Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1990:20 Beslut vid regeringssammanträde 1990-04-19 Chefen för finansdepartementet, statsrådet Larsson, anför: 1. Mitt förslag Jag föreslår att en parlamentarisk kommitté tillkallas med uppdrag att dels utforma ett nytt system för statens bidrag till kommuner och landsting, dels se över den kommunala sektorns övriga finansieringskällor. Kommittén skall redovisa en eller flera lösningar som innebär * att kommunernas och landstingens verksamhet kan finansieras inom ramen för en total kommunal utdebitering (exkl. församlingsskatt) på högst 30 kr./skattekrona * att ytterligare utjämning av kommunalskatterna uppnås, så att skillnader i utdebitering mellan kommuner resp. landsting i första hand speglar skillnader i service- och avgiftsnivå samt hur effektivt verksamheten bedrivs, * att en förnyelse och utveckling av den offentliga sektorn stimuleras, * att statens bidrag så långt möjligt fördelas efter generella principer, * att effekter av aktuella förändringar inom bl.a. skattelagstiftningen, äldre- och handikappomsorgen och skolområdet beaktas. Utredningsarbetet skall bedrivas med den utgångspunkten att kommunernas och landstingens verksamhet skall anpassas till de samhällsekonomiska förutsättningarna. En mer effektiv kommunal verksamhet skall stimuleras. Komittén bör översiktligt överväga instrumenten för statlig målstyrning och hur uppföljning av den kommunala verksamheten bör utvecklas. 2. Bakgrund och utgångspunkter Fyra olika frågor bör utredas: - hur den kommunala verksamheten bör finansieras, - hur skatteutjämningssystemet bör förändras, - hur de specialdestinerade statsbidragen kan generaliseras och - om statsbidragssystemet behöver förändras för att reglera vissa effekter av aktuella reformer. Genom att föra samman dessa frågor till en utredning vill jag göra det möjligt för kommittén att presentera en samlad lösning av kommunernas finansiering. En sådan helhetslösning bör då kunna tillfredsställa kraven på en anpassning av verksamheten till de samhällsekonomiska förutsättningarna, ett ökat kommunalt självbestämmande, en effektivare kommunal verksamhet och en utveckling av välfärden genom en effektiv målstyrning. En utjämning av kommunala skattesatser och att det kommunala skattetrycket inte ökar är andra grundläggande krav som måste beaktas. Jag kommer i det följande att närmare redovisa bakgrunden och utgångspunkterna för utredningens arbete. 2.1 Den kommunala ekonomins roll i samhällsekonomin Den ekonomiska utvecklingen i kommuner och landsting har stor betydelse för samhällsekonomin. En viktig utgångspunkt för regeringens ekonomiska politik är att den kommunala verksamheten skall utvecklas i enlighet med en balanserad samhällsekonomi. Det innebär att den kommunala verksamheten kontinuerligt måste omprövas och effektiviseras. Under 1980-talet har den kommunala konsumtionen i reala termer ökat med i genomsnitt ca 2 % per år. Tillväxten har varit betydligt högre än den ökning om högst 1 % per år som riksdagen har uttalat sig för. Detta har bl.a. bidragit till överhettningen i den svenska ekonomin under senare år. För att bl.a. anpassa den kommunala verksamheten till de samhällsekonomiska förutsättningarna har staten under 1980-talet vidtagit olika åtgärder. Genom att finansiera en del av expansionen med fonderade medel och vissa fall höja utdebiteringen, har kommuner och landsting ändå kunnat öka sin verksamhet snabbare än vad riksdagen ansett vara önskvärt. Den totala kommunala utdebiteringen har under 1980-talet ökat med över 2 kr., dvs med i genomsnitt ca 0:20 kr./skattekrona och år. Höjningen har i första hand skett inom landstingen, där utdebiteringen höjts med 1:35 kr/skattekrona sedan 1980. År 1990 höjde 41 kommuner och 10 landsting sin utdebitering, 6 kommuner sänkte utdebiteringen. Kommunal- eller landstingsskatten ökade därmed för inkomsttagarna i ca 140 kommuner med sammanlagt över 3,3 miljoner invånare, vilket i sin tur innebär att sänkningen av den statliga inkomstskatten 1990 i flera kommuner motverkas av höjda kommunalskatter. Höjningen av kommunal- och landstingsskatterna med i genomsnitt 0:36 kr./skattekrona år 1990 innebär att den genomsnittliga totala kommunala