Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1988:57 Beslut vid regeringssammanträde 1988-10-20. Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Freivalds, anför. Mitt förslag Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att utreda frågan om meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda. Syftet är att öka möjligheterna till ett öppet meningsutbyte kring viktiga företag, organisationer och andra organ utanför myndighetsområdet. Huvuduppgiften för kommittén bör vara att föreslå en reglering som innebär att friheten att lämna meddelanden för publicering slås fast i grundlag även såvitt gäller förhållandet mellan enskilda. Kommittén bör emellertid söka avgränsa tillämpningsområdet för en meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda så att den kommer att gälla endast hos de organ där den kan anses motiverad och inte omfatta varje relation mellan enskilda personer. Vidare bör kommittén bedöma vilka undantag som bör finnas på meddelarfrihetens tillämpningsområde. Ytterligare en huvuduppgift är att överväga hur ett väl fungerande efterforskningsförbud riktat mot enskilda bör utformas. Kommittén bör, i samband med ett förslag i fråga om meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda, föreslå lämpliga regler för rättegången i mål som rör ett sådant meddelarskydd. Den reglering som föreslås skall vara så enkel och lättillämpad att den lämnar god vägledning för de enskilda som den i första hand avser. Reglerna bör utformas så, att de också kan fogas in i en ny grundlag till skydd för yttrandefriheten. Möjligheterna till ökad insyn genom meddelarfrihet hos företag och organisationer bör utredas Fri åsiktsbildning är en av grundvalarna för vårt lands samhällsskick. En förutsättning för att åsikter skall kunna formas fritt är att uppfattningar kan föras fram utan hinder och att information kan flöda obehindrat. För att säkerställa möjligheterna till -- som det heter i tryckfrihetsförordningen (TF) -- ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning har vi olika konstitutionella regelsystem. Regeringsformen tillförsäkrar medborgarna bl.a. yttrandefrihet och informationsfrihet. Friheten att yttra sig i tryckta skrifter har ett detaljerat skydd i tryckfrihetsförordningen. För den fria åsiktsbildningen är det av särskild betydelse att samhällsfrågor i vidsträckt mening kan bli föremål för allmän debatt och fri informationsförmedling. Sådana frågor rör naturligtvis i första hand de offentliga organens verksamhet -- det är ju de som har medborgarnas uppdrag att ha hand om samhällets gemensamma angelägenheter. Öppenhet hos riksdagen och hos beslutande kommunala församlingar samt hos myndigheter inom förvaltningen och domstolsväsendet är av grundläggande betydelse för att medborgarna skall kunna ta ställning i olika samhällsfrågor som ett led i den demokratiska beslutsprocessen. Sedan gammalt gäller därför i vårt land en vidsträckt offentlighetsprincip hos dessa allmänna organ. Offentlighetsprincipen har olika beståndsdelar. Reglerna i regeringsformen om yttrande- och informationsfrihet gäller för dem som är verksamma hos det allmänna -- de s.k. offentliga funktionärerna -- lika väl som för medborgarna i gemen. I regeringsformen slås också fast principen om domstolsförhandlingars offentlighet. Tryckfrihetsförordningen innehåller å sin sida bestämmelser om -- förutom tryckfriheten -- allmänna handlingars offentlighet samt om den s.k. meddelarfriheten, som innebär särskilt stora möjligheter att lämna information för publicering i tidningar och andra tryckta skrifter. Jag återkommer strax till det närmare innehållet i bestämmelserna om meddelarfriheten. Karaktäristiskt för de olika komponenterna i offentlighetsprincipen är att de primärt avser verksamheten hos samhällsorganen. I ökande utsträckning har emellertid också en motsvarande möjlighet till insyn i verksamheten hos privata företag och organisationer kommit i blickpunkten. Människors levnadsförhållanden påverkas kanske i lika hög grad av beslut som fattas på det privata området som av beslut hos staten