Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1990:42 Beslut vid regeringssammanträde 1990-06-21. Statsråden Hjelm-Wallén och Lööw föredrar ärendet gemensamt och anför. Förslag Principerna för en sammanhållen svensk flykting- och immigrationspolitik skall utredas av två särskilda utredare. Bakgrund Migration och flykt 1980-talet innebar en kraftig ökning av migrationen från de fattigare delarna av världen, huvudsakligen på södra halvklotet, till de utvecklade industriländerna, huvudsakligen på det norra halvklotet, liksom inom och mellan olika u-landsregioner. Skälen till att människor flyttar och flyr är många och ofta sammansatta. De kan vara politiska, de kan bero på krig eller inbördeskrig, de kan vara demografiska, ekologiska, ekonomiska eller sociala. Människor flyr eller flyttar för att komma bort från en eländig eller förnedrande verklighet. Flyttningen är nästan aldrig helt frivillig, det finns alltid element av ofrivillighet, av tvång. När tron på framtiden i den egna miljön inte längre finns -- men inte förrän då -- flyttar man. De stora befolkningsrörelserna i världen orsakas i stor utsträckning av ekonomiskt nödtvång. Det är de bristande framtidsutsikterna, den hopplösa misären, de upprepade felslagna skördarna som är de utlösande mekanismerna. Det finns liten eller ingen grad av frivillighet i detta, men det är inte ett mot individen personligt riktat tvång. Krig är en annan huvudorsak till flykt och migration. Civilbefolkningen flyr för att rädda livet eller flyttar när de inte ser någon framtid, när kriget har förstört deras mark och utkomstmöjligheter eller slagit sönder levnadsbetingelserna på något annat sätt. Auktoritära eller repressiva regimer skapar också flyktingar, genom mer eller mindre systematiska brott mot de mänskliga rättigheterna, genom förföljelse av oliktänkande individer. Vid sidan av flykt och flyttningsrörelser mellan fattiga och rika länder har under 1980-talet även de öst-västliga flykting- och migrationsrörelserna ökat kraftigt. Vidare har utbytet genom tjänstehandel, turism, vetenskapligt samarbete och över huvud taget en rörligare arbetsmarknad medfört att det internationella resandet ökar. Rörligheten över gränserna ökar och underlättas, som t.ex. mellan Europas stater. "Migration" definieras vanligen som en frivillig rörelse medan "flykt" är en ofrivillig sådan. Gränsen är emellertid flytande. Mycket av migrationen är ofrivillig i den bemärkelsen att t.ex. naturkatastrofer, svält och/eller brist på försörjningsmöjligheter tvingar människor att flytta. Den är emellertid "frivillig" i den bemärkelsen att man inte tvingas att fly på grund av en direkt mot individen riktad förföljelse eller hot om en sådan. Begreppet "flykt" har förlorat den pregnans det tidigare hade. Av världens flyktingar är det i dag bara en mindre del som flyr på grund av en direkt mot dem riktad förföljelse eller hot om sådan. De flesta flyr som del av en massrörelse, till följd av krig och/eller interna väpnade konflikter. De huvudsakliga skälen till flykt är ofta i grunden politiska: förföljelse och förtryck, inbördeskrig eller våldsamma motsättningar mellan olika folkgrupper samt brott mot de mänskliga rättigheterna. Samtidigt är det ofta så, även i situationer av allvarlig politisk förföljelse, att ekonomiska faktorer har en avgörande betydelse för stora gruppers slutliga beslut att fly. I många situationer, särskilt där den dåliga ekonomiska situationen är en konsekvens av den politiska instabiliteten, har befolkningen i vissa områden inget annat val än att flytta. FN:s flyktingkommissarie (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR) har som sitt mandat att ge skydd och bistånd åt flyktingar i enlighet med 1951 års flyktingkonvention och 1967 års protokoll. I allt större utsträckning har man emellertid också kommit att, åtminstone i fråga om bistånd, ta hand om grupper som faller utanför mandatet men anses vara "of concern to the office" utan att vara flyktingar i konventionens mening. I den följande beskrivningen görs den distinktionen att det som kallas "migration" är en rörelse som inte har några inslag av tvång, eller hot om sådant riktat direkt mot den egna personen, och inte