utdebiteringen nu är 31:16 kr./skattekrona. Exkluderas församlingsskatten är den genomsnittliga utdebiteringen 30:01 kr./skattekrona. Den kommunala verksamheten som helhet finansieras till ca 75 % med skattemedel, dvs. kommunalskatt och statliga bidrag. Kommunal- och landstingsskatten motsvarar tillsammans drygt 50 % och de statliga bidragen och transfereringarna från socialförsäkringssektorn knappt 25 %. Försäljningsintäkter, avgifter och övriga finansieringskällor svarar för återstående ca 25 %. För primärkommunerna svarar kommunalskatten för 46 % av inkomsterna. Skatteutjämningsbidragen utgör 4 % och övriga statsbidrag 22 %. Övriga finansieringskällor svarar för 28 % av inkomsterna. För landstingen spelar skatteinkomsterna en ännu större roll. De utgör 67 % av de totala intäkterna medan skatteutjämningsbidragen motsvarar ca 6 % och statsbidragen (inkl. ersättningen från sjukförsäkringen) 16 % av inkomsterna. Avgifter och övriga inkomster svarar för återstående 11 %. Skillnaderna mellan enskilda kommuner och landsting kan dock vara stora. I Danderyds kommun utgjorde kommunalskatten 65 % av de totala inkomsterna år 1987. Statsbidragen svarade för 18 %. I Pajala kommun svarade kommunalskatten för 30 %, statsbidragen totalt 47 %, varav skatteutjämningsbidragen för 21 % och övriga statsbidrag för 26 % av inkomsterna. År 1990 är skillnaden mellan högsta och lägsta totala skattesats 6:79 kr./skattekrona. Täby kommun har den lägsta sammanlagda utdebiteringen (26:70), medan Munkfors kommun har den högsta (33:49). De största skillnaderna finns mellan olika primärkommuner, där differensen är 6:85 kr./skattekrona. Mellan landstingen skiljer det nu 1:50 kr./skattekrona. Det stora flertalet inkomsttagare kommer efter skattereformens genomförande enbart att betala kommunalskatt. De stora skillnaderna i kommunal utdebitering kommer då att synas tydligare än tidigare. Det är angeläget att kommunalskatten inte fortsätter att öka, eftersom en ytterligare höjning av de kommunala skattesatserna kan komma att äventyra de effekter som skattereformen syftar till att uppnå. Utredningen bör därför få i uppdrag att överväga hur kommunernas och landstingens verksamhet skall kunna finansieras inom ramen för en total kommunal utdebitering på högst 30 kr./skattekrona. Jag kommer i det följande att närmare utveckla vad detta ställer för krav på utredningen. 2.2 Den kommunala självstyrelsen och förhållandet mellan stat och kommun Den kommunala självstyrelsen är en av grunderna för den svenska folkstyrelsen. Medborgarna i kommuner och landsting har tillförsäkrats rätten att lokalt besluta om sina angelägenheter. Det har varit en medveten strävan att lägga ett ökat ansvar för samhällsservicen på kommuner och landsting. Av landets samlade resurser används nu mer än en femtedel för kommunala angelägenheter. Mer än var fjärde sysselsatt på arbetsmarknaden är i dag kommun- eller landstingsanställd. Tyngdpunkten i den offentliga verksamheten har därmed lagts på den nivå där den enskilde medborgaren har de största möjligheterna att påverka utvecklingen. Den offentliga verksamheten måste ses som en helhet där staten, kommunerna och landstingen har olika roller. För att den samlade offentliga verksamheten skall fungera effektivt och tjäna medborgarna på ett bra sätt krävs ett väl fungerande samspel mellan staten och den kommunala sektorn. Statens övergripande ansvar förutsätter att riksdag och regering på olika områden anger mål och riktlinjer för vilka resultat den kommunala verksamheten skall uppnå. Medborgarnas möjligheter till mer direkt inflytande ökar om kommuner och landsting har stor frihet att själva utforma verksamheten. På vissa områden kan det dock krävas att staten mer ingående reglerar verksamheten i syfte att garantera medborgarna en likvärdig service, rättssäkerhet och skydd för liv och hälsa. Utvecklingen mot ökad målstyrning i föreningen med lagar som ger kommunerna frihet att välja vilka medel man vill använda, ställer nya krav på statsbidragens utformning och på att statens uppföljnings- och utvärderingsinstrument förbättras. 