1991. Krediterna i det internationella biståndet I och med att Frankrike år 1960 skapade sitt system med ''crédits mixtes'' (ett lån med 50--85 % gåvoeleme nt kopplat till en exportkredit till konsensusvillkor) lanserades konceptet blandade krediter som en form för resursöverföringar til l u-länderna. Under hela decenniet förblev dock användningen volymmässigt blygsam. Sextiotalet kännetecknades i stället av en snabb ökning av de reguljära exportkrediternas andel av kapitalflödet till u-länderna. År 1970 svarade dessa för 25 % av u-ländernas utestående skulder. Konkurrensen mellan i-länderna när det gällde att ge kreditstöd för investeringsvaror men också för löpande import var stor under 1970-talet. Särskilt under senare hälften av sjuttiotalet introducerade allt fler länder egna system för subventionerade lån. Redan billiga krediter (negativa realräntor) subventionerades genom räntestöd och biståndspengar. Projekten som finansierades var inte alltid behovsanpassade eller granskade. Förväntningarna på projekten visade sig alltför ofta ha varit överoptimistiska när det ekonomiska klimatet försämrades i början av åttiotalet och kreditexpansionen avlöstes av skuldkris och ekonomisk tillbakagång. Efter de första åren på åttiotalet minskade såväl de statsstödda exportkrediterna som det privata kapitalflödet drastiskt. Detta var en följd av att svåra betalningsbalansproblem tvingade allt fler u-länder att kraftigt minska sin import av kapitalvaror, samtidigt som skuldkrisen gjorde att den kommersiella utlåningen starkt reducerades. Dessutom medförde internationella överenskommelser om sänkta subventionsgrader att de statsstödda exportkrediterna blev mindre attraktiva. I takt med att exportkrediter och privata kapitalflöden minskade, kom biståndet under åttiotalet att få en allt större betyd else för u-ländernas externa kapitalförsörjning. Det mycket ansträngda resursförsörjningsläget i många hårt skuldtyngda länder har i många regioner pressat ned investeringarna till rekordlåga nivåer. En stor andel av det internationella biståndet går t.ex. till konsumtion och löpande import inom ramen för pågående strukturanpassningsprogram. En allt mindre del har direkt kun nat avsättas för investeringar i projekt av olika slag. Biståndet borde kunna spela en viktig roll som katalysator för att öka resursflödet till u-länderna också från kapitalmarknaden för angelägna utvecklingsprojekt. En potential för detta har skapats genom att samtliga DAC-länder, med undantag för Irland och Nya Zeel and, i dag har någon form av system för mjuka krediter. I flertalet fall har systemen motiverats huvudsakligen utifrån biståndspolitiska överväganden. Även om systemets biståndskaraktär stä rkts över åren, kan man inte bortse från att systemen vuxit fram som svar på Frankrikes i huvudsak kommersiellt betingade introdukti on av blandade krediter. I de flesta länder involveras också, liksom i Sverige, exportkreditorgan i kreditgivningen. Tillgång till blandade krediter och liknande ses också som ett viktigt konkurrensmedel. Av detta skäl görs också ansträngningar på det internatione lla planet att inte bara stärka systemens biståndsinriktning utan också minska snedvridande effekter på handeln. Det internationella regelsystemet Under sjuttiotalet blev det alltmer uppenbart vilka nackdelar som från resursallokeringssynpunkt var förknippade med en oreglerad su bventionspolitik av i-ländernas export. Statliga subventioner i exportaffärer stred mot GATT--reglerna. För att minska den osunda ko nkurrensen inleddes förhandlingar i OECD för att få tillstånd en överenskommelse om bl.a. minimiräntor som skulle begränsa möjlighe terna att konkurrera med olika former av statliga exportkreditsubventioner. År 1978 ledde förhandlingsarbetet fram till en överenskommelse om begränsning av kreditsubventionerna (konsensus) till vilken samtliga OECD-länder, utom Island och Turkiet, anslöt sig. För bundna biståndskrediter, inkl. blandade krediter, infördes särskilda regler. Viktigast av dessa var krav på ett lägsta tillåtet gåvoelement i sådana krediter. Avsikten var att det lägsta tillåtna gåvoelemenet skulle sättas så högt att det blev alltför dyrt att av konkurrensskäl ge mjuka krediter. Särskilda regler om förhandsnotifiering av beslut om att ge biståndskrediter infördes också. Under åttiotalet har det lägsta tillåtna gåvoelementet i biståndskrediterna successivt höjts. Detta har medfört ökade krav på en ord entlig biståndsprövning av de projekt som finansierats. För att ytterligare främja detta krav har DAC (OECDs biståndskommitté) tagit fram riktlinjer för hur risken för snedvridande effekter av mjuka bundna krediter skall undvikas. Riktlinjerna behandlar bl.a. former för projektvärdering, upphandling och rapport ering av biståndskrediter. En öppenhet om villkor och informationsskyldighet vad gäller kreditgivningen (''transparens'') utgör en viktig grundpelare i de riktlinjer som antagits av medlemsländerna. Sedan 