Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1990:59 Beslut vid regeringssammanträde 1990-10-04 Chefen för socialdepartementet, statsrådet Thalén, anför. 1 Mitt förslag Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppgift att utreda och att lägga fram förslag om författningsreglering av personregister på socialförsäkringsområdet. 2 Bakgrund Riksförsäkringsverket (RFV) och de allmänna försäkringskassorna svarar för administrationen av huvuddelen av samhällets ekonomiska trygghetssystem. För administrationen av detta socialförsäkringssystem finns ett omfattande ADB-stöd. Det nuvarande ADB-systemet har en central struktur där driften är förlagd till RFV:s ADB-avdelning i Sundsvall. Försäkringskassornas central- och lokalkontor har terminaler som är anslutna till den centrala anläggningen via ett gemensamt kommunikationsnät. Vid RFV förs ett flertal centrala ADB-baserade personregister, varav de viktigaste är sjukförsäkrings-, pensions- och bidragsregistren. Härutöver finns bl. a. delpensionsregister, pensionspoängregister, arbetsskaderegister och en rad statistik- och forskningsregister samt administrativa register. Registren behövs främst för administrationen av socialförsäkrings- och bidragssystemen. De används också för samordning av ersättningar från andra myndigheter och försäkringsinrättningar. Terminalåtkomst till vissa av RFV:s register har för närvarande -- utöver RFV och försäkringskassorna -- försäkringsdomstolarna, statens löne- och pensionsverk (SPV) samt kommunernas pensionsanstalt (KPA). Försäkringsdomstolarna har behov av att kunna få de uppgifter från registren som behövs vid handläggning av socialförsäkringsmål. SPV och KPA behöver uppgifter för den samordnade utbetalningen av pensioner. Terminalanvändaren har dock endast tillgång till de uppgifter som bedömts behövliga för arbetsuppgifterna. Detta regleras genom behörighetssystem. Under de senaste åren har allt fler myndigheter och även andra gjort anspråk på att få tillgång -- i ett flertal fall på ADB-medium -- till uppgifter ur registren för skilda ändamål. I en skrivelse den 18 december 1987 till regeringen har RFV föreslagit att användningen av socialförsäkringens register skall regleras i en särskild registerlag. Härefter har RFV på regeringens uppdrag inkommit med förslag rörande den långsiktiga inriktningen av ADB-verksamheten, den s.k. FAS 90-utredningen. För närvarande pågår inom socialförsäkringens område ett omfattande utvecklingsarbete i syfte att effektivisera verksamheten genom att bekämpa ohälsan, aktivera rehabiliteringen och förebygga uppkomsten av skador som är en följd av brister i arbetsmiljön. Av särskild betydelse härvid är de förslag som regeringen lagt fram i prop. 1989/90:62 om insatser för aktiv rehabilitering och arbetslivsfondens verksamhet m.m. Förslagen, som bifallits av riksdagen (1989/90:SfU12, rskr. 185), tar sikte på åtgärder för att bl. a. förbättra försäkringskassornas möjligheter att bedriva en effektiv rehabilitering genom ett utökat samarbete med andra myndigheter m.m. Vidare avser regeringen -- vilket också framgår av propositionen -- att återkomma till riksdagen med mer omfattande och genomgripande förslag i samma syfte. I utvecklingsarbetet ingår en decentralisering med målet att i princip all individinriktad handläggning av försäkringsärenden skall förläggas till försäkringskassornas lokalkontor. I anslutning härtill skall viss registerhantering inom sjukförsäkringen förläggas lokalt. I 1989 års anslagsframställning redovisade RFV en plan för uppbyggnad av lokala sjukförsäkringsregister. I det första steget avsågs uppbyggnad ske av register över sjukfall med uppgifter om sjukskrivningsdiagnoser, arbetsgivare, arbetsuppgifter m.m. Som jag anfört i årets budgetproposition delar jag i princip RFV:s uppfattning i fråga om inriktningen vid uppbyggnaden av datoriserade lokala sjukförsäkringsregister. Ett lokalt sjukförsäkringsregister gör det möjligt att handlägga ärendena på ett rationellt sätt, liksom att tidigt åtgärda och följa upp sjukfall. Förutsättningar skapas också för att mera systematiskt än hittills sammanställa statistisk information om sjukfrånvaron och dess orsaker. Härigenom ges grundläggande förutsättningar för ett aktivt arbete med att förebygga ohälsa. Detta ger i sin tur också ökade möjligheter att komma till rätta med de allt mer ökande utgifterna för sjukfrånvaron. Vidare har regeringen i en lagrådsremiss med förslag till lag om sjuklön föreslagit vissa regler om sjuklön som skall utgöra grunden för sjukersättning framför allt vid korta sjukfall. Genom förslaget skall en arbetstagare ges lagstadgad rätt att under de första 14 dagarna av varje sjukdomsfall behålla 90 % av lön och andra anställningsförmåner. I betänkandet (SOU 1990:49) Arbete och hälsa har arbetsmiljökommissionen föreslagit åtgärder i syfte att minska den arbetsrelaterade sjukfrånvaron samt förebygga nya hälsorisker. Kraven på ökad datorisering och vidgad samverkan på rehabiliteringsområdet får självfallet inte medföra otillbörligt intrång i den enskildes personliga integritet. Grundläggande bestämmelser om skyddet för den enskildes personliga