heller är en fråga om flykt undan krig. "Flykt" är rörelser som innefattar någon form av fara eller hot riktat mot den egna personen. Flyktingarna Den överväldigande majoriteten av världens ca 15 miljoner flyktingar kommer från och återfinns i de fattigaste länderna i tredje världen. En majoritet av dessa är kvinnor och barn. Detta innebär att länder, vars ekonomiska och sociala situation redan från början är hårt ansträngd, hamnar i en ännu värre situation när de blir en fristad för stora skaror av människor från angränsande länder. Såväl interna som externa följdkonflikter, och därmed ibland nya flyktingar, är tyvärr inte ovanliga. Utöver de ca 15 miljoner flyktingarna i egentlig bemärkelse, dvs. människor som korsat en nationell gräns, finns ca 14 miljoner människor som är interna flyktingar ("displaced persons"). Ekonomiskt, politiskt, socialt och psykologiskt är dessa människor lika utsatta som andra flyktingar, men i och med att de inte lämnat sina hemländer kommer de varken i åtnjutande av de internationella organisationernas skydd eller deras stöd. Asylsökande i Europa Antalet asylsökande till Europa har ökat successivt under 1980-talet från ca 70 000 år 1983 till ca 350 000 år 1989. Allt tyder på att denna ökning kommer att fortsätta. Allt fler av de asylsökande har svaga skyddsskäl, även om de kan ha starka sociala och ekonomiska skäl att flytta. Detta har resulterat i en påtaglig nedgång i antalet/andelen bland de asylsökande som bedömts vara flyktingar enligt Genève-konventionen. Många asylsökande har ofta andra skäl än en mot dem själva riktad förföljelse att åberopa och får därför avslag på sina asylansökningar efter en ofta mycket lång och nedbrytande väntan. Stora summor pengar spenderas på till stor del improduktiva förläggnings- och administrationskostnader för att ta hand om människor vars skyddsbehov många gånger är svaga. De europeiska länderna spenderar tillsammans uppskattningsvis omkring 15 miljarder kr. per år på mottagandet av asylsökande, av vilka i genomsnitt inte mer än 20 % får rättslig status som flyktingar. Den framtida utvecklingen För att få ett mått på migrationens totala omfattning just nu kan nämnas att antalet i utlandet födda personer, bosatta enbart i de 21 länder i världen som har det högsta antalet utländska medborgare, uppgår till ca 60 miljoner människor. Analyser och prognoser som gjorts pekar mot ett ökande migrationstryck gentemot Europa och den övriga industrialiserade världen. En huvudanledning till detta är den stora klyftan mellan länderna i syd och i nord. En annan faktor som med stor sannolikhet kommer att påverka migrationens omfattning hänger samman med befolkningsutvecklingen i världen. Under de kommande tio åren beräknar man att världens befolkning skall öka med 1 miljard människor. Prognoser för utvecklingen fram till år 2025 räknar å ena sidan med i det närmaste en fördubbling av befolkningen i världen (från ca 5 till 8--10 miljarder människor), å andra sidan med en minskning av ett -- befolkningsmässigt -- åldrande Europas andel av denna befolkning till ca en tjugondel av världens totala befolkning, jämfört med en tiondel i dag. Även ekologi ska faktorer -- både naturkatastrofer och den förstöring av miljön som människan själv svarar för -- ger upphov till befolkningsomflyttningar. Antalet människor som löper risk att drabbas ökar på grund av befolkningstillväxten. Den öst-västliga migrationen kan komma att öka till följd av demokratiseringsprocessen och samhällsomvandlingen i Öst- och Centraleuropa. Avgörande för utvecklingen blir bland annat de berörda ländernas förmåga att ge befolkningen ett hopp om en rimligt snabb ekonomisk utveckling och socialt välstånd. Flyttningsmönstren kommer också att påverkas av hur de nya demokratierna i Europa förmår hantera de etniska motsättningar som med ökad öppenhet kommer i dagen. Till ökningen i migrationen bidrar också att vi kommunikationsmässigt befinner oss i en krympande värld. Detta gäller både kunskapen om förhållanden i andra länder och möjligheterna att resa. Den hittillsvarande politiken Den nuvarande svenska invandringspolitiken utgår ifrån de principiella överväganden som gjordes i proposition 1968:142 angående