Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1990:67 Beslut vid regeringssammanträde 1990-11-01 Chefen för miljödepartementet, statsrådet Dahl, anför. 1 Mitt förslag Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda naturvårdsverkets framtida uppgifter och organisation. Utgångspunkter för arbetet skall vara att naturvårdsverkets centrala roll i det samlade miljöarbetet skall stärkas och att verkets organisation anpassas till en mål- och resultatorienterad styrning, en medveten decentralisering samt integrering av miljöarbetet i olika sektorer (sektorsprincipen). 2 Inledning Regeringen underströk i propositionen om miljöpolitiken inför 1990-talet (prop. 1987/88:85 JoU:23, rskr. 373) statens naturvårdsverks centrala roll i miljöarbetet. Som särskilt viktiga uppgifter framhölls att utforma strategier, handlingsprogram samt råd och riktlinjer inom miljöområdet. Verket har en nyckelroll i det samlade miljöarbetet och en samordningsfunktion inom den sfär av olika myndigheter som har viktiga miljöpolitiska uppgifter. Ett effektivt miljöarbete förutsätter att arbetet inriktas på de viktigaste miljöproblemen samtidigt som problemen löses på ett för samhället kostnadseffektivt sätt. Naturvårdsverkets arbetsinriktning och organisation har stor betydelse för möjligheterna att bedriva en effektiv miljöpolitik. Behovet av en översyn av naturvårdsverkets framtida roll och organisation kan ses mot bakgrund av att synen på miljöproblemen har förändrats under 1980-talet. Det har vuxit fram en insikt om att miljöproblemen har blivit mera komplexa och globala och att verksamheten inom olika sektorer (t.ex. jord- och skogsbruk, energi, transporter) i hög grad har bidragit till att förvärra miljöproblemen. Det finns också en växande insikt, både i Sverige och i andra länder, att regleringar i större utsträckning bör kompletteras med andra styrmedel för att miljöproblemen skall kunna lösas på ett effektivt sätt. Behovet av nya styrinstrument för att möta en förändrad problembild gör det nödvändigt att utveckla och förändra verkets organisation. En särskild utredare bör tillkallas med uppdrag att dels analysera och lämna förslag rörande verkets ansvar och uppgifter i förhållande till övriga myndigheter, dels föreslå den förändring av verkets organisation som kan anses påkallad. 3 Bakgrund Regeringen gav i beslut den 17 mars 1988 statskontoret i uppdrag att genomföra en översyn av vilka förändringar som behöver göras vad gäller naturvårdsverkets arbetsinriktning, arbetsformer och organisation för att verket skall kunna leva upp till en mer utvecklad roll i miljöarbetet. Som utgångspunkt för en sådan mer utvecklad roll pekade regeringen på behovet av kunskapsuppbyggnad, kunskapsöverföring, utarbetande av riktlinjer och handlingsprogram, uppföljning av miljöarbetet samt arbete med enskilda ärenden. Statskontoret redovisade den 18 november 1988 rapporten (1988:49) Arbetsinriktningen m.m. vid statens naturvårdsverk. Statskontoret framhöll bl.a. att miljöutvecklingen och tendenserna till internationalisering, sektorisering och decentralisering av miljöarbetet skapar en utvecklingssituation för den centrala miljövårdsmyndigheten där man inte kan nöja sig med att svara blott med rationalisering och resursförstärkning. Inte heller enbart omprioritering är tillräckligt. Vad som krävs är enligt statskontoret att finna nya vägar att nå miljömålen genom att förändra verkets omgivningsrelationer och använda nya styrmedel. Den 21 november 1988 redovisade naturvårdsverket ett förslag till förändrad organisation och hemställde hos regeringen om en förändring i sin instruktion. Förslaget, som syftade till en bättre anpassning till omvärldens krav, innebar bl.a. en utökning av antalet avdelningar, Förslaget bifölls av regeringen. Regeringen angav därvid att den av naturvårdsverket föreslagna organisationen skall gälla t.o.m. den 30 juni 1991 i avvaktan på den översyn av organisationen som skall ske inom ramen för en fördjupad anslagsframställning. I särskilda direktiv i anslutning till verkets inordnande i det treåriga budgetarbetet angav regering i beslut den 21 juni 1989 att verket i en särskild rapport bör bedöma den nya organisationens ändamålsenlighet mot bakgrund av resultatanalysen, bedömningen av framtidsbehoven samt förslag till förändringar som läggs fram i övriga särskilda rapporter. I den särskilda rapporten Naturvårdsverkets organisation, som lämnades till regeringen den 1 september 1990, för verket en framåtsyftande diskussion om mål och verksamhetsidé m.m. Gjorda utredningar och det arbete med att utveckla organisationen som verket har påbörjat inom ramen för arbetet med den fördjupade anslagsframställningen utgör enligt min mening ett värdefullt underlag för den översyn av naturvårdsverket som jag nu föreslår. 