integritet finns i 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen, där det sägs bl.a. att det allmänna skall värna den enskildes privatliv och familjeliv. Vidare föreskrivs i 2 kap. 3 § andra stycket att varje medborgare skall i den utsträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. Av betydelse på integritetsskyddsområdet är vidare föreskrifterna i sekretesslagen (1980:100, omtryckt 1989:713). Särskilt betydelse fulla i detta sammanhang är de bestämmelser till skydd för den personliga integriteten som finns i datalagen (1973:289, omtryckt 1982:446). Regler om insyn och kontroll när det gäller allmänna handlingar finns även i tryckfrihetsförordningen. Vidare finns bestämmelser om myndigheternas arkiv i den nya arkivlagen (1990:782) som träder i kraft den 1 juli 1991. Sverige har även gjort vissa internationella åtaganden på dataområdet. Sverige har tillträtt Europarådets konvention om skydd för en skilda vid automatisk databehandling av personuppgifter och OECD:s riktlinjer i fråga om integritetsskyddet och persondataflödet över gränserna. Sverige har också biträtt Europarådets rekommendation den 23 januari 1986 om skydd för personregister inom socialförsäkringsområdet. Av betydelse i detta sammanhang är vidare artikel 8 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt artikel 17 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. I skrivelse den 22 mars 1990 till regeringen har datainspektionen anfört att socialförsäkringsorganens verksamhet hittills varit inriktad på att främst administrera olika former av trygghetsbidrag till de försäkrade. För detta ändamål har antalet uppgifter om varje individ kunnat begränsas till ett fåtal. Det har därigen om varit möjligt för datainspektionen att hantera integritetsfrågorna inom ramen för datalagens tillståndsförfarande. Integritetsfrågorna i samband med den nya verksamhetsinriktningen är enligt datainspektionen av sådant slag att de bör regleras i en särskild registerlag. I skrivelse den 11 juni 1990 till regeringen har RFV bl.a. anfört att verket liksom datainspektionen anser det angeläget att en lagreglering av hithörande frågor sker. Verket föreslår att regleringen sker i två etapper, varvid i den första de nya lokala registren avgränsas och regleras. Verket redovisar skäl för en sådan etappindelning och synpunkter på hur den kan utformas. I en nyligen lämnad lagrådsremiss om offentlighet, integritet och ADB har regeringen anfört att som ett led i en allmän strävan att stärka skyddet för integriteten i samband med nödvändig registrering av känsliga personuppgifter bör på sikt vissa register hos bl.a . RFV regleras i en särskild registerlag. Regeringens förslag överensstämmer i detta avseende med vad data- och offentlighetskommittén föreslagit i delbetänkandet (SOU 1987:31) Integritetsskyddet i informationssamhället 4. 3 Utredningsuppdraget Behovet av en författningsreglering av socialförsäkringens dataregister har aktualiserats bl.a. i samband med det planerade lokala sjukförsäkringsregistret. Datastödet kommer att vara av stor betydelse för ett effektivt rehabiliteringsarbete. De uppgifter som registreras om den försäkrade kan emellertid vara av mycket känslig karaktär, vilket ställer särskilda krav på integritetsskydd. Jag anser att riksdagen genom lagstiftning bör ta ställning till regleringen av de ADB-baserade personregister som är aktuella i sammanhanget. En ökad mängd information i det planerade lokala sjukförsäkringsregistret medför också större risk för intrång i den enskildes integritet. Även när det gäller övriga personregister inom socialförsäkringsområdet bör en lagreglering komma till stånd. Det bör uppdras åt en särskild utredare att utarbeta förslag till de författningsregler som behövs. En princip i datalagen är att ett personregister endast får inrättas och föras som stöd i den registeransvariges verksamhet. När det gäller myndigheter och liknande organ regleras verksamheten i allmänhet genom lagar och andra författningar. Sådana författningar bildar ramen för den personregistrering som bör få förekomma. Syftet med en registerlag är att utifrån sådana bestämmelser närmare reglera personregistreringen. Utgångspunkten för det nu föreslagna utredningsarbetet är gällande bestämmelser på socialförsäkringsområdet. Utredaren måste emellertid även beakta och hålla sig underrättad om det arbete som pågår med anledning av de i direktiven nämnda förslagen, vars syfte är ökade möjligheter för försäkringsadministrationen att effektivisera rehabiliteringsverksamheten och utveckla en aktiv roll i arbetet med att förebygga ohälsa. Vidare bör en utgångspunkt för arbetet vara att för de register som omfattar ett stort antal registrerade personer och har ett integritetskänsligt innehåll, bestämmelser skall meddelas i form av lag. Inom socialförsäkringen gäller den s.k. socialförsäkringssekretessen i 7 kap. 7 § sekretesslagen. Här gäller det raka skaderekvisitet, vilket innebär att offentlighet är huvudregel. Sekretess gäller om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Med hänsyn till sekretessreglernas nära samband med en registerlagstiftning skall i utredningsuppdraget