Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1988:36 Beslut vid regeringssammanträde 1988-06-09. Chefen för miljö- och energidepartementet, statsrådet Dahl, anför. Mitt förslag Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av naturvårdslagen (1964:822). Översynen skall syfta till att kartlägga om den nuvarande lagstiftningen tar till vara naturvårdens intressen i tillräcklig omfattning. Utgångspunkten skall därvid vara att ge naturvårdslagen ökad tyngd i förhållande till annan lagstiftning på området liksom att skapa förutsättningar för en bättre samordning av de aktuella regelsystemen. Bakgrund Vid min föredragning till prop. 1987/88:85 om miljöpolitiken inför 1990-talet anmälde jag att jag ansåg att en samlad översyn av naturvårdslagstiftningen borde ske. Jag vill nu ta upp denna fråga. Den nu gällande naturvårdslagen trädde i kraft den 1 januari 1965 och ersatte då naturskyddslagen (1952:688) och strandlagen (1952:382). Genom naturvårdslagen fick naturvården en starkare ställning än tidigare. Strandskyddet förstärktes, samhällets möjligheter att avsätta mark för friluftsändamål förbättrades avsevärt och krav på tillstånd infördes för täkt av grus och annat material. Naturvårdslagen har bidragit till att naturvårdsarbetet har kunnat bedrivas enligt de av statsmakterna år 1963 antagna riktlinjerna för naturvårdspolitiken. I dessa riktlinjer har säkerställandet av naturvärden i områden som bedöms ha särskild betydelse från naturvårdssynpunkt intagit en framträdande plats. Behovet av att kunna slå vakt om värdefulla naturområden kan enligt lagen tillgodoses genom olika skyddsinstitut, såsom nationalpark, naturreservat, naturvårdsområde och naturminne. Därutöver finns särskilda bestämmelser till skydd för växt- och djurarter, till skydd för friluftslivet och naturmiljön samt till skydd mot nedskräpning och reklam. Med stöd av lagen och genom insatser av statliga medel har betydande markområden säkrats för friluftsliv och rekreation men också för vetenskapliga och kulturella ändamål. I vårt land finns i dag 20 nationalparker, över 1 200 naturreservat, ett 70-tal naturvårdsområden, drygt 600 djurskyddsområden och 1 300 naturminnen, dvs. mer än 3 000 naturvårdsobjekt omfattande en totalareal av ca 2 milj. ha. Naturvårdslagen har ändrats flera gånger under 1970- och 1980-talen. År 1974 infördes det generella strandskyddet. Vidare markerades allemansrättens betydelse i lagens inledande bestämmelser, infördes den nya skyddsformen naturvårdsområde samt utökades samrådsskyldigheten vid arbetsföretag som kan förändra naturmiljön (prop. 1974:166, JoU 52, rskr. 405). Möjligheter till omprövning av äldre täkttillstånd samt behovsprövning av nya tillstånd har också införts. Vidare har bestämmelser om naturvårdshänsyn införts i skogsvårdslagen (1979:429) och lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark. De senaste ändringarna av betydelse i naturvårdslagen är de bestämmelser om krav på tillstånd av länsstyrelsen för markavvattningsföretag som trädde i kraft den 1 juli 1986 och följdändringarna i anledning av plan- och bygglagen (1987:10) och lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser, m.m., naturresurslagen. Den sistnämnda lagstiftningen har principiell betydelse bl.a. när det gäller ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna och samordningen mellan de olika myndigheter som prövar frågor om markens och vattnets användning för olika ändamål. Skäl för en översyn Trots de ändringar som genomförts under de senaste två decennierna är naturvårdslagen i sina huvuddrag i princip oförändrad sedan den infördes år 1965. Utvecklingen har medfört att lagen nu är delvis föråldrad. Under den tid lagen har funnits har de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för många verksamheter förändrats vad gäller utnyttjandet av naturmiljön. Under efterkrigstiden har stora förändringar