4 Mina utgångspunkter 4.1 En målstyrd organisation Samhällets miljöpolitiska styrning måste enligt min mening utgå från tillståndet i miljön och de mål som ställs upp. Detta förutsätter en god kunskap om miljötillståndet, operativa miljömål samt möjligheter att fördela ansvar och genomföra åtgärder i olika sektorer och på olika nivåer. Utvecklingen måste kunna följas upp med avseende på hur målen nås. Det är därför nödvändigt med en ändamålsenlig resultatredovisning. Samhällets styrning skall ske genom att dels ställa upp mål och krav, dels vid behov korrigera miljöarbetets inriktning. Att utveckla medeln för en sådan korrigering blir av grundläggande betydelse för det framtida miljöarbetet. Vad jag här har sagt utgör en sammanfattning av den centrala miljöorganisationens huvuduppgifter och bör vara vägledande för arbetet med att utveckla en organisation för det framtida miljöarbetet. De aktionsprogram, målbeskrivningar och utredningar som naturvårdsverket har redovisat, bl.a. inom ramen för arbetet med den fördjupade anslagsframställningen, utgör ett värdefullt underlag för utredaren. När det gäller frågan om organisationsutformning m.m. behöver underlaget kompletteras inför ett beslut om en organisation för 1990-talet. Utredarens huvuduppgift bör vara att finna former för en miljöorganisation som skall medverka till ett effektivt arbete för att uppfylla målen för miljöpolitiken. 4.2 Sekorsansvar och decentralisering Regeringen har i 1988 års miljöproposition lagt fast den s.k. sektorsprincipen, innebärande att varje sektor i samhället skall ta den hänsyn till miljön som krävs. I anslutning till 1988 års miljöpolitiska proposition gav regeringen en rad uppdrag till skilda myndigheter att utreda och till regeringen redovisa hur man avsåg att integrera miljöhänsyn i sin verksamhet. Flera myndigheter är nu i färd med att bygga upp kompetens och beredskap för att möta detta krav. Regeringen har också genom beslut om den samlade länsstyrelsen som träder i kraft den 1 juli 1991 skapat organisatoriska förutsättningar för en decentralisering av miljöarbetet. Vidare har kommunerna fått ett ökat ansvar för viktiga delar av miljöarbetet, särskilt beträffande tillsyn m.m. i anslutning till miljöskyddslagen och miljöfrågornas integrering i den kommunala översiktsplaneringen samt beträffande planering m.m. av avfallshanteringen. Av stor vikt är också att kraven beträffande företagens egenansvar vad gäller miljöhänsyn fortlöpande har skärpts. Erfarenheterna från dessa uppdrag och beslut bör ligga till grund för bedömningen av behovet av fortsatta insatser i dessa riktningar. 4.3 Kunskapsuppbyggnad Kunskaper måste löpande byggas upp om förändringar i miljön, om miljöeffekter och om metoder att bemästra miljöpoblem av olika slag. Detta bör ske såväl genom arbete inom landet som genom internationella kontakter. Miljöforskningen kräver liksom annan forskning en långsiktighet för att ge underlag för väl underbyggda åtgärder. Samtidigt kommer inriktningen att behöva förändras över tiden allteftersom olika miljöproblem aktualiseras eller löses. Detta innebär att kravet på flexibilitet måste ställas högt. Naturvårdsverket har ett centralt ansvar för att miljöövervakningen inriktas och genomförs på ett ändamålsenligt sätt. Verket har också ansvar för att utsläpps- och belastninngsdata finns tillgängliga. Även uppbyggnad och upprätthållande av kunskaper om miljöanpassad teknik är av stor betydelse. 