riktlinjer för utlänningspolitiken m.m. Den nuvarande flyktingpolitiken formulerades huvudsakligen i 1979 års budgetproposition (prop. 1978/79:100, bilaga 15, s. 152 f). I proposition 1983/84:144 om invandrings- och flyktingpolitik en utvecklades riktlinjerna ytterligare. Tillämpningen redovisas i regeringens skrivelse till riksdagen årligen sedan år 1984/85. Det finns inga effektivt verkande internationella instrument som erbjuder anpassade lösningar på de olika beskrivna problemen. Det internationella samarbetet är alltför svagt utvecklat inom migrations- och flyktingområdet. Biståndet till flyktingar är magert och går i stor utsträckning ut på att ge katastrofhjälp. FN:s flyktingkommissarie har begränsade resurser och mandat. Samverkan inom FN-systemet för att arbeta fram bärkraftiga och framtidsinriktade helhetslösningar är klen. De europeiska ländernas bidrag till UNHCR såväl som anslagen till det egna flyktingbiståndet är låga. Samverkan mellan de europeiska länderna i asylfrågor är rudimentär och i huvudsak inriktad på att finna kortsiktigt verkande insatser mot symptomen, snarare än lösningar på de bakomliggande problemen. Överföringen av flyktingar och andra personer i behov av skydd, s.k. kvotflyktingar, är otillräcklig. Sverige tar t.ex. årligen emot 1 250 personer, vilket är blygsamt jämfört med behoven. Europa totalt tar dock endast emot omkring 4 000 och i det sammanhanget är Sveriges andel förhållandevis stor. Europa kommer att utsättas för ett växande invandringstryck, men i de flesta länderna är den enda möjligheten till invandring i dag att söka asyl. Det huvudsakliga instrument som reglerar skyddet för och behandlingen av asylsökande och flyktingar är 1951 års flyktingkonvention och tilläggsprotokollet till denna från år 1967. Dessa instrument är emellertid inte anpassade till den verklighet som råder i dag. De är utformade för att skydda och säkerställa rättigheter för renodlade politiska flyktingar. De flesta länder i Europa ger därutöver uppehållstillstånd till asylsökande av andra skäl än dem som omfattas av konventionen. Sverige är ett av de få länder som lagfäst sådana möjligheter, liksom ett av de få länder som konsekvent söker att verkställa negativa beslut avseende asylansökningar. I de flesta andra länder blir de som fått negativa beslut kvar men utanför de juridiska och sociala nätverken. Behovet av en ny politik De närmaste tjugo årens befolkningsrörelser kommer inte att kunna mötas med instrument som tillkom för att hantera en situation som var aktuell i efterkrigstidens Europa. Redan när de skapades hade världens flyktingcentrum förflyttats från Europa till Asien och Afrika. För flertalet stater i Västeuropa har flyktinghjälp i olika former, främst mottagande av flyktingar, av hävd utgjort en prioriterad uppgift. Det finns all anledning att söka vidmakthålla detta förhållande. I en tid som präglas av tilltagande folkomflyttningar blir det dock allt angelägnare att använda de begränsade resurserna för flyktingarbetet på ett målinriktat sätt, ett sätt som ger oss garantier för att insatserna främst kommer dem till del som har störst behov. Västeuropas stater har den senaste tiden i ett accelererande tempo kommit att beröras av migrationsströmmarna från syd till nord och från öst till väst. Tillströmningen av asylsökande, vilken i dag till stor del omfattar människor med relativt svaga skyddsbehov, har nått en sådan omfattning att den allvarligt riskerar att undergräva möjligheterna att bedriva en generös flyktingpolitik. Problemet sammanhänger i viss mån med att man via asylpolitiken inte förmått ge tillräckligt tydliga signaler om förutsättningarna för flyktinginvandring till Västeuropa. Ett exempel på detta är att asylsökande som fått avslag i de flesta länder ändå tillåts stanna kvar och de facto fungerar som en arbetskraftsreserv. Främst har det dock att göra med att man inte med kraft och internationellt samordnat sökt att angripa de problem som ligger till grund för den rådande situationen. De kraftigt ökade migrationsströmmarna till Västeuropa kan inte hanteras inom ramen för en flyktingpolitik, än mindre som en del av den nuvarande mycket snäva synen på flyktingpolitiken, som