skett i odlingslandskapet. Denna förändring har inneburit bl.a. sammanläggningar av mindre jordbruk, nedläggning, minskning av betesmarksarealer, främst naturliga beten, minskning av antalet nötkreatur, borttagande av odlingshinder, invallning och utdikning. I samband med nedläggningen av jordbruk har stora arealer åkermark kommit att planteras med skog eller vuxit igen på naturlig väg. Från naturvårds- och kulturmiljösynpunkt utgör den beskrivna förändringen ett problem genom att vissa biotoper, växt- och djurarter samt kulturmiljöer hotas. Den svenska skogsindustrin förutsätter ett rationellt bedrivet skogsbruk. Dagens högmekaniserade skogsbruk påverkar naturmiljön, t.ex. genom ökad utdikning av våtmarker och sumpskogar. Expansionen av våra tätorter och utbyggnaden av större allmänna vägar, flygplatser, hamnar m.m. samt byggandet av kraftverksanläggningar och större kraftledningar kan ha betydande konsekvenser för naturmiljön. I olika sammanhang har det påtalats att de nuvarande reglerna i naturvårdslagen, som ställer krav på att hänsyn skall tas vid utnyttjandet av naturmiljön och kravet på naturvårdshänsyn vid arbetsföretag, ofta har visat sig otillräckliga. Det är angeläget att lagstiftning som reglerar arbetsföretag som utnyttjar naturmiljön ger ett fullgott skydd för viktiga naturvårdsintressen samtidigt som tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Statens naturvårdsverk och Svenska naturskyddsföreningen har till regeringen framfört krav på en översyn av naturvårdslagen. Den nya naturresurslagens bestämmelser bl.a. om skydd för ekologiskt särskilt känsliga områden och områden som har särskilda natur- och kulturvärden ger anledning att överväga behovet av ytterligare samordning mellan denna lag och naturvårdslagen. Slutsatsen av min redovisning är att jag anser det motiverat att en samlad översyn görs av naturvårdslagstiftningen. En särskild utredare bör tillkallas för detta ändamål. Riktlinjer för en översyn Den allmänna utgångspunkten för översynen bör i enlighet med naturresurslagens inledande bestämmelser vara att användningen av marken och vattnet och av den fysiska miljön i övrigt skall syfta till en god hushållning från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt. Målet för det fortsatta arbetet med att bevara naturtyper bör, såsom det anges i prop. 1987/88:85 om miljöpolitiken inför 1990-talet, vara att säkerställa exempel på alla förekommande naturtyper, såväl naturliga som kulturpräglade, och på ett sådant sätt att de långsiktigt kan bibehållas i ekologisk stabilitet och med bevarat artinnehåll. För att uppnå detta mål kan man dels skydda särskilt värdefulla eller känsliga områden, dels främja en allmän varsamhet om naturtyperna inom alla samhälleliga verksamheter. Ett annat viktigt mål är att en rik och varierad fauna och flora bibehålls. Inom ramen för rimliga krav på hänsyn och resursinsatser bör förutsättningar skapas för att de naturligt förekommande växt- och djurarterna kan bevaras i livskraftiga och reproducerande populationer. Ett annat viktigt mål för naturvårdsarbetet är att tillgodose det från social synpunkt angelägna behovet av mark för rekreation och friluftsliv. I den nuvarande naturvårdslagen är den sociala sidan av naturvården helt jämställd med den kulturella och vetenskapliga sidan. Också i framtiden måste ett av huvudsyftena med naturvårdslagstiftningen vara att tillräckliga naturområden kan bevaras för rekreation och friluftsliv. Jag räknar med att allmänhetens behov och intresse av att få tillträde till kuster, sjöstränder och andra värdefulla natur- och rekreationsområden kommer att öka ytterligare som en följd av bl.a. ökad fritid och ökat intresse för naturen och för miljöfrågor. Som jag mer utförligt beskriver i det följande är det viktigt att kommunerna här tar ett ansvar. Allemansrätten bör liksom hittills vara den huvudsakliga grunden för att