Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1989:19 Beslut vid regeringssammanträde 1989-09-28. Chefen för industridepartementet, statsrådet Nordberg, anför. Mitt förslag Jag föreslår att en delegation tillkallas med uppgift att analysera utvecklingen av produktiviteten i svenskt näringsliv. Syftet skall vara att ge regeringen underlag för åtgärder som främjar produktivitetstillväxten. Bakgrund Den svenska ekonomins styrka och landets välfärd är i betydande utsträckning avhängig produktivitetens utveckling, dvs. förmågan att effektivt utnyttja tillgängliga resurser för produktion av varor och tjänster. Dess betydelse för tillväxten blir särskilt påtaglig då resursutnyttjandet i ekonomin är högt. I ett land som Sverige med låg arbetslöshet och hög förvärvsintensitet bestämmer produktivitetens tillväxt i hög grad utvecklingen av bruttonationalprodukten och utrymmet för reallöneökningar. Produktiviteten i den offentliga sektorn har studerats av bl.a. expertgruppen för offentlig ekonomi (ESO). Däremot saknas en samlad analys av utvecklingen av produktiviteten i näringslivet under senare år. Underlaget är särskilt bräckligt när det gäller tjänstesektorn. Faktorer som påverkar produktiviteten På kort sikt sker stora förändringar i arbetskraftens produktivitet på grund av variationer i kapacitetsutnyttjandet, eftersom företagen i regel inte säger upp respektive anställer arbetskraft i samband med kortsiktiga svängningar i produktionen. En långsiktig förändring av produktionsvolymen leder dock till en anpassning av sysselsättningen. En ökning av produktiviteten på lång sikt kan dels förklaras av ökad mekanisering, dvs. att arbetskraft ersätts med kapital, dels av en ökning av den s.k. totala faktorproduktiviteten. När arbetskraft ersätts med kapital ökar i regel arbetsproduktiviteten. Om produktiviteten ökar i snabbare takt än vad som kan förklaras med ökad kapitalintensitet sägs den totala faktorproduktiviteten ha ökat. En orsak till ökning av den totala faktorproduktiviteten är s.k. överflyttningsvinster, dvs. att resurser fortlöpande omfördelas från sektorer med lägre till sektorer med högre produktivitet. Strukturomvandlingens betydelse för den ekonomiska tillväxten har tidigt betonats av den svenska fackföreningsrörelsen. Detta har bl.a. kommit till uttryck i den s.k. Rehn-Meidner modellen, som syftade till att främja en snabb omvandling mot högproduktiva verksamheter i näringslivet. Ett grundläggande villkor för en omvandling som leder till en höjd genomsnittlig produktivitet är ett fritt internationellt handelsutbyte samt goda förutsättningar för en effektiv resursfördelning i den inhemska ekonomin. Därvid spelar såväl varu- som kapital- och arbetsmarknadernas funktionssätt en viktig roll. Ökningen av den totala faktorproduktiviteten förklaras emellertid till övervägande del av teknisk och organisatorisk förnyelse samt utbildning av arbetskraften. En föryngring av det totala kapitalbeståndet genom nyinvesteringar och utrangering av ekonomiskt förslitna maskiner och anläggningar leder till ökad produktivitet. Förnyelsetakten beror i hög grad på satsningar på forskning och utveckling såväl i de enskilda företagen som i offentlig regi. Den är också beroende av möjligheterna att sprida och införa nya tekniska och organisatoriska lösningar samt av förutsättningarna för produktutveckling och nyföretagande. Utbildning av arbetskraft spelar också en viktig roll och är en förutsättning för utvecklingen mot mer kunskapsintensiv och kundanpassad produktion i näringslivet liksom för introduktionen av nya produktionsmetoder och nya organisationsformer. Den totala faktorproduktiviteten påverkas emellertid också av s.k. vardagsrationaliseringar på arbetsplatserna samt av attityderna till arbete och kvalitetsmedvetandet. Förändringar i produktionsprocessen kompletteras dessutom av förbättringar av produkternas kvalitet. Tekniska framsteg som leder till ökad produktivitet består således både av process- och produktutveckling. En uppdelning av produktivitetstillväxten på bidrag från kapitalintensitet, överflyttningsvinster samt teknisk och organisatorisk förnyelse har pedagogiska förtjänster. I praktiken är det emellertid svårt att entydigt hänföra