eller kommunerna. Man kan uttrycka saken så att privata maktcentra är väl så viktiga för den enskildes välfärd som det allmännas verksamhet. Frågor om makt och insyn i detta perspektiv belyses närmare i direktiven till maktutredningen (Ju 1985:02) och i de resultat av denna kommittés arbete som publiceras. Jag avstår därför från att utveckla dessa tankegångar närmare i detta sammanhang. Företag och andra privata organisationer avgör till skillnad från de offentliga organen i stor utsträckning själva vad som skall komma till allmänhetens kännedom. Visserligen finns det en del föreskrifter i bolags- och föreningslagstiftningen om att vissa handlingar skall registreras hos olika myndigheter och där vara offentliga. Likaså är företagen i stor utsträckning skyldiga att lämna uppgifter till myndigheter för skilda ändamål. I den mån sådana uppgifter inte omfattas av sekretess, står de till allmänhetens förfogande. Möjligheterna till insyn är dock avsevärt mindre i enskilda företag och organisationer än i statliga och kommunala myndigheter. Företag och organisationer som drivs i privaträttsliga former förekommer också som ett led i det allmännas verksamhet. En viss utvidgning av handlingsoffentligheten till detta område har nyligen beslutats av riksdagen (prop. 1986/87:151, KU 1987/88:36, rskr. 290, SFS 1988:836). Som föredragande statsrådet framhöll i lagstiftningsärendet (a. prop. s. 121) är det dock redan på det området, som ju ligger närmast myndighetsområdet, svårt att nå särskilt långt med en ökad handlingsoffentlighet. Att utvidga denna form av offentlighet till enskilda företag och organisationer över huvud taget framstår därför inte som någon framkomlig väg om man vill öka möjligheterna till insyn inom den privata sektorn. För att nå en ökad öppenhet i enskilda verksamheter får man i stället pröva andra vägar. Då träder den förut nämnda meddelarfriheten i förgrunden. Som anfördes i prop. 19 86/87:151 skulle det innebära en betydelsefull förstärkning av offentlighetsprincipen om meddelarfriheten kunde utvidgas till att gälla också utanför det område där den gäller i dag (s. 121). Riksdagen har -- som kommer att redovisas närmare i det följande -- i det nämnda lagstiftningsärendet anslutit sig till denna principiella uppfattning och begärt att regeringen skall se till att frågan blir föremål för skyndsam utredning (KU 1987/88:36 s. 39). Jag delar självfallet uppfattningen att det är angeläget att öka möjligheterna till en vid insyn i och en allmän debatt om verksamheten hos viktiga företag och andra privata organisationer. Förutsättningarna för en öppen samhällsform är inte givna en gång för alla. Vi måste vara beredda att anpassa de rättsliga reglerna efter ändrade förhållanden så att folkstyrelsen vid varje tid kan verka under bästa möjliga förutsättningar. Mot bakgrund av det anförda föreslår jag att en parlamentarisk kommitté tillkallas för att göra den begärda utredningen. Meddelarfriheten m.m. Meddelarfriheten ingår som en beståndsdel i den tryckfrihetsrättsliga regleringen. Den är en utveckling av en av principerna i tryckfrihetsrätten, nämligen att bara en person skall svara för innehållet i en tryckt skrift, vanligen författaren till en bok eller utgivaren av en periodisk skrift. De personer som på olika sätt i övrigt tar del i tillkomsten av skriften skall i princip vara fria från ansvar för innehållet i det tryckta och kan inte dömas för sin medverkan annat än i särskilt angivna undantagsfall. Den kategori av medverkande som består av personer som lämnar uppgifter för publicering i tryckt skrift brukar betecknas som meddelare och det finns i tryckfrihetsförordningen särskilda regler som tar sikte just på dem. I 1 kap. 1 § tredje stycket slås sålunda fast att det skall stå envar fritt att, i alla de fall då förordningen inte föreskriver annat, meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift. Friheten gäller meddelanden som lämnas till författare eller någon annan som är att anse som upphovsman till framställningen i skriften, till skriftens utgivare eller, om det finns en särskild