tillförsäkra människor möjligheter att komma ut i naturen. Härutöver behövs emellertid dels insatser för att bl.a. genom bildande av naturreservat avsätta områden av särskilt intresse för friluftslivet, dels regler för att motverka okontrollerad bebyggelse eller annan exploatering av bl.a stränder och kustområden. Strandskyddsbestämmelserna är av fundamental betydelse i detta sammanhang. Utredaren bör undersöka i vad mån de nu gällande strandskyddsbestämmelserna tillgodoser det avsedda syftet och om så behövs lägga fram förslag till sådana förändringar av lagstiftningen som kan medföra att skyddet av de värdefulla strandområdena upprätthålls så effektivt som möjligt. Utredaren bör också i övrigt överväga hur behovet av natur för närrekreation och övrigt friluftsliv skall beaktas i naturvårdslagstiftningen. Frågor om naturvården och dess mål måste bedömas långsiktigt. En lagstiftning som i ett modernt tekniksamhälle skall värna skyddsvärda naturmiljöer mot utarmning måste ges en ökad tyngd. För att bevara mångfalden av arter och naturtyper räcker det inte att skydda särskilt värdefulla naturområden som naturreservat eller motsvarande. Det är lika väsentligt att en allmän varsamhet och hänsyn visas vid användningen av våra naturresurser och att i ''vardagslandskapet'' bevara viktiga miljöer för växter och djur samt för människors friluftsliv och rekreation. Detta synsätt kommer till uttryck i lagen om skötsel av jordbruksmark och i skogsvårdslagen. När det gäller åtskilliga tillståndspliktiga verksamheter ställs numera kraven på miljöhänsyn i naturresurslagen. I fråga om jord- och skogsbruket finns som jag nyss nämnt bestämmelser om hänsynstagande i lagen om skötsel av jordbruksmark och i skogsvårdslagen. Vad åter gäller naturvårdslagen bör närmare undersökas hur kravet på hänsyn från olika verksamheter som påverkar naturmiljön skall formuleras så att det ger uttryck för ett långsiktigt ekologiskt synsätt. En viktig fråga som närmare bör övervägas av utredaren är behovet av att i lagstiftningen införa krav på miljökonsekvensbeskrivningar i samband med tillståndsprövning enligt naturvårdslagen av arbetsföretag som påverkar naturmiljön. Från naturmiljösynpunkt är det naturligtvis särskilt viktigt att miljökonsekvenserna av ett planerat arbetsföretag blir belysta på ett så tidigt stadium som möjligt, framför allt i områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt eller som i övrigt har särskilda naturvärden. Om sådana områden utpekas i förväg i den kommunala planeringen enligt intentionerna i naturresurslagen, finns i allmänhet möjligheter att vidta effektiva åtgärder till skydd för naturmiljön. Så t.ex. bör möjligheterna att påverka ett företags lokalisering vara jämförelsevis större i ett tidigt planeringsskede. I den mån förslag läggs fram om krav på miljökonsekvensbeskrivningar bör också anges vem som skall utföra och bekosta sådana beskrivningar. En utgångspunkt skall därvid vara att exploatören skall stå för kostnaderna. Bestämmelserna i naturresurslagen om användning av och hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall som tidigare framhålits tillämpas vid prövning av mål och ärenden enligt flertalet av de lagar som reglerar förändringar i nyttjandet av mark och vatten. De skall också tillämpas i den kommunala planeringen enligt plan- och bygglagen. I samband med tillkomsten av naturresurslagen infördes en bestämmelse i naturvårdslagen att naturresurslagen skall tillämpas vid prövning av naturvårdsfrågor. Behovet av en ytterligare samordning mellan naturresurslagen och naturvårdslagen bör belysas av utredaren. Naturvården är en såväl statlig som kommunal angelägenhet. Under de senaste åren har kommunerna i ökad utsträckning sökt tillgodose kommuninvånarnas behov av mark för friluftsliv och naturvård. Genom ändringar i naturvårdslagen i samband med den nya plan- och bygglagen har kommunerna