2.3 Nuvarande statsbidragssystem måste ses över Nuvarande verksamhetsanknutna statsbidrag har bl.a. kritiserats för att de genom sitt innehåll och utformning leder till omfattande regleringar som begränsar kommunernas möjligheter att välja de lämpligaste sätten att uppnå önskade verksamhetsresultat. För närvarande pågår ett intensivt arbete för att utveckla och förnya den offentliga verksamheten. Arbetet har sin grund bl.a. i de nya krav som ställs på den offentliga sektorn. Det är en väsentlig uppgift att genom effektiviseringar och omprövningar öka utbytet av insatta resurser och att skapa utrymme för nya och angelägna behov. Regeringen har bl.a. i årets budgetproposition redovisat olika åtgärder som staten nu vidtar och planerar i detta syfte. Jag ser en översyn av dagens statsbidragssystem som ett mycket viktigt led i detta arbete. Statens transfereringar till kommunerna uppgår år 1990 till ca 75 miljarder kr. varav ca 50 miljarder kr. (67 %) avser verksamhetsan knutna bidrag, ca 14 miljarder kr. (19 %) transfereringar från sjukförsäkringen och ca 10 miljarder kr.(14 %) skatteutjämningsbidrag . Dagens skatteutjämningssystem bygger på en grundgaranti som fastställts bl.a. med utgångspunkt i kostnadsskillnader som beror på det geografiska läget. Genom grundgarantin tas också vissa regionalpolitiska hänsyn. Därefter görs tillägg och avdrag på grund av kostnadsskillnader inom åldersberoende verksamheter såsom barnomsorg, grundskola, gymnasieskola, serviceboende, social hemhjälp, kommunalt bostadstillägg, färdtjänst, socialbidrag och bostadsbidrag vad gäller primärkommunerna och efter olika vårdformer vad gäller landstingen. Till många av dessa verksamheter lämnas även specialdestinerade statsbidrag. Det gäller särskilt den primärkommunala verksamheten. Dagens skatteutjämningssystem utjämnar inte kostnads- och inkomstskillnader i den utsträckning som vore önskvärt. Analyser som Svenska kommunförbundet har gjort utifrån statistik från år 1987 visar att det inte går att utläsa något märkbart samband mellan servicenivå och kommunal skattesats. Snarare var det så att hög kommunalskatt fanns i kommuner som hade höga kostnader på grund av exempelvis befolkningens ålderssammansättning, stora avstånd eller andra strukturella faktorer. Jag anser det nödvändigt att statens transfereringar, såväl de som fördelas via skatteutjämningssystemet som de verksamhetsanknutna bidragen, samordnas och ändras. Bidragen bör så långt som är möjligt fördelas efter mer generella principer så att skillnader i utdebitering som beror på olika kostnads- eller inkomststruktur minskas. 2.4 Vissa effekter av aktuella reformer måste regleras Skattereformen och aktuella förändringar av huvudmannaskapet inom äldreomsorgen och skolan kommer att få betydande effekter för kommuner och landsting. Det är för närvarande inte möjligt att beräkna vad dessa förändringar betyder för enskilda kommuner och landsting men enligt preliminära bedömningar kommer de ekonomiska effekterna, omräknat i kommunal utdebitering, att variera mellan olika kommuner. Förändringen av den indirekta beskattningen bedöms år 1991 ge minskade utgifter motsvarande drygt 1 kr. per skattekrona för kommunerna och ca 0,50 kr. per skattekrona för landstingen. Utfallet av skattereformen i övrigt bedöms ge varierande inkomstökningar beroende på sammansättningen av kommunernas skatteunderlag. De ekonomiska effekterna av bl.a. skattereformen kommer att regleras i samband med 1990 års kompletteringsproposition. Komittén bör dock överväga om den föreslagna metoden bör ersättas av någon annan metod. En förändring inom äldreomsorgen planeras ske den 1 januari 1992. Även detta förslag kan få stora ekonomiska effekter för enskilda kommuner och landsting. Äldredelegationen har föreslagit att den ekonomiska regleringen av reformen skall utformas så, att primärkommunerna får kostnadstäckning för sina nya åtaganden i ett mellankommunalt omfördelningssystem. Successivt bör sedan behovsfaktorer ges större tyngd vid resursfördelningen. De långsiktiga effekterna av reformen bör därför analyseras. Komittén bör pröva möjligheterna att inarbeta eller eventuellt avlösa regleringsåtgärderna i äldrereformen i ett nytt generellt system. Inom utbildningsdepartementet pågår ett arbete med att förändra den statliga styrningen inom skolområdet. Arbetet omfattar statsbidrag, personalfrågor, läroplansfrågor