redaktion för skriften, till denna eller till företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till periodiska skrifter. Som en påbyggnad av meddelarfriheten gäller numera också s.k. anskaffarfrihet. Enligt tryckfrihetsförordningen skall nämligen var och en ha rätt att, om inte annat följer av för ordningen, anskaffa uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för att offentliggöra dem i tryckt skrift eller för att lämna meddelande för publicering i enlighet med meddelarfriheten (1 kap. 1 § fjärde stycket TF). När det gäller sättet att anskaffa uppgifter och underrättelser får dock straff och skadeståndsansvar föreskrivas i vanlig lag. Meddelarfriheten är som antytts inte undantagslös. Vissa begränsningar gäller även för den som vill lämna meddelanden för publicering. Dels får vissa av de brott i brottsbalken som gäller rikets säkerhet bestraffas även om de begås av en meddelare (7 kap. 3 § första stycket 1 TF). Dels finns det i fråga om uppgifter som omfattas av sekretess enligt främst sekretesslagen (1980:100, omtryckt 1988:9) vissa begränsningar (7 kap. 3 § första stycket 2 och 3 TF). Av särskilt intresse i detta sammanhang är att vissa tystnadsplikter kan ges försteg framför principen om meddelarfrihet. De skall i så fall enligt tryckfrihetsförordningen anges i en särskild lag, vilket har skett i 16 kap. sekretesslagen. Meddelarfriheten innebär emellertid att det i andra fall än de nu nämnda är tillåtet att lämna ut också sådana uppgifter som omfattas av sekretess, om det sker för publicering i en tryckt skrift. Meddelarfriheten är en av komponenterna i vad som sammanfattande brukar benämnas meddelarskyddet enligt tryckfrihetsförordningen. En annan beståndsdel i detta är det s.k. anonymitetsskyddet (3 kap. TF). Detta har i sin tur olika delar: rätten att vara anonym, tystnadsplikt för dem som har tagit befattning med tillkomsten av en tryckt skrift m.m. i fråga om vem som har lämnat meddelanden för publicering samt förbud för allmänna organ att efterforska meddelare i andra fall än då ingripanden mot dem är tillåtna. Anonymitetsskyddet sträcker sig delvis längre än meddelarfriheten. Så gäller t.ex. den nyss nämnda tystnadsplikten i princip även till förmån för personer som i och för sig får ställas till ansvar för att de har lämnat uppgifter i publiceringssyfte. De regler om meddelarskydd som nu har beskrivits har motsvarigheter i den radiorättsliga lagstiftningen. I princip gäller meddelarskyddet alltså även för dem som lämnar meddelanden för publicering i radio och TV. Meddelarskyddet har sin största betydelse när det gäller de offentliga funktionärerna. Dess betydelse för andra personkategorier är -- såsom har utvecklats i prop. 1986/87:151 (s. 117--119) -- mera begränsad. Det bör framhållas att det visserligen inte alltid är helt klart hur tryckfrihetsförordningens regler om meddelare skall tillämpas i alla situationer. Rent generellt kan i alla fall sägas att meddelarskyddet inte gäller i förhållandet mellan enskilda på samma sätt som i relationen mellan det allmänna och medborgarna. Detta innebär att möjligheten att utan risk för någon form av negativ reaktion lämna uppgifter är mindre för dem som är verksamma i företag och andra privata organisationer än för offentliga funktionärer. Deras rätt att bidra med information till den allmänna debatten i samhällsfrågor är alltså i motsvarande grad begränsad i dag. Tidigare behandling av frågan om meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda Yttrandefrihetsutredningen föreslog meddelarskydd i förhållandet mellan enskilda Yttrandefrihetsutredningen (YFU), som tillkallades år 1977, hade i uppdrag att skapa ett regelsystem efter mönster av tryckfrihetsförordningen för andra medier än det tryckta ordet. I uppdraget ingick att undersöka möjligheterna att utvidga meddelarskyddet till de nya medier som skulle komma att omfattas av grundlagsskyddet. YFU avgav år 1983 sitt huvudbetänkande (SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten, i vilket kommittén föreslog att också radio och TV, filmer och videogram