en viss förändring till den ena eller andra kategorin. En viss förändring, exempelvis en liberalisering av världshandeln, leder till en omfördelning av resurser i ekonomin som ökar den genomsnittliga produktiviteten och skärper samtidigt konkurrensen vilket framtvingar effektiviseringar av produktionen. Här pågår således ett ständigt samspel mellan olika faktorer. Produktivitetsutvecklingen i näringslivet Produktiviteten i den svenska industrin ökade under 1960-talet med i genomsnitt 7 procent per år. Produktivitetstillväxten var endast obetydligt lägre under 1970-talets första hälft, men avstannade nästan helt under decenniets senare del. Därefter har produktiviteten åter ökat men tillväxttakten har under 1980-talet varit ojämn och inte i nivå med genomsnittet för 1960-talet. I byggbranschen ökade produktiviteten enligt tillgänglig statistik med i genomsnitt 3 procent per år under perioden 1970-1987, vilket är i nivå med den genomsnittliga ökningstakten inom industrin. I den privata tjänstesektorn ökade produktiviteten med i genomsnitt 3 procent per år under 1970-talet. Under 1980-talet har dock tillväxttakten sjunkit till omkring 1 procent. Denna nedgång är särskilt allvarlig mot bakgrund av att tjänstesektorn svarar för drygt hälften av sysselsättningen i näringslivet. Nedgången i produktivitetstillväxten under 1970- och 1980-talen är ett internationellt fenomen. Nedgången under åren närmast efter 1975 var emellertid kraftigare i Sverige än i andra industriländer, vilket medförde att produktiviteten i den svenska industrin sjönk i förhållande till omvärlden. Under 1980-talet har produktivitetstillväxten i Sverige varit något långsammare än i OECD-länderna i genomsnitt. Jämförelsen påverkas emellertid starkt av den kraftiga produktivitetstillväxten i Japan. Vid en jämförelse som exkluderar Japan visar det sig att utvecklingen i Sverige under 1980-talet i stort sett överensstämmer med genomsnittet i OECD. Politik för att främja produktivitetstillväxten Om produktiviteten fortsätter att öka i relativt långsam takt kan det i framtiden bli allt svårare att tillgodose kraven på ökad materiell välfärd i samhället. Det är därför angeläget att med olika medel förbättra förutsättningarna för en god produktivitetsutveckling i industrin och tjänstesektorn. Detta har påpekats i en rad olika sammanhang och ägnas betydande uppmärksamhet i 1987 års långtidsutredning (SOU 1987:3). Utvecklingen av produktiviteten påverkar även förutsättningarna för stabiliseringspolitiken. En god och stabil tillväxt i produktiviteten förbättrar förutsättningarna för en rimlig pris- och kostnadsutveckling i förhållande till omvärlden. Näringspolitiken syftar till att främja en snabb ekonomisk tillväxt genom att underlätta strukturomvandlingen och stärka näringslivets internationella konkurrenskraft. Ett viktigt inslag i politiken är därför att främja en god tillväxt i produktiviteten. Regeringen har också, liksom bl.a. arbetsmarknadens parter, i olika sammanhang betonat att dessa frågor blir särskilt viktiga i framtiden. Kunskaperna om orsaken till nedgången i produktivitetens tillväxttakt under 1970- och 1980-talen är emellertid otillräckliga -- inte minst när det gäller tjänstesektorn. För att statsmakterna vid utformningen av näringspolitiken under 1990-talet rätt skall kunna bedöma behovet av ytterligare insatser för att främja produktiviteten, är det därför nödvändigt att göra en samlad och grundlig analys av utvecklingen. Utrednings- och forskningsprogram Mot denna bakgrund föreslår jag att regeringen bemyndigar mig att tillkalla en särskild delegation med uppgift att analysera produktivitetsutvecklingen i industrin och den privata tjänstesektorn. Till delegationen bör knytas en referensgrupp med representanter för de berörda myndigheterna, de fackliga organisationerna och näringslivet. I ett första steg skall delegationen redovisa och kommentera aktuell statistik och forskning inom området och göra en preliminär analys av orsakerna till nedgången i produktivitetens tillväxttakt. I samband därmed bör utvecklingen i Sverige och andra länder jämföras. Med utgångspunkt i detta arbete bör delegationen formulera frågor främst inom de områden som anges nedan samt svara för