och system för uppföljning och utvärdering av skolans verksamhet samt den statliga skoladministrationen. Arbetet avses bl.a. resultera i ett schablonmässigt beräknat sektorsbidrag, som inte skall styra verksamheten utan enbart vara ett uttryck för omfattningen av det statliga finansiella stödet till skolan. I dag beaktas kommunernas kostnader för skolan såväl genom skatteutjämningssystemet som genom verksamhetsanknutna bidrag. Vid en övergång till ett mer schabloniserat system krävs därför en samordning av de kriterier som läggs till grund för statens samlade bidragsgivning i framtiden. Dagens skatteutjämningssystem kommer till viss del att neutralisera vissa av de nämnda förändringarna inom skattelagstiftningen, äldreomsorgen och skolan. De åtgärder som därutöver behöver vidtas bör så långt möjligt utformas i enlighet med de ambitioner som uttalas i dessa direktiv. De kan, om kommittén så finner lämpligt, inarbetas i de alternativ utredningen kommer att presentera. 2.5 Tidigare utredningar och erfarenheter från andra länder bör tas till vara Under senare år har ett flertal olika utredningar och kartläggningar gjorts som på olika sätt belyser de frågor och problem som utredningen skall arbeta med. Det är bl.a. skatteutjämningskommitténs betänkande (SOU 1985:61), finans- och civildepartementens gemensamma utredning om statsbidrag till kommuner och landsting (DsFi 1987:7) och ESO-studien ''Statsbidrag till kommuner: Allt på en check eller lite av varje? En jämförelse mellan Norge och Sverige'' (Ds 1989:26). Svenska kommunförbundet har nyligen presenterat sin utredning ''Bestämma i eget hus! Statsbidragssystem för bättre utjämning och större kommunal frihet''. Där finns flera analyser och förslag som kommittén bör ta del av. Även Svenska kommunförbundets och Landstingsförbundets bilagor till 1987 och 1990 års långtidsutredningar bör kunna tillföra kommittén information i de aktuella frågorna. Inför en förändring av det svenska statsbidragssystemet bör också erfarenheter från andra länder tas till vara. Det gäller såväl utformning av statsbidragssystemen som formerna för statlig styrning och uppföljning. Även här finns aktuellt utredningsmaterial från bl.a. kommunförbundet och statskontoret. Den nu planerade utredningen kan i flera avseeenden ses som en fortsättning på det arbete som tidigare utredningar har utfört. Det material som dessa utredningar redovisat bör således underlätta för kommittén att snabbt sätta sig in i de aktuella frågeställningarna och begränsa behovet av kartläggningar m.m. 3. Uppdraget Den utredning som nu tillsätts bör redovisa en eller flera lösningar. Samtliga alternativ bör vara heltäckande och således behandla de väsentliga frågor som utredningen skall belysa. 3.1 Finansiering av kommunal verksamhet Det förslag till skattereform som riksdagen kommer att behandla i vår utgår i princip ifrån att de flesta inkomsttagare skall betala ca 30 % i inkomstskatt. Detta förutsätter en total kommunal skattesats på 30 kr./skattekrona. För att inte syftet med skattereformen skall omintetgöras genom stigande kommunala skattesatser får kommittén i uppdrag att redovisa lösningar som innebär att kommunernas och landstingens verksamhet kan finansieras inom ramen för en total kommunal utdebitering, exkl. församlingsskatt, på högst 30 kr./skattekrona. Det ligger inte inom ramen för utredningens uppdrag att utreda finansieringen av församlingar och kyrkliga samfälligheter. Kommittén skall översiktligt behandla den kommunala sektorns finansieringskällor och relationerna mellan dem. Det gäller kommunalskatter (skatteunderlaget), statliga transfereringar, mellankommunala ersättningar och bidrag, avgifter, lån, försäljningar och andra finansieringskällor. Utredningen kan också pröva om alternativa finansierings källor bör aktualiseras och i så fall vilka. Kommunernas beskattningsrätt bör dock inte vidgas utöver den kommunala inkomstskatten, vilket innebär att nya avgifter som i egentlig mening är skatter inte bör införas. Kommittén skall i sina överväganden beakta att finansieringskällorna skall ha en sådan sammansättning och vara av sådan karaktär att verksamhetens volym kan förenas med samhällsekonomisk balans. Enligt riksdagens