1983 har samtliga DAC-länder förbundit sig att till OECD ra pportera alla transaktioner som involverar blandade krediter. Trots de förbättringar som gjorts i det internationella regelsystemet finns fortfarande vissa luckor som gör att systemet kan missbrukas med osund kreditkonkurrens och negativa resur sallokeringseffekter som följd. På bl.a. svenskt initiativ pågår därför i OECD förhandlingar om vissa ändringar i de internationella reglerna för användningen av biståndssubventionerade krediter. Från svensk sida har ett konkret förslag till förbättrade regler utarbetats och förelagts DAC. Förslaget innehåller bl.a. regler om internationell upphandling och harmonisering av kreditvillkor för blandade krediter vid projektfinansiering. De negativa effekterna av bunden upphandling kan på detta sätt reduceras, samtidigt som ett incitament för ökat resursflöde till angelägna projekt i u-länderna byggs in. Ett krav i sammanhanget är också att projekten skall granskas ingående ur utvecklingssynpunkt. Avsikten är sammanfattningsvis att skapa ett system som sätter utvecklings målen och ett rationellt utnyttjande av resurser ännu mer i förgrunden, som stimulerar resursöverföringar till projekt som ger avkastning och kan bära kreditkostnaderna och som samtidigt neutraliserar konkurrens med kreditvillkor. U-kreditsystemet Det svenska u-kreditsystemet infördes i sin nuvarande form i början på åttiotalet. Sverige blev därmed först med ett ''single integrated system'' för blandade krediter. Sedermera har ett antal andra länder infört egna system för ''för blandade'' krediter. Som ett komplement till enkomponentsystemet har regeringen bemyndigat BITS att fr.o.m. budgetåret 1987/88 inleda en försöksverksamhet med ett tvåkomponentsystem, de s.k. kombinationskrediterna. U-krediter ges för att finansiera leveranskontrakt mellan svenska företag och mottagare i u-länderna. Systemet kan således karaktäriseras som ett kontraktsfinansieringssystem, till skillnad från det projektfinansieringssystem som tillämpades genom SIDAs biståndskrediter på sextio- och sjuttiotalen. Under senare år har systemet kompletterats med BITS ramkrediter till utvecklingsbanker i mottagarländerna. Dessa har inne burit ökade möjligheter att finansiera andra än stora infrastrukturprojekt. Det svenska u-kreditsystemet är, liksom motsvarande system i andra länder, bundet till upphandling i det egna landet. En av nackdelarna med detta, i synnerhet då antalet potentiella leverantörer är mycket litet, är att subventionselementet riskerar att hamna hos det exporterande företaget i stället för hos mottagarlandet. För att undvika detta ställer BITS, som regel, krav på att anbud skall vinnas i internationell konkurrens. Enligt riktlinjerna för u-kreditgivningen ges krediterna med ett gåvoinnehåll som motsvarar det lägsta tillåtna enligt gällande internationella regler. Till de minst utvecklade länderna erbjuder BITS 50 % och till övriga u-länder 35 % gåvoelement. Någon matchning av andra länders erbjudanden förekommer inte. Krediter i industribiståndet Utländska företags intresse för direktinvesteringar i u-länderna är i dag mycket lågt. Detta är en sanning som i hög grad gäller också svenska företag. Såväl SIDA som BITS och SWEDFUND (fonden för industriellt samarbete med u-länder) är uppmärksamma på problemet o ch söker vägar för att öka det svenska industrisamarbetet med u-länderna. SIDAs krediter till den Östafrikanska utvecklingsbanken liksom BITS kreditgivning till lokala utvecklingsbanker i Chile, Indien, Pakistan, Thailand och Tunisien är exempel på detta. Också SWEDFUND har genom sitt mandat att låna ut pengar ett instrument för kreditgivning till u-länder. De i huvudsak marknadsmässiga villkor SWEDFUND för närvarande kan erbjuda har dock gjort att långivning ej kommit till stånd i någon betydande omfattning. Förslag har, bl.a. i SWEDFUND-översynen ''Kunskapsöverföring genom företagsutveckling (SOU 1988:4)'', framförts om viss uppmjukning av SWEDFUNDs utlån ingsvillkor. Exportkreditutredningen om u-krediter 1988 års exportkreditutredning ''Statens roll vid finansiering av export'' (SOU 1988:42) behandlade, i enlighet med sina direktiv, frågan om mjuka krediter ur ren exportsynpunkt. De förslag och överväganden som utredningen presenterade, och som låg till grund för regeringens proposition 1989/90:44 om statlig medverkan vid finansierig av export m.m., behandlade således ej de biståndspolitiska målsättningar som utgör grunden för det svenska u-kreditsystemet. Utredningen förordade att ett tvåkomponentsystem, där BITS beslutar om gåvan, SEK om exportkrediten och EKN om garantin mot bistånds anslagen införs. Samtidigt menade man att det vore olämpligt att slopa möjligheten att i vissa lägen använda ett enkomponentsystem. Utredningen föreslog vidare att möjligheterna att ge bundna biståndskrediter skulle införas. Om det av biståndspolitiska skäl skulle anses önskvärt att bibehålla det nuvarande