m.fl. medier skulle få ett skydd i en ny, särskild grundlag efter mönster i tryckfrihetsförordningen. I betänkandet tog YFU även upp frågan om att utvidga offentlighetsprincipen till att gälla i förhållandet mellan enskilda. Kommittén ansåg att en ökad insyn borde möjliggöras genom en utvidgning av föreskrifterna om meddelarfriheten så att -- till skillnad mot nu -- också uppgifter, som omfattas av tystnadsplikter som är grundade på avtal eller som annars är dispositiva, säkert skulle falla under meddelarfriheten (bet. s. 167 f.). För vissa slags uppgifter ansåg dock YFU undantag från meddelarfriheten ofrånkomliga. Ett viktigt undantag skulle avse tekniska och kommersiella yrkeshemligheter. Kommittén föreslog att undantagen skulle framgå direkt av grundlag. Den föreslagna friheten att lämna meddelanden för publicering skulle förenas med ett förbud för dem som intar en ledande ställning i ett företag eller en sammanslutning att efterforska den som lämnat ett sådant meddelande. YFU:s förslag innebar att tvister mellan enskilda om meddelarskyddet skulle prövas under medverkan av jury (SOU 1983:70 s.204). I ett senare betänkande (Ds Ju 1986:4) lade YFU fram förslag om de processuella regler som förslaget om meddelarskydd i förhållandet mellan enskilda förutsatte. YFU:s förslag om meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda fick ett skiftande mottagande vid remissbehandlingen. En stor grupp remissinstanser ansåg att meddelarfriheten inte borde gälla i förhållandet mellan enskilda. Den största gruppen stödde dock förslaget. Många remissinstanser ansåg emellertid att frågorna borde övervägas ytterligare innan man tog slutlig ställning. Regeringen ansåg att yttrandefrihetsutredningens förslag inte borde läggas till grund för lagstiftning I november 1986 beslöt regeringen en lagrådsremiss med förslag i syfte att stärka grundlagsskyddet för yttrandefriheten. Förslaget, som grundades på YFU:s huvudbetänkande, innebar att nya föreskrifter i tryckfrihetsförordningen skulle införas till skydd för yttrandefriheten i andra medier än tryckta skrifter. Föreskrifterna skulle samlas i en ny, andra avdelning av förordningen. Frågan om meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda behandlades tämligen utförligt i lagrådsremissen. Som har framgått ansåg föredragande statsrådet att det var synnerligen önskvärt att offentlighetsprincipen ges ett så stort tillämpningsområde som möjligt och att det skulle vara en betydelsefull förstärkning av denna princip om meddelarskyddet kunde utvidgas till att gälla även utanför det område där det gäller i dag. I remissen konstaterades emellertid att YFU:s förslag kritiserats för bristande tydlighet. Bl.a. ansågs tillämpningsområdet för de nya föreskrifterna otillräckligt beskrivet och avgränsningen av den krets för vilken efterforskningsförbudet skulle gälla oklar och opraktisk. Vidare anfördes att frågan om vilka undantag från meddelarfriheten som borde gälla inte var tillräckligt belyst. Undantaget för tekniska och kommersiella yrkeshemligheter förringade dessutom värdet av den föreslagna meddelarfriheten. Också frågan om vilka åtgärder av t.ex. en privat arbetsgivare som skulle vara otillåtna som reaktion på att någon utnyttjat meddelarfriheten ansågs vara delvis oklar. Slutsatsen av övervägandena i lagrådsremissen blev att övertygande skäl i och för sig kunde anföras för tanken att meddelarfriheten borde gälla också utanför myndighetsområdet men att något förslag inte kunde läggas fram i lagstiftningsärendet. Den bedömningen grundades i första hand på att det inte var möjligt att på det då tillgängliga underlaget åstadkomma en reglering som var enkel, otvetydig och lättillämpad. Tanken ansågs dock inte övergiven. Den kunde tas upp på nytt i lämpligt sammanhang (se prop. 1986/87:151 s. 124). Regeringens proposition i ärendet gavs en mera begränsad räckvidd än lagrådsremissens förslag genom att förslaget om nya grundlagsregler till skydd för andra uttrycksformer än det tryckta ordet inte lades fram (se prop. 1986/87:151). Propositionen begränsades därför främst till