uttalade uppfattning motsvarar det en volymökning på ca 1 % per år. Vidare skall finansieringskällornas sammansättning och typ också vara ägnade att effektivisera den kommunala verksamheten. Den kommunala verksamheten förutsätts således även i framtiden huvudsakligen finansieras med kommunalskatt, statsbidrag och olika avgifter, även om förhållandet mellan de olika finansieringskällorna kan komma att förändras. Kommittén skall således pröva omfattningen av statens transfereringar till sektorn relativt sektorns övriga finansieringskällor. Kommittén skall vidare analysera avgifternas roll som styrinstrument och finansieringskälla. Förutsättningarna för och effekterna av ev. förändringar bör belysas. I detta ingår även att analysera de fördelningspolitiska effekterna. Regeringen har den 5 april 1990 uppdragit åt stat- och kommunberedningen att lägga fram förslag som gör det möjligt för kommunerna att ta ut de avgifter som behövs för att täcka de verkliga kostnaderna för att underhålla och investera i tekniska försörjningssystem. Jag förutsätter att de två utredningarna har nära kontakter i denna del. Som ett komplement till det statliga skatteutjämningssystemet bör möjligheterna att omfördela resurser mellan kommunerna tas till vara. Formerna för en sådan omfördelning bör utredas närmare. En sådan mellankommunal omfördelning påverkar inte sektorns totala finansieringsbild, men kan få stor betydelse för enskilda kommuner och landsting. Utredningen skall begränsa sitt förslag till hur de olika finansieringsformerna kan bidra till finansieringen av den totala kommunala verksamheten och inte behandla detaljerade principer för avgiftssättning, upplåning etc. Möjligheter till statlig styrning av den kommunala ekonomin och dess volymförändring skall finnas även i framtiden. Utredningen bör analysera hur detta kan ske. Utredningen bör överväga om styrningen bör ske med hjälp av ekonomiska styrmedel, eller om någon annan metod bör tillämpas. 3.2 Utjämning med hänsyn till skillnader i kostnads- och inkomststruktur Kommittén skall presentera alternativ som innebär att skillnader i utdebitering mellan kommuner och landsting i framtiden i första hand speglar skillnader i service- och avgiftsnivå och organisationens effektivitet. Det betyder att skillnader i kostnads- eller inkomststruktur som kommunerna själva har svårt att påverka bör kompenseras i ett utjämningssystem. Det bör i sin tur leda till en ytterligare utjämning av kommunalskatten. Frågan om vilka kostnader och intäkter som bör beaktas i ett utjämningssystem skall behandlas av utredningen. Vid bedömningen av de strukturella faktorernas betydelse och hur de skall beaktas skall kommittén skilja ut de faktorer som är mer eller mindre opåverkbara. Det kan gälla kostnadsskillnader på grund av bl.a. olika åldersstruktur och social struktur. Kommittén skall vidare ta hänsyn t ill opåverkbara kostnadsskillnader på grund av exempelvis geografiskt läge samt lägga regionalpolitiska aspekter på utjämningssystemet. Utredningen bör också bedöma om kostnadsläget på orten, t.ex. vad avser hyres- och lönenivåer, bör beaktas i systemet eller om sådana kostnadsskillnader även avspeglas i andra faktorer, såsom det geografiska läget. Skillnader i inkomststruktur bör beaktas så att kommunerna får samma grundläggande ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Skatteunderlaget bör således relateras till riksgenomsnittet, alternativt till något annat ''objektivt'' mått. Utredningen bör också pröva om begreppet medelskattekraft, dvs. skatteunderlag i förhållande till antal invånare, bör förändras eller kompletteras. Kommitténs förslag till nytt bidragssystem bör vara anpassat så, att skatteväxlingar kan genomföras utan att det uppstår problem på grund av systemets tekniska konstruktion. I kommitténs uppdrag ingår även att överväga om systemet med skatteutjämningsavgifter bör behållas, utvecklas eller avvecklas. Kommittén skall däremot inte ta hänsyn till sådana skillnader i utdebitering som beror på att kommunerna och landstingen i olika utsträckning tillämpar avgiftssättning. 