att utredningsuppdrag läggs ut på myndigheter, forskningsinstitut, universitet och högskolor. Möjligheter för olika myndigheter och institut att samverka när uppdragen genomförs bör tas till vara. Investeringar, teknikspridning och utbildning De materiella investeringarnas betydelse för produktiviteten och förnyelsen i näringslivet har betonats i tidigare undersökningar. En intressant fråga i detta sammanhang är teknikspridningens betydelse. Elektronik och informationsteknik har på något decennium skapat helt nya möjligheter till effektivare styrning av produktion och materialflöden samt underlättat administrativ rationalisering. Ett område som bör undersökas är hur kunskap om och införande av nya produktionssystem, datorstyrd tillverkning etc. sprids, men också vilka eventuella problem som uppstår vid tillämpningen av denna teknik. Mot bakgrund av industrins förskjutning mot mer kunskapsintensiv produktion samt tjänstesektorernas ökade betydelse är det av särskilt intresse att analysera vilken betydelse utbildning av arbetskraft har för utvecklingen av produktiviteten. Arbetsorganisation, arbetsmiljö och medinflytande Även om tekniken erbjuder stora möjligheter att effektivisera produktionen, är de anställdas kunskaper och attityder av stor betydelse för den takt varmed förändringar kan genomföras. Behovet av och formerna för utbildning, medinflytande och information till anställda i samband med t.ex. verksamhetsförändringar är därför ett område som bör studeras. Förändringar i arbetsorganisationen är en viktig förutsättning för att ny teknik skall kunna utnyttjas på ett effektivt sätt. Utformningen av arbetsorganisationen påverkar också direkt produktiviteten, t.ex. genom att påverka de anställdas motivation, möjligheter att utnyttja sin kreativitet samt deras välbefinnande. Arbetsorganisationens betydelse för ökad produktivitet bör sålunda särskilt beaktas av delegationen. En viktig fråga är hur arbetsorganisationen kan utformas för att öka flexibiliteten på de interna arbetsmarknader som varje arbetsplats utgör. Dålig arbetsmiljö leder till såväl fysisk som psykisk förslitning av människor och är en dålig hushållning med arbetskraften. Ett viktigt område att utreda är därför på vilket sätt arbetsmiljön kan förbättras för att främja produktivitetstillväxten. Delegationen bör därvid beakta det arbete som bedrivs i arbetsmiljökommissionen. En omfattande forskning om arbetsorganisation, arbetsmiljö och medinflytande bedrivs med stöd från arbetsmiljöfonden. Delegationen bör beakta resultaten från denna forskning. Näringslivets internationalisering Liberaliseringen av handeln med varor har under efterkrigstiden spelat en viktig roll för strukturomvandlingen och produktivitetstillväxten, främst inom industrin. Effekterna torde ha varit särskilt stora under 1960-talet och början av 1970-talet. Näringslivets ökade internationalisering innebär att företagens anpassning till förändringar av de internationella konkurrensbetingelserna även framgent kommer att vara den dominerande orsaken till strukturomvandlingen i Sverige. Under 1990-talet kommer bl.a. EG:s inre marknad och liberaliseringen av handeln med tjänster att inverka på strukturomvandlingen i Sverige. För tjänstesektorn torde en ökad internationell konkurrens få betydelse för produktivitetsutvecklingen i framtiden. Mot denna bakgrund är det viktigt att utreda hur en vidareutveckling av den internationella arbetsfördelningen påverkar produktivitetsutvecklingen, inte minst i tjänstesektorn. Det är särskilt viktigt att belysa vad ett närmare samarbete med EG, när det gäller bl.a. handel, standardisering och samarbete inom forskning, kan få för betydelse. Skatter och regleringar Staten påverkar direkt betingelserna för ekonomisk tillväxt genom att ange flera av de normer och villkor som är av betydelse för näringslivets verksamhet. Det gäller t.ex. skattesystemets utformning, regler som styr kreditgivning, produktlagstiftning, arbetsrätt, miljölagstiftning etc. Flera av dessa områden, exempelvis kreditmarknaden, har under senare år reformerats. Vidare är en genomgripande omläggning av skattesystemet förestående. Delegationen bör belysa hur samhällets regelsystem på olika sätt kan tänkas inverka