enkomponentsystemet föreslog utredningen att detta i så fall borde modifieras beträffande bl.a. metoden för att beräkna garantipremier för krediter med löptider överstigande tio år. I propositionen (1989/90:44) om statlig medverkan vid finansiering av export m.m., som antogs av riksdagen under hösten 1989, anfördes att inga ändringar i riktlinjerna för det gällande u-kreditsystemet var nödvändiga. En utvidgning av försöksverksamheten med tvåkomponentkrediter borde dock genomföras, liksom en fortsatt utredning av garantiordningen i u-kreditsystemet. Förslaget om att införa ett system med bundna biståndskrediter avvisades. Utredningsuppdraget Mot bakgrund av frågeställningarna ovan skall en granskning göras av kreditinstrumentets roll i det svenska biståndet. Arbetet skall utföras av en särskild utredare. Till utredningen skall knytas en referensgrupp med riksdagsledamöter. I sitt arbete bör utredningen samråda med företrädare för berörda biståndsorgan, övriga berörda organ och annan expertis. Utredningen skall utgå från att de biståndspolitiska målen ligger fast och är vägledande för allt utvecklingssamarbete, samt att u-kreditsystemet även framdeles skall utgöra en del av det svenska biståndet. Utredningen skall belysa kreditinstrumentets roll som komplement till gåvobiståndet. Utredningen skall redovisa och analysera erfarenheterna av olika kreditinstrument i det svenska biståndet. Gällande riktlinjer och systemutformning bör analyseras med avseende på bl.a. inriktning på olika länder, mobilisering av resurser, mottagar- och motpartsförhållanden, upphandling och priser, garantifrågor, skadereglering m.m. En bedömning skall göras av u-krediternas roll i olika mottagarländer och sektorer. Kreditinstrumentets roll i industribiståndet bör analyseras med hänsyn till mottagarländernas behov samt i relation till övrigt svenskt och samnordiskt bistånd för näringslivs- och företagsutveckling. BITS kreditgivning inriktas i första hand på fattiga länder. Samtidigt innebär kravet på kreditvärdighet att många av de mest behövande länderna ej kommer i fråga. Krediter ges enbart till projekt som har positiva utvecklingseffekter och som avser att bidra till att förbättra landets framtida kreditvärdighet. Samtidigt ger projekten avkastning först på lång sikt. Utredningen bör diskutera och presentera eventuella förslag om möjligheterna att i större utsträckning än idag ge krediter till fattiga länder, med hänsyn tagen till vikten av att inte bidra till ökade skuldproblem och möjligheter att begränsa denna risk. I detta sammanhang bör utredningen pröva förslag till ändringar i garantiordningen som kan vara motiverade ur utvecklingssynpunkt. Vidare bör för- och nackdelarna med bindning analyseras, liksom krediternas betydelse för det svenska näringslivets medverkan i utvecklingsprojekt i u-länder. Med utgångspunkt i en redovisning av Sveriges och andra länders koncessionella kreditgivning till u-länder bör utredningen ur utvecklingssynpunkt samt med hänsyn tagen till konkurrensförhållanden analysera samt presentera eventuella förslag till alternativa kreditsystem. Analys en bör omfatta system för såväl kontrakts- som projektfinansiering inklusive t.ex. ramkrediter till utvecklingsbanker. I fråga om stödet till utvecklingsbanker bör utredningen analysera och presentera förslag till rollfördelning mellan BITS och den av regeringen i årets budgetproposition föreslagna nya myndigheten för näringslivsbistånd. Utredningen skall diskutera och presentera eventuella förslag till ändringar av den tekniska systemutformningen inkl. garantifrågor samt organisatorisk uppbyggnad och administrativa rutiner. Utredningen bör också beakta hur effekterna av eventuella förslag kan påverka kreditgivningen i övrigt från Sverige och den garantiverksamhet som EKN bedriver i anslutning till sådan kreditgivning. Det internationella regelverket och pågående förhandlingar om detta bör belysas, liksom konsekvenserna för det svenska u-kreditsystemet. Utredningens förslag bör utgå från förutsättningen att inga nya institutioner skapas. Utredningen skall beakta vad som sägs i regeringens direktiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning samt regeringens direktiv (dir. 1988:43) till kommittéer och särskilda utredare angående EG-aspekter i utredningsverksamheten. Utredningen bör dra nytta av de tidigare utredningar som har gjorts inom bistånds- och u-kreditområdet. Översynen bör vara slutförd före utgången av juni 1991. Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om internationellt utvecklingssamarbete att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att utreda kreditinstrumentets roll i det svenska biståndet, att besluta om sakkunniga, sekreterare och annat biträde åt utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta tredje huvudtitelns anslag C 3. Andra biståndsprogram, anslagsposten 8. Utredningar m.m. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. (Utrikesdepartementet)