i praktiken nästan är liktydig med asylpolitik. Systemet har kommit i obalans, vilket kan återverka menligt på de västeuropeiska staternas förmåga att ta sitt ansvar för och bidra till en lösning av de verkliga flyktingproblemen. För att kunna möta en ny situation behövs alltså nya och adekvata instrument. Men det krävs också en samordnad politik, grundad på en helhetssyn. Internationellt finns, som ovan angetts, knappast någon sådan samordning. Det samma kan sägas om situationen i Europa där försöken till samordning hittills gett blygsamma resultat. De framsteg som gjorts har framför allt skett i de sedan några år pågående konsultationerna mellan UNHCR och 15 västländer. Mellan de nordiska länderna har steg tagits mot en ökad samordning som bör kunna utgöra en grund för ett samstämt agerande i större internationella sammanhang. Det är i längden inte rimligt att, på det sätt som nu sker, försöka lindra den materiella och sociala nöden för migranter, som ser sig tvungna att lämna sina hemländer och kommer hit under åberopande av asylskäl, genom att ta emot dem i de västliga industriländerna. Den hittillsvarande internationella politiken erbjuder få reella möjligheter att påverka de situationer som tvingar människor att fly eller flytta. Den förmår inte att erbjuda konstruktiva alternativ och den är även otillräcklig när det gäller att erbjuda en adekvat hjälp till dem som flytt eller flyttat inom regionerna. Den utesluter ungefär hälften av dem som den borde omfatta (internflyktingarna). Inför framtidens migrations- och flyktingrörelser har den föga eller intet att erbjuda av lösningar för dem som inte är konventionsflyktingar. En viktig fråga gäller möjligheterna till återvandring. Frivillig återvandring är ofta den bästa lösningen för dem som tvingats i exil. Återvandringen och reintegrationen i hemländerna för de stora flyktinggrupperna i tredje världen är en viktig del av flyktingbiståndet. Troligen kommer 1990-talets politiska utveckling i tidigare flyktingproducerande länder att leda till ökade förutsättningar för återvandring och därmed krav på större insatser inom detta område. När det gäller återvandring av enstaka individer och mindre grupper av flyktingar i olika europeiska länder kan man konstatera att få länder, inklusive Sverige, har en medveten, genomtänkt och tydlig återvandringspolitik. Detta gäller också de internationella organisationerna. Flyktingpolitikens olika delar är sammanflätade med invandrarpolitiken. En väl fungerande invandrarpolitik, där de som ges tillstånd att bosätta sig i ett land välkomnas och snabbt integreras, skapar förutsättningar för goda etniska relationer -- vilket i sin tur är basen för en fortsatt generös flykting- och asylpolitik. Det finns allt fler tecken i Europa på att tillkortakommanden i, eller avsaknaden av, en genomtänkt invandrarpolitik -- en situation där människor lever som svart eller grå arbetskraft utan sociala rättigheter eller skyldigheter -- leder till spända etniska relationer, gryende eller öppen främlingsfientlighet och, i förlängningen, en allt snävare flyktingpolitik. I Europa, Norden och Sverige söker man i dag att lösa många av problemen med de existerande flykting- och invandringspolitiska instrumenten, dvs. de regler som bestämmer vilka utlänningar som skall få lov att bosätta sig i ett land, dock utan att ha en immigrationspolitik i ordets egentliga bemärkelse. I de traditionella invandringsländerna -- Australien, Canada och USA -- finns i grunden en sådan helhetssyn på invandringen. Denna helhetssyn har dock det egna landets behov som utgångspunkt och beaktar inte nödvändigtvis sambanden med flyktingsituationerna i världen. Tänkbara element i en ny politik För Sveriges del har, som nämnts, riksdagen vid ett flertal tillfällen slagit fast vilka element som skall ingå i en svensk flykting - och immigrationspolitik. Utgångspunkten för en utveckling av en sådan politik är att preventiva insatser av bistånds- och diplomatisk karaktär, bistånd till flyktingar i tredje världen samt mottagande och skydd av flyktingar i Sverige är delar av en helhet. En sådan sammanhållen politik kräver en nära samordning mellan utrikes-, bistånds-, flykting-, invandrings- och