4.4 Policy- och programarbete samt uppföljning De mål som riksdag och regering lägger fast för miljöarbetet måste föras vidare till ett genomförande med hjälp av bl.a. riktlinjer till andra myndigheter. Den kunskap som byggs upp och de erfarenheter som erhålls från en planmässig uppföljning bör därefter sammanvägas och omformas till bedömningsunderlag, riktlinjer samt förslag till prioriteringar och handlingsprogram. Detta förutsätter en medveten decentralisering och vidgat sektorsansvar. Arbetet med att följa upp och värdera det samlade miljöarbetet och ta fram bedömningsunderlag, riktlinjer och handlingsprogram tillhör naturvårdsverkets viktigaste uppgifter. Detta gäller inte minst för att den decentraliserade organisationen på miljöområdet skall kunna arbeta på ett offensivt, effektivt och samordnat sätt. Verkets arbete med enskilda förvaltningsärenden bör koncentreras till frågor som har principiell och policyskapande betydelse. En viktig fråga blir att analysera nuvarande kompetensfördelning vad gäller överklaganden och överprövning av skilda ärendegrupper. Uppgiften att följa upp, utvärdera och redovisa resultaten av vidtagna miljövårdsåtgärder blir i en framtida organisation av strategisk betydelse i miljöarbetet. Naturvårdsverket skall därför följa hur miljölagstiftningen och andra styrmedel tillämpas och föreslå förändringar i lagstiftning, ansvarsfördelning och tillämpning. Den kunskap som kommer fram genom miljöforskning, miljöövervakning, teknikutveckling och resultatredovisning bör föras ut till berörda myndigheter på alla nivåer. Likaså bör kunskap föras ut genom information till andra myndigheter, kommuner, näringsliv, organisationer osv. Utbildningsfrågorna är av grundläggande betydelse i det samlade miljöarbetet. Naturvårdsverket har en viktig uppgift när det gäller fort- och vidareutbildningen av personal inom hela miljöorganisationen. 4.5 Internationellt arbete Miljöproblemen kräver i hög grad samverkan mellan länder. Syftet med det svenska engagemanget i det internationella miljösamarbetet är att åstadkomma gemensamma regler på en hög ambitionsnivå. Sverige bör medverka i en internationell strategi för en varaktigt hållbar utveckling. Som ett led i detta bör Sverige medverka till att internationella avtal sluts bilateralt, regionalt och globalt. I ett internationellt perspektiv manifesteras det globala arbetet bl.a. i samband med förberedelserna inför 1992 års världskonferens om miljö och utveckling då Sverige bl.a. arbetar för att konventioner rörande den biologiska mångfalden och skydd för klimatet skall antas. Naturvårdsverket har viktiga uppgifter i det internationella miljösamarbetet. Det är angeläget att analysera verkets framtida roll i detta arbete. Det europeiska integrationsarbetet blir de kommande åren av särskild vikt i detta sammanhang. 5 Utredarens uppgifter Utgångspunkten för utredarens arbete skall vara att naturvårdsverkets centrala roll i det samlade miljöarbetet skall stärkas och att verkets organisation anpassas till en mål- och resultatorienterad styrning, en ändamålsenlig uppföljning av miljöarbetet samt en målmedveten decentralisering och integrering av miljöarbetet i olika sektorer. Verkets arbete skall präglas av kunskapsinhämtning, målstyrning och uppföljning. Utredaren bör så långt möjligt dra nytta av de erfarenheter som hittills erhållits genom tillämpningen av sektorsprincipen och beslut om ökad decentralisering. En viktig uppgift blir att analysera hur ansvarsfördelning och samarbete mellan och inom olika nivåer (centralt, regionalt, lokalt) bör utformas. Utredaren bör i detta sammanhang pröva den regionala organisationens ändamålsenlighet för ett effektivt arbete i frågor med anknytning till miljö och hushållning med naturresurser. Utredaren bör i dessa delar samråda med den centrala organisationskommittén för en ny statlig länsförvaltning (C 1990:02). Utredaren bör vidare pröva om naturvårdsverkets framtida uppgifter kan utföras mer ändamålsenligt i en förändrad myndighetsstruktur med fastlagda styr- och samordningsmandat i förhållande till andra miljömyndigheter. Bl.a. bör prövas om särskilda regler behöver utformas som underlättar för verket att fullgöra den pådrivande, uppföljande och samordnande roll som blir nödvändig i det framtida planeringsarbetet. Naturvårdsverkets arbete bör i en sådan struktur huvudsakligen utföras av utredningar, utvärderingar och utformande av råd och riktlinjer. Ett nationellt system för miljöövervakning är därvid av stor betydelse. Hanteringen av ärenden bör i möjligaste mån falla på berörda sektorsmyndigheter, samt på länsstyrelser och kommuner. En konsekvens av en sådan inriktninng bör innebära en överföring av ansvar, befogenheter och resurser till främst länsstyrelser och vissa sektorsmyndigheter. Vid översynen bör verkets uppgift att besluta om