vissa förstärkningar av skyddet för tryckta skrifter. Riksdagen begärde ytterligare utredning Riksdagen behandlade propositionen under våren 1988. Riksdagens ställningstagande innebar önskemål dels om en fortsatt beredning under parlamentarisk medverkan med sikte på att skapa en särskild grundlag för de aktuella nya medierna, dels om fortsatt utredning av frågan om meddelarskydd i förhållandet mellan enskilda. I ärendet anförde konstitutionsutskottet att det fanns skäl att utvidga meddelarskyddet till att i princip gälla förhållandet även utanför den offentliga sektorn. Eftersom det var fråga om en komplicerad lagstiftningsfråga kunde det material som förelåg i ärendet inte anses vara tillräckligt som underlag för ett förslag i saken. Enligt utskottets mening borde regeringen i stället se till att frågan blev föremål för skyndsam utredning. Riksdagen anslöt sig i sitt beslut i ärendet till utskottet (rskr. 290). Utredningsuppdraget Huvuduppgiften för den kommitté som nu bör tillkallas blir att föreslå en reglering som innebär att friheten att lämna meddelanden för publicering slås fast i grundlag även såvitt gäller förhållandet mellan enskilda. En sådan princip kan emellertid inte gälla fullt ut, varför en viktig uppgift för kommittén är att överväga vilka begränsningar av principens räckvidd som kan behövas. Tillämpningsområdet bör avgränsas Bakom tanken på att i någon form göra offentlighetsprincipen tillämplig utanför myndighetsområdet ligger som jag tidigare nämnt förhållandet att makt och inflytande i samhällsfrågor i betydande utsträckning finns hos företag och andra enskilda organisationer. Det torde vanligen gälla i högre grad ju större företaget eller organisationen är. Självfallet är det inte uteslutet att verksamheter av stort allmänt intresse förekommer även i mindre omfattande verksamhetsformer. Behovet av insyn beror på den samhälleliga betydelsen av vad som förekommer hos ett företag eller en organisation. Men när det gäller en meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda bör det understrykas att en sådan helst inte bör omfatta områden där den ter sig främmande. Den bör t.ex. inte gälla inom privatlivets sfär. Erfarenheterna i lagstiftningsfrågan får anses peka på att det behövs en avgränsning av det område där meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda skall gälla (jfr prop. 1986/87:151 s. 122). Frågan bör analyseras närmare än som hittills har skett. Kommittén bör överväga behovet av en sådan avgränsning. Behovet av undantag på meddelarfrihetens tillämpningsområde bör övervägas Även med ett avgränsat tillämpningsområde torde det finnas behov av vissa undantag från meddelarfriheten inom detta område. Ett sådant behov torde finnas såvitt gäller företags affärs- och driftförhållanden. YFU förmodade att det på den enskilda arbetsmarknaden och inom organisationsväsendet och föreningar i övrigt är mycket vanligt att avtal och stadgar innehåller bestämmelser om tystnadsplikt och att dessa ofta är föga preciserade (se SOU 1983:70 s. 162). YFU:s förslag torde till betydande del ha syftat till att öka insynen i företag och organisationer genom att meddelanden skulle få lämnas för publicering utan hinder av sådana tystnadsplikter. Däremot ansåg YFU att det var otänkbart att genom lagstiftning tvinga fram insyn i tekniska och kommersiella yrkeshemligheter. Som allmän princip borde enligt YFU gälla att meddelarfriheten inte skulle medföra att företagens möjligheter att fungera på en marknad äventyrades. Den principen bör inte frångås. Inte minst när det gäller företag som arbetar i utlandskonkurrens är det av vikt att likvärdiga förutsättningar råder (jfr dir. 1988:43). Det måste emellertid uppmärksammas att det under beredningen av YFU:s förslag ifrågasattes om en meddelarfrihet som inte omfattar yrkeshemligheter av teknisk eller kommersiell natur har annat än ett mera begränsat värde (prop. 1986/87:151 s. 123). Diskussionen om meddelarfriheten på detta område har även kommit upp i samband med frågan om ny lagstiftning om skydd för företagshemligheter (prop. 