invandrarpolitiken och att migrationens betydelse i skilda politiska sammanhang klargörs. Huvudmålet är att försöka möta olika grundorsaker till migration och flykt med lämpliga åtgärder och att göra den nationella flykting- och immigrationspolitiken mer träffsäker, så att insatserna når de mest behövande. Tänkbara element i en sådan politik är: o stöd till kampen för mänskliga rättigheter o åtgärder för att komma till rätta med ekonomiska och demografiska obalanser o stöd till kampen mot miljöförstöring och naturkatastrofer o främjande av handeln med utvecklingsländerna o stöd till insatser som främjar nationell försoning o stöd till flyktingmottagande länder eller regioner o möjligheter att erbjuda asyl till personer med berättigade skyddsbehov o uttagning av kvotflyktingar och andra personer i behov av skydd o mottagande av flyktingar i organiserade former o en målinriktad integrationspolitik som ger flyktingarna reella förutsättningar att nå likvärdiga villkor med majoritetsbefolkning en o medvetet, genomtänkt och väl avstämt stöd vid återvandring. Det kan finnas konflikter mellan de olika komponenterna. En sammanhållen och samordnad politik måste därför syfta till att överbrygga sådana konflikter, eller åtminstone till att konflikterna identifieras. En sammanhållen och samordnad flykting- och immigrationspolitik blir effektiv först om den omfattas av det internationella samfundet. Sverige kan inte åstadkomma en nyordning på egen hand, men för att Sverige skall kunna vara pådrivande i det internationella samarbetet måste det finnas en nationell enighet i form av uttalade principer för en ny flykting- och immigrationspolitik, som är anpassad till såväl den rådande som den förväntade framtida migrationssituationen. Mot denna bakgrund är det angeläget att utreda hur en svensk politik skulle kunna utformas och på vilket sätt Sverige bäst kan agera för att åstadkomma en utveckling av det mellanstatliga samarbetet i dessa frågor. Uppdraget De problem som skapas av våld och fattiga levnadsförhållanden kan inte långsiktigt lösas med migration i större skala. På samma gång måste vi konstatera att folk kommer att fortsätta att flytta. Migration är ofta till stor nytta för det mottagande landet. Det måste således finnas mekanismer för att dels kunna erbjuda skydd till dem som har skyddsbehov, dels hantera flyttningar över gränserna och dels så långt det är möjligt kunna förebygga kriser som leder till flykt och massmigration. Det globala problemets komplexitet är av sådan storlek och omfattning att det krävs ett samlat internationellt agerande, där Sverige ingår som en av aktörerna. Utgångspunkten måste vara att varje land har ett ansvar för sina medborgare. I ett sådant ansvar ingår att föra en politik som bejakar mänskliga rättigheter och som främjar en långsiktig social och ekonomisk utveckling. Det internationella samfundet har skyldighet att komma till undsättning i situationer där mänskliga rättigheter kränks eller där länderna av fattigdomsskäl inte förmår skapa en hållbar utveckling. Uppkomsten av migrations- och flyktingrörelser beror på en mängd olika faktorer och måste således mötas inom ramen för ett brett angreppssätt. Det gäller allt från förföljelse av individer till massmigration orsakad av felslagna skördar eller naturkatastrofer. Detta kräver ökade och integrerade ansträngningar för att förutse tänkbara krisområden, liksom en analys av olika former av åtgärder i förebyggande syfte och som direkta kaastrofinsatser. Det kräver kanske också nya former av konsultativa mekanismer mellan stater. Ett huvudsyfte med utredningen är att tydliggöra den globala situationen beträffande flyktingar och migration samt att bedöma konsekvenserna för Sveriges del. En andra huvuduppgift är att, med beaktande av det internationella samarbetet och Sveriges internationella förpliktelser i dessa frågor, lämna förslag till en sammanhållen svensk flykting- och immigrationspolitik, inklusive vilka förändringar som behöver företas i den svenska utlänningslagstiftningen för att förslagen skall kunna genomföras. Ett tredje huvudsyfte är att, mot bakgrund av det internationella scenariot och den svenska flykting- och immigrationspolitiken