3.3 Statsbidragens utformning Inriktningen bör vara att de statliga transfereringarna samordnas och så långt möjligt fördelas efter generella principer. Med detta avser jag statsbidrag som fördelas efter bl.a. behovskriterier men som inte är riktad till en specifik, avgränsbar verksamhet. Det allmänna skatteutjämningsbidraget är ett exempel på ett sådant bidrag. Till ett generellt bidrag bör staten också kunna knyta vissa villkor för att utbetalning skall ske. Kommittén skall pröva om det som komplement är nödvändigt med sektorsanknutna eller någon form av specialdestinerade bidrag. Med sektorsanknuta bidrag avser jag bidrag som går till större verksamhetsområden, exempelvis skola, sjukvård och omsorg, och som fördelas efter generella behovskriterier (jfr det s.k. Dagmarsystemet) men som av olika skäl inte bör inordnas i det generella bidraget. Genom förändringar av storleken på bidragsbeloppen eller genom att knyta olika villkor till bidraget kan det också fungera som ett statligt övergripande målstyrningsinstrument i förhållande till kommunerna. Om kommittén finner att sektorsbidrag bör finnas, vilket kan vara lämpligt inför en övergång till ett generellt statsbidragssystem, bör dessa inom kommunen fungera som allmän finansieringskälla för verksamheten. Avsikten är nämligen inte att denna typ av bidrag skall styra på vilket sätt enskilda kommuner uppnår uppställda mål, utan snarare att ge kommunerna förutsättningar för att kunna bedriva en likvärdig verksamhet. I riksdagens beslut om kommunalt huvudmannaskap för skolan har riksdagen exempelvis angett vilka grundläggande villkor som bör gälla för utformningen av det statsbidrag som bör lämnas till skolområdet. Utgångspunkten är att arbetet med ett sådant sektorsbidrag skall beräknas och utbetalas enligt så generella principer som möjligt, men med beaktande av de särskilda krav som ställs för att garantera att kommunerna ges förutsättningar att bära sitt ansvar för en nationellt likvärdig skola. Även i framtiden kan det finnas behov av specialdestinerade bidrag. Det kan t.ex. gälla för verksamheter som endast bedrivs av vissa kommuner eller som av olika skäl är mycket ojämnt fördelade mellan kommunerna. Det kan också gälla olika former av stimulansbidrag för att under en begränsad tid stimulera en utveckling, omprioritering och förändring eller för att stödja olika former av försöksverksamhet eller liknande. Målet med denna typ av bidrag bör vara konkretiserade på ett sådant sätt att eventuella villkor för att betala ut dem lätt kan följas upp. Det är således utredningens uppgift att gå igenom samtliga statsbidrag till kommunerna, analysera syftet med dem och pröva om de kan inordnas i ett generellt bidragssystem, eller om de bör läggas samman till sektorsbidrag där principerna för fördelning mellan kommuner respektive landsting är samordnade med det generella systemet. I denna analys bör kommittén belysa hur bidragen hittills har fungerat när det gäller att tillfredsställa situationer där behoven varierar mellan kommunerna och hur de fungerat när de haft som syfte att stimulera viss verksamhet. I de fall kommittén finner att specialdestinerade statsbidrag bör finnas kvar skall skälen till detta redovisas. Om utredningen anser att stimulansbidrag som sådana behövs, bör dessa vara tidsbegränsade och omgärdade med så få regler som möjligt. Jag anser att i den mån stimulansbidrag bör finnas, bör redan från början tidpunkten och formerna för bidragens avveckling, alternativt inordnade i det generella bidragssystemet, fastställas. Utredningen bör närmare undersöka hur en sådan modell skulle kunna utformas. Utredningen skall också överväga hur en övergång från dagens system till ett nytt system bör utformas, så att inte enskilda kommuners finansiella förutsättningar förändras i ett enda slag. Kommittén skall vidare pröva om de mål som staten har formulerat för statsbidragsberättigad verksamhet är tillräckligt konkreta, för att ett generellt statsbidragssystem skall kunna införas. Mål- och resultatuppföljning måste ingå som en naturlig del i ett nytt statsbidragssystem. Kommittén skall pröva om också utbetalning av generella behovsrelaterade statsbidrag skall förenas med någon form av motprestation från den enskilda kommunens sida. Ett minimikrav bör vara att kommunerna redovisar vissa angivna kostnader och prestationer på ett enhetligt