ingå att se över regleringen av sekretesskyddet för känsliga personuppgifter, särskilt för rehabiliteringsverksamheten. I detta sammanhang bör även behandlas hur sekretesslagen förhåller sig till utlämnande av uppgifter, t.ex. för rehabilitering, till andra organ än myndigheter. Av grundläggande betydelse är att en registerlag garanterar det skydd som bör gälla till förmån för den enskilde i dennes förhållande till olika myndigheter. Personregistrering får inte medföra otillbörlig kränkning av den enskildes personliga integritet. Detta är en grundläggande förutsättning som skall gälla även då krav på ökad datorisering framförs för att få effektivare verksamhet på olika områden. Konsekvenserna för andra intressen som insynsbehov och forskningens behov måste också beaktas. Här är det viktigt att analysera gallringsfrågorna och överväga om de olika urvalsmetoder som anges i propositionen (1989/90:72) om arkiv m.m. bör tillämpas. Den effektivisering som avses komma till stånd på socialförsäkringsområdet medför behov av ett ökat informationsutbyte mellan de myn digheter och organ som deltar i rehabiliteringen. Det är därför angeläget att utredaren behandlar frågor rörande avvägningen mellan behovet av informationsutbyte och skyddet för den enskildes integritet. Vidare bör skillnaderna i fråga om sekretess på socialförsäkrings- och sjukvårdsområdena beaktas. En viktig bas för såväl det förebyggande arbetsmiljöarbetet som det direkta rehabiliteringsarbetet är en god information om sjukfrånvaron. Informationen måste från rehabiliteringssynpunkt vara individinriktad men behöver fö r det förebyggande arbetet endast vara av statistisk art utan krav på individuppgifter. Däremot kan individinformation vara av väsen tlig betydelse för kunskapsutvecklingen på andra områden. Om t.ex. sjukvårdens epidemiologiska kunskaper kopplas samman med uppgifter om sjukfrånvaro m.m. kan förmodligen ny viktig kunskap om effekter av olika behandlingsmetoder vinnas. Utredaren bör särskilt överväga behovet av och förutsättningarna för samverkan i fråga om information för forskningsändamål inom t.ex. sjukvårdsområdet och därvid särskilt överväga vilka integritetsskyddande insatser som skulle göra en samverkan möjlig. Innehållet i ett personregister måste emellertid enligt datalagen begränsas till sådana uppgifter som står i överensstämmelse med registrets ändamål. Utredaren bör främst lämna förslag rörande lagreglering av följande frågor som direkt hänger samman med den personliga integriteten: -- registerändamål -- registerinnehåll -- ansvar och förfoganderätt -- terminalåtkomst -- uppgiftslämnande på ADB-medium -- bevarandetid och gallring -- begränsningar av bearbetningsmöjligheter -- krav på krypteringssystem eller andra skyddsmekanismer för viss användning. Utredaren bör särskilt noggrant analysera frågor om direkttillgång till uppgifter via terminal. I fråga om det planerade lokala sjukförsäkringsregistret bör utgångspunkten vara att endast behöriga tjänstemän hos det lokala försäkringskassekontoret skall ha terminalåtkomst. Utredaren bör även belysa vilken betydelse försäkringskassornas organisation kommer att få för integritetsskyddet enligt datalagen och sekretesslagen. Enligt datalagens regler är -- med den organisation som nu gäller -- varje försäkringskassa registeransvarig för alla register som förs vid kassans lokalkontor och förfogar således över uppgifterna i registret. Detta förhållande får betydelse för bl.a. frågan om utlämnande av uppgifter från de lokala registren till försäkringskassans centralkontor. Även sekretesslagens bestämmelser har betydelse i detta sammanhang. Uppgifter rörande diagnos kan vara särskilt integritetskänsliga. Utredaren bör därför särskilt belysa hanteringen av ADB-baserade uppgifter såvitt avser diagnos, arbetsoförmåga och rehabiliteringsåtgärd. En noggrann reglering är särskilt viktig när det gäller möjligheterna att få tillgång till sådana uppgifter. I detta sammanhang bör även möjligheterna att använda avidentifierade uppgifter belysas. 4 Ramar för arbetet Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt och i samverkan med RFV, försäkringskassorna, datainspektionen och riksarkivet samt, med hänsyn till behovet av nationell statistik, statistiska centralbyrån. Utredaren bör också samråda med utredningen (Ju 1989:02) om en översyn av datalagen. Utredaren bör även beakta det fortlöpande arbetet inom Europarådet och FN avseende integritetsskydd i datasammanhang. I en första etapp bör utredaren senast den 15 januari 1991 redovisa förslag till reglering av det lokala sjukförsäkringsregistret. Utredaren bör ha slutfört sitt arbete i dess helhet senast den 2 januari 1992. 5 Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för socialdepartementet att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att genomföra en utredning i fråga om författningsreglering av personregister inom socialförsäkringens område, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde till utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta femte huvudtitelns anslag A 2. Utredningar m.m. 6 Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.