1987/88:155). Meningen med en meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda är att offentlighetsprincipens syfte skall bli tillgodosett också inom privaträttsliga maktkoncentrationer. Syftet är att genom ökad insyn i viktiga företag och organisationer möjliggöra en mera genomlysande debatt och kritik av deras verksamhet. För att det syftet skall nås måste meddelarskyddet i förhållandet mellan enskilda göras effektivt och meningsfullt. Det nya utredningsarbetet bör därför inriktas på att så långt det är möjligt få till stånd en reglering som inte inskränker meddelarfriheten när det gäller hemliga uppgifter hos företag och organisationer i samma utsträckning som YFU:s förslag. När det gäller ideella föreningar och andra organisationer har behovet av att kunna bevara vissa hemligheter knappast analyserats under det hittillsvarande lagstiftningsarbetet. Kommittén bör därför bilda sig en uppfattning om vilka sådana intressen som kan behöva skyddas och föreslå de undantag från meddelarfriheten som kommittén anser befogade. Utöver undantaget för yrkeshemligheter av teknisk och kommersiell natur föreslog YFU ett antal andra undantag från meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda, t.ex. i fråga om uppgifter om personliga förhållanden. I det nya utredningsarbetet bör övervägas i vad mån skydd för uppgifter av det avsedda slaget är nödvändigt. Även behovet av andra undantag bör övervägas. Vilka sanktioner mot meddelare bör förbjudas? För att tanken på en grundlagsfäst meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda skall kunna förverkligas förutsätts också att det görs möjligt att bedöma vilka åtgärder som träffas av ett förbud mot sanktioner mot en medarbetare som har lämnat ett meddelande för publicering. Kommittén bör därför gå igenom och beskriva de åtgärder som det kan vara fråga om och bedöma i vad mån de bör uteslutas av ett meddelarskydd. Ett efterforskningsförbud behövs En fråga som kräver en ingående analys är om det är möjligt att komplettera skyddet för uppgiftslämnare med ett förbud mot efterforskning från enskildas sida. En svårighet ligger här i att ange vem som inte får bedriva efterforskning. YFU förordade en lösning som byggde på tanken att förbudet borde begränsas till att gälla personer som i rimlig mening kan anses svara mot uttrycket "allmänt organ" i det nuvarande efterforskningsförbudet i 3 kap. 4 § TF. I YFU:s förslag beskrevs dessa personer som "de som intar en ledande ställning i ett företag eller en sammanslutning". Med detta uttryckssätt ville YFU avgränsa den krets mot vilken förbudet skulle rikta sig till densamma som kan göras straffrättsligt ansvarig för brott som begås i verksamheten. Den av YFU förordade lösningen mötte viss kritik under remissbehandlingen och i lagrådsremissen. Den ansågs kunna ge upphov till tillämpningssvårigheter. Det skulle i praktiken kunna bli svårt för de personer som kunde tänkas vara skyldiga att iaktta förbudet att veta om de fick forska efter en meddelares identitet eller inte. Mot YFU:s förslag anfördes också att förbudet skulle kunna kringgås genom att bulvaner anlitades för att göra undersökningar. Kritik riktades också i detta sammanhang mot avgränsningen av vad slags uppgifter som inte skulle få lämnas ut i skydd av meddelarfriheten och som alltså skulle få motivera att efterforskningar utfördes. De invändningar som riktades mot YFU:s förslag i detta avseende var en bidragande orsak till bedömningen att förslaget om meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda inte borde läggas fram för riksdagen. Det står också klart att det här rör sig om en väsentlig punkt i uppbyggnaden av ett verksamt meddelarskydd i förhållandet mellan enskilda. Det blir därför en angelägen uppgift för den nya kommittén att söka en lösning på frågan hur ett efterforskningsförbud skall utformas så att det kan få avsedd verkan. En rättegångsordning skall utformas Mera ingående överväganden än som hittills har förekommit torde också vara nödvändiga för att det skall gå att bedöma möjligheterna att åstadkomma en praktiskt fungerande