samt biståndspolitiken, definiera och analysera frågor som Sverige bör driva internationellt. Detta inkluderar de normativa och operativa slutsatser som bör dras när det gäller utformningen av det svenska biståndet inom migrations- och flyktingområdet. Inom regeringskansliet har en idéskiss till en sammanhållen flykting- och immigrationspolitik utarbetats. Denna skall tjäna som ett underlag för utredningen och bör överlämnas till denna. I utredningsarbetet skall, utifrån de angivna utgångspunkterna, bl.a. följande frågor belysas: 1. Migrations- och flyktingpolitiska frågeställningar Huvudsyftet med uppdraget inom detta område är: dels att beskriva och analysera den internationella utvecklingen inom migrations- och flyktingområdet vilket innefattar såväl rörelser i riktning syd-syd som syd-nord och nord-nord, dels att ge förslag till ett svenskt internationellt agerande inom såväl det multi- som det bilaterala området. Analysen bör därvid koncentreras på följande frågor: o Prognoser och bedömningar rörande migrations- och flyktingströmmar inför 2000-talet -- drivkrafter, omfattning, geografisk fördelning och inriktning o Tänkbara effekter av de förväntade strömmarna, dels vad gäller de krav dessa kommer att ställa på u-länderna och industrivärlden, dels de krav en sådan utveckling kommer att ställa på Sverige och Sveriges agerande internationellt beträffande våra skyldigheter och möjligheter att -- ta emot flyktingar och andra personer i behov av skydd -- vara del av en internationell arbetsmarknad -- bistå fattiga länder och flyktingar från sådana länder o Tänkbara konsekvenser för utvecklingssamarbetet, dvs. vilken roll migrations- och flyktingfrågorna kan förväntas spela i det internationella utvecklingssamarbetet och i det svenska biståndet. Utgångspunkter är identifierade behov, de svenska biståndspolitiska målen, våra resurser och möjligheter att hjälpa samt andra länders ageranden. Förslagen bör omfatta följande frågor: -- Hur Sverige kan verka för att migrations- och flyktingfrågorna kommer högre upp på den internationella dagordningen. -- Hur förebyggande insatser, t.ex. i form av mer kännbara fördömanden av brott mot mänskliga rättigheter, kan utformas och vilken roll insatser till förmån för stärkande och utvecklande av demokratin kan spela. -- Sveriges möjligheter att påverka andra länder att föra en politik som leder till att flyktingströmmar från respektive land inte uppstår. -- Möjligheter att förbättra analysen av orsaker till migration och flykt liksom enskilda länders och organisationers förutsättningar och möjligheter att mer aktivt ta sig an dessa frågor. I detta sammanhang bör också internflyktingarnas situation uppmärksammas. Särskild uppmärksamhet bör också ägnas åt flyktingkvinnornas och barnens situation. -- En analys bör vidare göras av möjligheterna till bättre samordning mellan olika FN-organ liksom med Världsbanken (IBRD) och regionala utvecklingsbanker och av vilka organ som skulle kunna spela en roll under skilda faser av flykt eller migration. UNHCR:s framtida roll och mandat bör också diskuteras. -- Förslag till utformning av ett mandat för internflyktingarnas skydd och var det organisatoriska ansvaret för detta bör läggas liksom hur Sverige bäst bör arbeta för detta internationellt. -- Förslag till utformning av en internationell återvandringspolitik och vilken roll olika internationella organ bör spela. -- Målen för det svenska utvecklingssamarbetet är att höja de fattiga folkens levnadsnivå genom att bl.a. hjälpa till att skapa hållbara utvecklingsmöjligheter i de enskilda länderna. Förutsättningar, möjligheter och begränsningar att inom denna ram skapa alternativ till migration och flykt. Det gäller t.ex. stöd till demokratisk samhällsutveckling, skydd av de mänskliga rättigheterna, social och ekonomisk utveckling liksom det kvinnoinriktade biståndet. Utredningen skall härvid diskutera såväl det multilaterala som det bilaterala biståndet. -- Utredningen bör identifiera områden och specificera frågeställningar, där en fördjupad förståelse av och kunskap om migrations- och flyktingproblem är nödvändig samt områden där det svenska biståndet borde kunna spela en viktig roll i framtiden. -- I den mån en sammanhållen politik innebär målkonflikter skall utredningen belysa detta och ge förslag till hur sådana målkonflik ter kan överbryggas. -- Utredningen skall också ge förslag till hur man skulle kunna åstadkomma en bättre samordnad politik i Norden och i övriga Europa. 