fått möjlighet att själva besluta om naturreservat och naturvårdsområden för i första hand det tätortsnära friluftslivets intressen. I förarbetena till den nya lagen beskrivs den roll kommunerna förväntas spela i naturvårdsarbetet. I de fall då kommunerna inrättar kommunala naturreservat eller naturvårdsområden tar kommunerna också på sig det ekonomiska ansvaret för sådana objekt. Om kommunerna skall ta på sig kostnader för skötsel m.m. av naturvårdsobjekt som beslutas av staten kan detta däremot endast ske genom frivilliga avtal. Det är viktigt att varje kommun medverkar i naturvården inom sina kommungränser. Detta bör gälla särskilt kommuninvånarnas behov av mark för friluftsliv. Mot bakgrund av såväl naturresurslagen och plan- och bygglagen som delegationsbestämmelserna i naturvårdslagen bör utredaren belysa behovet av ett förtydligande av det kommunala ansvaret i naturvårdslagen. Jag vill i detta sammanhang även ta upp ädellövskogslagen (1984:112), vilken syftar till att bevara landets ädellövskogar för framtiden. Enligt lagen, som trädde i kraft den 1 juli 1984, skall huvuddelen av landets ädellövskog bevaras genom ett aktivt ädellövskogsbruk. I lagen finns inte några bestämmelser som medger så ingripande skyddsåtgärder i naturvårdens intresse att ett rationellt ädellövskogsbruk avsevärt försvåras. Om sådana åtgärder behövs för att bevara särskilt skyddsvärda bestånd av ädellövskog måste skyddsfrågan lösas genom naturvårdslagens regler om naturreservat. Detta framgår också av förarbetena till ädellövskogslagen. Utredaren bör närmare studera i vilken omfattning naturvårdslagen har tillämpats för att ge värdefulla ädellövskogar ett tillfredsställande skydd samt föreslå de åtgärder som översynen ger anledning till. Bestämmelserna om täktverksamhet har, som jag tidigare nämnt, varit föremål för översyn vid olika tillfällen. Senast skedde detta år 1983 då en bestämmelse infördes om rätt för länsstyrelsen att -- i samband med ansökan om täkt -- ålägga sökanden att lägga fram en utredning som belyser behovet av en täkt samt ålägga den som bedriver täkt- eller stenkrossrörelse att lämna uppgifter om verksamheten som behövs för naturvårdsplaneringen. Det är viktigt att täktverksamhet, främst grus- och bergtäkter men även täkter av torv, kan ske på ett för naturmiljön acceptabelt sätt. Översynen bör därför även omfatta tillämpningen av de bestämmelser i naturvårdslagen som reglerar täktverksamhet. Naturvårdsverket har tidigare i år föreslagit regeringen att 18 § naturvårdslagen kompletteras med en bestämmelse som innebär att täkttillstånd får vägras den som inte fullgjort sina skyldigheter enligt tidigare tillstånd. Förslaget bör behandlas inom ramen för utredningsuppdraget. I olika sammanhang har bl.a. av Svenska naturskyddsföreningen förts fram behovet av någon form av särskilt skyddsinstitut för hotade arter och deras biotoper samt för mer skyddsvärda naturtyper, såsom strandängar, rikkärr, alvarmarker m.m. Områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt bör kunna skyddas på ett bättre sätt än för närvarande. Skyddet för växtarter bör också kunna utvidgas med tillträdesförbud av det slag som finns för att skydda djurlivet. Vidare bör skydd kunna genomföras redan innan fara uppkommit att arten skall försvinna, dvs. i förebyggande syfte. En utveckling av nuvarande former av skydd för arter och biotoper skulle även innebära att Sverige på ett bättre sätt kan fullfölja de internationella åtaganden på naturvårdens område som följer av bl.a. Bern- och våtmarkskonventionerna. Utredaren bör närmare bedöma behovet av och förutsättningarna för att införa en sådan förstärkning av biotop- och artskyddet som jag nu har nämnt. Bestämmelserna i 20 § naturvårdslagen innebär att den som avser att utföra ett arbetsföretag i vissa fall har skyldighet att samråda med länsstyrelsen. Detta förfarande har i praktiken visat