på produktivitetsutvecklingen. Marknadernas funktionssätt Marknadernas förmåga att effektivt omfördela reala och finansiella resurser är av grundläggande betydelse för strukturomvandlingen och en snabb produktivitets tillväxt. Här har arbetsmarknaden en central ställning men även kapitalmarknaden och varumarknaden spelar en viktig roll. Delegationen bör studera hur utvecklingen på dessa marknader under senare år påverkat produktivitetstillväxten. Delegationen bör beakta att konkurrenspolitiken utreds av en statlig kommitté (Förstärkt konkurrenspolitik, dir. nr. 1989:12). Statistik Grundläggande för analyser av produktiviteten är givetvis en tillförlitlig statistik. Dessvärre är emellertid statistiken bräcklig, särskilt när det gäller tjänstenäringarna. Detaljerad statistik som omfattar både produktion och sysselsättning finns egentligen bara för industrin. Även statistiken över industrins produktion har dock blivit alltmer osäker, bl.a. på grund av svårigheter att värdera förbättringar av produkternas kvalitet. Det finns således anledning för delegationen att granska och lämna förslag som kan förbättra statistiken och metoderna för att mäta produktiviteten i näringslivet. Arbetets inriktning och tidsplan Vägledande vid val av frågor skall vara att resultatet av analyserna skall kunna användas som underlag för att bedöma olika åtgärder för att främja en snabbare tillväxt av produktiviteten. På ett övergripande plan handlar det om att skapa goda betingelser för en effektiv resursfördelning i ekonomin. Därvid spelar stabiliseringspolitiken och olika marknaders sätt att fungera en viktig roll. Som exempel på särskilda näringspolitiska insatser som förekommer kan nämnas stöd till FoU, introduktion av ny produktionsteknik och produktförnyelse. Dessutom görs insatser för att främja nyföretagande och kompetensutveckling. Av stor betydelse är också åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken för att underlätta omställningen på arbetsmarknaden. Den privata tjänstesektorn svarar idag för hälften av produktionen och sysselsättningen i näringslivet. Kunskaperna om och underlagen för att bedöma utvecklingen av produktiviteten i denna sektor är bristfälliga. Vid studier inom detta område bör resultaten från den utredning om produktivitetsutvecklingen i tjänstesektorn som initierats av rådet (I 1984:D) för frågor inom handels- och tjänstesektorn beaktas. Delegationen bör utnyttja möjligheterna till internationellt samarbete och uppdrag bör också kunna ges till utländska forsknings- och utredningsinstitutioner. I detta sammanhang kan nämnas arbetet i OECDs direktorat för vetenskap, teknik och industri med att analysera teknisk utveckling och investeringar samt arbetet med att utveckla strukturella indikatorer. Delegationen bör vidare aktivt ta del av erfarenheter från olika produktivitetshöjande insatser i svenska och utländska företag och myndigheter. Studierna bör läggas upp så att arbetsgivarrepresentanter, fackliga företrädare och statliga tjänstemän tillsammans inhämtar och redovisar information om framgångsrika insatser. Delegationen bör, som komplettering till dessa studier och utredningsprogrammet i övrigt, initiera företagsnära projekt i syfte att kartlägga och utveckla medel för att höja produktiviteten genom bl.a. en mer ändamålsenlig arbetsorganisation. Delegationens arbete bör bedrivas så att en slutrapport föreligger vid utgången av år 1992. Forsknings- och utredningsuppdragen liksom annat material bör redovisas löpande i form av delrapporter och seminarier. Delegationen skall beakta vad som sägs i direktiven om inriktning av utredningsförslag (dir. 1984:5) samt vad regeringen föreskrivit om beaktande av EG-aspekten (dir. 1988:43). Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för industridepartementet att tillkalla en särskild delegation -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med högst 17 ledamöter med uppdrag att analysera produktivitetsutvecklingen i näringslivet att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt delegationen. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta tolfte huvudtitelns anslag Utredningar m.m. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Industridepartementet)