rättegångsordning för att pröva mål som avser skyddet för uppgiftslämnare inom den enskilda sektorn. Den lösning som föreslogs av YFU kritiserades för att vara alltför komplicerad. Den nya utredningen bör inriktas på en enklare rättegångsordning. I likhet med vad som gäller för mål som rör skyddet för uppgiftslämnare på det offentligrättsliga området bör riktmärket vara att juryprövning skall stå parterna till buds. De lagtekniska frågorna har stor betydelse När man överväger utformningen av ett meddelarskydd i förhållandet mellan enskilda gör sig kraven på att regleringen skall vara så enkel, otvetydig och lättillämpad som möjligt gällande med betydande styrka (jfr prop. 1986/87:151 s. 124). Tydliga gränser är av vikt för dem som avser att lämna uppgifter för publicering. Klarhet och enkelhet i regleringen är också viktiga för den som får orsak att ta ställning till om han skall försöka efterforska en uppgiftslämnare. Den lösning som föreslås måste alltså fylla sådana krav i lagtekniskt hänseende att föreskrifterna lämnar god vägledning för enskildas handlande. YFU:s förslag om meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda byggde i lagtekniskt hänseende på kommitténs eget förslag till grundlagsföreskrifter om vilka offentligrättsliga tystnadsplikter som skulle få ges företräde framför meddelarfriheten. Det förslaget mötte stark kritik under remissbehandlingen och lades inte till grund för lagstiftning (prop. 1986/87:151 s. 129-134). Den kommitté som nu bör tillkallas måste därför söka en annan teknisk lösning än den som YFU föreslog. Kommittén bör därvid ha en betydande frihet att överväga olika alternativ. Det kan få godtas att regleringen i terminologiskt avseende skiljer sig något mer från tryckfrihetsförordningens mönster än vad YFU:s förslag gjorde. Inte alla föreskrifter till skydd för meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda behöver ha sin plats i grundlag. Valet mellan grundlag och vanlig lag är betydelsefullt särskilt när det gäller föreskrifter om undantag från meddelarfriheten. Den nya kommittén bör noga överväga vilka regler som är bäst ägnade att tillgodose det praktiska rättslivets krav utan att eftersätta den varaktighet i regleringen som grundlagsformen skall säkerställa. Kommittén bör därvid undersöka i vad mån det är lämpligt med en lösning som bygger på den reglering som riksdagen har antagit som vilande grundlagsbeslut (7 kap. 3 § tredje stycket TF) och som innebär att det s.k. uppskovsförfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning (2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen) skall vara tillämpligt också på lagförslag beträffande undantag från meddelarfriheten. En uppdelning mellan grundlag och vanlig lag av reglerna om rättegången torde vara ofrånkomlig. Kommittén bör överväga hur en sådan fördelning av de processuella bestämmelserna bör göras. Det är en fördel om regleringen av meddelarfriheten kan knyta an till begrepp som används i näraliggande rättsliga sammanhang. Det torde visa sig inte minst i fråga om hur undantagen från meddelarfriheten skall beskrivas. Den nya kommittén bör hålla sig underrättad om den fortsatta beredningen av frågan om ett sådant utvidgat grundlagsskydd. Kommittén bör utgå från att dess förslag skall omfatta även sådana medier och utforma förslagen så att de kan fogas in i en ny grundlag. Ramar för kommitténs arbete Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt. Det bör vara avslutat i sådan tid att en proposition med förslag till grundlagsändringar kan läggas fram år 1990 med beaktande av tidsfristen i 8 kap. 15 § första stycket regeringsformen. Kommittén bör beakta vad som anförts i regeringens direktiv (dir. 1984:5) till kommittéer och särskilda utredare. Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för justitiedepartementet att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med högst tio ledamöter med uppdrag att utreda frågan om meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda, att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. (Justitiedepartementet