sätt så att jämförbara uppgifter kan redovisas. Det ligger dock inte inom ramen för utredningens arbete att närmare ange vilka nyckeltal som bör tas fram eller hur kostnaderna bör redovisas. Metoderna för att följa upp och utvärdera den kommunala verksamhetens resultat i förhållande till uppsatta mål måste utvecklas redan nu. Detta gäller såväl för regering och riksdag som för kommunerna själva. Min och civilministerns avsikt är därför att analysera hur tillgängliga uppgifter kan användas för att belysa de kommunala verksamheterna i avseenden som volymutveckling, produktivitet och effektivitet. Detta bör ske i samarbete med Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. Inom ramen för detta arbete bör även belysas hur uppföljning och utvärdering i ett målstyrt system bör gå till. Arbetet bör samordnas med det arbete som pågår inom olika sektorsområden och som bl.a. avser hur olika informationssystem bör utformas. Utbildningsdepartementets arbete med statsbidragsfrågan är ett exempel på ett arbete som syftar till att ersätta detaljstyrning genom specialdestinerade statsbidrag med en statlig målstyrning. Samtliga statliga styrmedel på skolområdet ses över. Förslag till förändringar som ger kommunerna förutsättningar att bedriva en likvärdig skola avses läggas fram för riksdagen under budgetåret 1990/91. Kommittén skall ta del av arbetet och i sina slutliga ställningstaganden beakta de resultat som översynen inom skolområdet lett till. 4. Redovisning av utredningens arbete Kommittén skall presentera en eller flera lösningar som beaktar vad som sagts i det föregående och som innebär att den kommunala sektorns verksamhet anpassas till de samhällsekonomiska förutsättningarna. Statsbidragssystemet bör utformas så att det blir flexibelt och medger att beslut om förändrade bidragsnivåer m.m. lätt kan beaktas och att hänsyn löpande kan tas till successiva förändringar i inkomststruktur, befolkningssammansättning, verksamhetsinnehåll etc. Det innebär att eventuella fördelningsnycklar bör kunna revideras årligen med hänsyn till aktuella förändringar. Kommittén skall redovisa heltäckande alternativ och även beräkna utfallet av varje alternativ per kommun respektive landsting. I detta ingår ockå att redovisa hur en övergång från dagens system till ett nytt system påverkar kommunerna. Kommittén skall presentera alternativen så att olika delar i bidragsmodellen särredovisas, dvs. skilja på kostnads- och inkomstutjämning, sektorsanknutna och specialdestinerade bidrag etc. Utredningen skall också belysa hur alternativen förväntas påverka kostnads- och intäktsutvecklingen inom kommunsektorn och relationen bl.a. i finansiellt hänseende mellan stat och kommun. Det gäller både på kort och lång sikt. Utredningen skall vidare belysa hur förslaget kommer att kunna stimulera en förnyelse av den offentliga sektorn och en mer effektiv kommunal verksamhet. Andra viktiga konsekvensbeskrivningar omfattar alternativens effekter på det totala skattetrycket och utvecklingen i olika regioner. Jag har i annat sammanhang föreslagit att kommuners och församlingars rätt att ta ut skatt åren 1991 och 1992 skall begränsas. Skattestoppets giltighetstid är till viss del avhängigt denna utrednings arbete. Det är bl.a. därför angeläget att utredningsarbetet bedrivs skyndsamt. Utredningsarbetet bör vara avslutat senast den 31 oktober 1991. Förändringar på grundval av utredningens förslag bör kunna börja genomföras fr.o.m. år 1993. För kommittén skall gälla de direktiv (dir 1984:5 och 1988:43) som har utfärdats till samtliga statliga kommittéer och särskilda utredare. Samråd bör ske med stat-kommunberedningen i fråga om avgifter i kommunal verksamhet. 5. Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd inom finansdepartementet som har till uppgift att föredra ärenden om skatteutjämningsbidrag m.m. att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med högst elva ledamöter med uppdrag att utforma ett nytt system för statens bidrag till kommuner och landsting och att se över den kommunala sektorns övriga finansieringskällor, att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns kommittéanslag. 6. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Finansdepartementet)