2. Immigrationspolitiska frågeställningar -- Bör Sverige ha möjligheter att ge asylsökande uppehållstillstånd av skäl utöver Genève-konventionens flyktingbegrepp? Hur bör i så fall ett sådant vidare begrepp utformas? Bör det vara ovillkorligt eller skall man, som nu, kunna göra inskränkningar i tillämpningen beroende på invandringstryck och kapaciteten för att ordna ett bra mottagande? Bör det finnas tydligare möjligheter för Sverige att i en första asyllands-situation ge temporära uppehållstillstånd för stora grupper? -- Bör den svenska lagstiftningen ge utrymme för skydd till personer som är del av massflyktingsituationer vilka inte omfattas av flyktingkonventionens flyktingbegrepp? -- Hur bör den svenska lagstiftningen förhålla sig till övriga europeiska länders och vad bör målsättningen med Sveriges politik för en europeisk harmonisering vara? -- Hur bör de svenska reglerna för anknytningsinvandring utformas? -- Bör det ges utökade möjligheter till invandring av andra än asyl- och anknytningsskäl? Hur bör kriterierna för en sådan immigrations möjlighet utformas? -- Bör den svenska kvoten för överföring av flyktingar och andra personer i behov av skydd utökas? Vad bör inriktningen på en eventuellt utökad svensk kvot vara och hur bör en sådan administreras? -- Hur bör de olika möjligheterna till immmigration förhålla sig till varandra? Är det möjligt/lämpligt att i förväg fastställa storleken på en planeringsram för den totala årliga immigrationen? Hur bör i så fall en sådan ram utformas och hur bör de olika delarna förhålla sig till varandra? Hur skulle en sådan ram kunna fungera om invandringen av asylsökande med skäl enligt utlänningslagen överstiger det förväntade antalet? Vilken beredskap bör finnas för sådana eventualiteter? -- Hur bör den svenska politiken för hanteringen av asylsökande som fått avslag utformas? Vilka möjligheter bör finnas till stöd för flyttning till hemlandet eller till tredje land? -- Hur bör en svensk återvandringspolitik inriktad på flyktingar och invandrare i Sverige som önskar återvandra bäst utformas? På vilket sätt bör Sverige internationellt driva dessa frågor? 3. Nationella organisatoriska frågeställningar -- Behöver den interdepartementala samordningen i Sverige förbättras och i så fall hur? -- Bör Sverige överväga inrättandet av flykting/immigrationsattachéer vid vissa beskickningar? Arbetsuppgifter, organisation, finansiering? Övrigt Utredningsarbetet skall företas av två särskilda utredare som gemensamt beslutar om arbetsuppgiftens fördelning dem emellan. De skall inhämta synpunkter från det flyktingpolitiska rådet och från folkrörelserådet för biståndsfrågor. Till utredarna kan sakkunniga och experter knytas. Utredarna skall arbeta så att ett principförslag kan redovisas senast den 15 januari 1991. För utredarnas arbete gäller kommittédirektiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om dels utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), dels beaktande av EG-aspekten (dir. 1988:43). Hemställan Med hänvisning till vad vi nu har anfört hemställer vi att regeringen bemyndigar oss att tillkalla två särskilda utredare, omfattade av kommittéförordningen (1976:119), med uppdrag att efter samråd i en rapport redovisa förslag till innehåll och utformning av en svensk sammanhållen flykting- och immigrationspolitik. Vidare hemställer vi att regeringen beslutar att kostnaderna för kommittén skall belasta tredje huvudtitelns anslag C 3. Andra biståndsprogram, utredningar m.m. samt tionde huvudtitelns anslag A 2. Utredningar m.m. med hälften vardera. Vidare hemställer statsrådet Lööw att få regeringens bemyndigande att, efter samråd med statsrådet Hjelm-Wallén, besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredarna. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandenas överväganden och bifaller deras hemställan. (Utrikesdepartementet, Arbetsmarknadsdepartementet)