föreskrifter, dvs. rättsregler i anslutning till lag och förordning, också studeras (budgetpropositionen 1990 bil. 2 s. 41). Utredningen om Sveriges internationella miljösamarbete har nyligen lagt fram sitt slutbetänkande (SOU 1990:88). Utredaren bör mot bakgrund av bl.a. utredningens förslag och nuvarande praxis överväga omfattningen av och formerna för naturvårdsverkets deltagande i det internationella miljösamarbetet samt ansvarsförhållandena mellan verket och regeringskansliet. Även behovet av utvärdering av internationella konsekvenser av skilda förslag till åtgärder som verket lägger fram bör beaktas. Utredaren bör överväga hur tillsynen enligt miljöskyddslagen kan effektiviseras. Tillsynsverksamheten bör kunna stärkas genom att ökad uppmärksamhet ägnas åt att utarbeta allmänna råd för den regionala och lokala tillsynsverksamheten, att vid behov bistå dessa i konkreta fall samt att verka för att erforderlig tillståndsprövning och omprövning av villkor för miljöfarlig verksamhet kommer till stånd. Bl.a. bör övervägas om den centrala tillsynsverksamheten enligt miljöskyddslagen bör samlas hos ett särskilt organ - samlokaliserat med naturvårdsverket - med möjlighet att koncentrera sig på denna uppgift. Verksamheten vid ett sådant organ bör vara avgiftsfinansierad. Utredaren bör generellt granska om uppgifter vid verkets olika avdelningar helt eller delvis kan utföras av annan huvudman. Kompetensfördeningen vad gäller överklaganden och överprövning av skilda äredegrupper bör analyseras. Utredaren bör uppmärksamma de möjligheter som kan finnas att låta verket ta över vissa ärenden som i dag prövas av regeringen. Vägledning för detta finns i budgetpropositionen 1990 bil. 2 s. 48. Utredaren bör vidare överväga vilken egen laboratoriekapacitet som verket behöver förfoga över. Naturresursavdelningens verksamhetsområde bör prövas med avseende på i vilken utsträckning som t.ex. länsstyrelser och kommuner med bibehållen ambitionsnivå kan ta ett ökat ansvar på naturvårdens och friluftslivets områden. Forskningsfrågornas betydelse för miljöarbetet och verket bör analyseras, liksom graden av samarbete med andra viktiga forskningsinstitutioner. Bl.a. bör analyseras forskningsresursernas fördelning på egen verksamhet och upphandling av tjänster utanför verket. Utredaren bör särskilt analysera samspelet med den verksamhet som utförs vid vissa andra myndigheter. Det bör bl.a. gälla följande: - Analys av naturvårdsverkets och kemikalieinspektionens ansvars- och arbetsfördelning för olika kemikaliefrågor och förslag till ev. förändringar i dessa avseenden. Analys även av samverkansformer mellan dessa och andra myndigheter som har uppgifter enligt lagen (1985:426) om kemiska produkter. - Analys av hur det samlade miljöarbetet skulle gagnas av att verksamheter vid Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) och Sveriges geologiska undersökning (SGU) till viss del integreras eller samordnas med naturvårdsverkets verksamhet. - analys av hur arbetet vid naturvårdsverket och plan- och bostadsverket kan samordnas i syfte att bidra till ett effektivare miljöarbete. Utredaren bör analysera och föreslå vilka verksamhetsområden som kan avgiftsfinansieras. De områden som är särskilt intressanta härvidlag är tillsynsverksamhet, prövningsverksamhet, utbildning, information och laboratorieverksamhet. Utredaren bör ha frihet att i övrigt analysera frågeställningar och lägga fram förslag som befinns lämpliga. Utredaren bör informera berörda huvudorganisationer om sitt arbete samt bereda dem tillfälle att föra fram sina synpunkter. Utredaren skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående dels utredningsförslagens inriktning (dir.1984:5), dels beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43). Som jag nyss har framhållit gäller naturvårdsverkets nuvarande organisation till och med den 30 juni 1991. Utredaren måste därför arbeta skyndsamt. Förslag rörande verkets organisation bör läggas fram i sådan tid att regeringen kan fatta beslut före den 1 juli 1991. 6 Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för miljödepartementet att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppgift att utreda naturvårdsverkets framtida roll och organisation och att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m. 7 Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.