sig vara av begränsat värde för naturvården. Ett arbetsföretag, som inte är tillståndspliktigt och som har anmälts för samråd, har enligt rättspraxis aldrig ansetts kunna hindras även om det bedömts vara skadligt för naturmiljön. Länsstyrelsen har inte heller ansetts kunna föreskriva att ett sådant arbetsföretag skall bedrivas på en annan lämpligare plats på fastigheten än den som anmälan avser. Detta är inte ett tillfredsställande förhållande. Utredaren bör därför överväga vilka förändringar av naturvårdslagen som behövs för att, i den mån det inte kan ske med stöd av annan lagstiftning,förhindra att ett för naturmiljön skadligt arbetsföretag kommer till stånd även i sådana fall där ett förbud inte skulle anses innebära att pågående markanvändning avsevärt försvåras och därmed kräva reservatsbildning eller annan form av reglering. Föreskrifterna för nationalpark får enligt 6 § naturvårdslagen inte medföra inskränkningar i bl.a. vissa uppräknade rättigheter som enligt rennäringslagen (1971:437) tillkommer samerna. Vid tillämpningen av nämnda paragraf har det funnits olika uppfattningar hos berörda myndigheter. Denna fråga bör belysas närmare av utredaren. Ekonomiska bidrag och stöd utgår inte sällan till verksamheter och arbetsföretag som påverkar naturmiljön. I områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt eller har särskilda naturvärden kan detta förhållande i vissa fall medföra svåra avvägningsproblem. Konsekvenserna härav för naturvårdsintressena bör närmare belysas. Bestämmelsen i 18 c § naturvårdslagen om skyldighet att inhämta länsstyrelsens tillstånd till markavvattning trädde i kraft den 1 juli 1986. Det är angeläget att få en belysning av hur bestämmelsen har tillämpats och om den har fått avsedd effekt. Jag får här erinra om vad jag i prop. 1987/88:85 om miljöpolitiken inför 1990-talet anfört om vikten av att bevara så många våtmarker som möjligt och att i samband med dikningsföretag begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Utredaren bör utvärdera tillämpningen av nämnda bestämmelse. Naturvårdsverket har år 1986 föreslagit regeringen att vidta vissa ändringar i naturvårdslagen och terrängkörningslagen för att förbättra möjligheterna till bevakning och tillsyn av naturvårdsobjekten resp. terrängkörningen. Förslaget bör behandlas inom ramen för utredningsuppdraget. Jag vill i detta sammanhang också erinra om att regeringen i propositionen 1987/88:104 om kulturmiljövård lämnat förslag till lag om kulturminnen m.m. Förslaget har nyligen antagits av riksdagen (KrU 1987/88:21, rskr. 390). I propositionen anges (s. 130) att utformningen av lagen är beroende av angränsande lagstiftning på det aktuella området, särskilt naturvårdslagen som också innehåller regler som möjliggör skydd av kulturlandskapsmiljöer. Utredaren bör överväga om naturvårdslagens bestämmelser till skydd för kulturvärden är ändamålsenligt utformade. Ytterligare frågor som bör behandlas är om påföljdssystemet för brott mot naturvårdslagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen är ändamålsenliga. Särskilt behöver övervägas om reglerna om tvångsmedel för att förhindra skador eller återställa skadad naturmiljö är effektiva. Dessa tillämpas t.ex. vid skador på naturmiljön i samband med arbetsföretag, täktverksamhet etc. som kräver tillstånd men där sådant saknas. Vidare bör övervägas om den nuvarande ordningen vad gäller prövningsförfarande och överklagande kan förenklas. Det är viktigt att reglerna för handläggning av naturvårdsärenden är enkla och rationella. Möjligheten till ytterligare delegering av ärendegrupper till kommunerna bör prövas. I den mån utredaren finner det lämpligt bör förslag till ändringar i naturvårdsförordningen (1976:484) också läggas fram. Utredaren är oförhindrad att inom ramen för översynens syften ta upp andra frågor än dem jag har nämnt i det föregående. Utredaren bör i den utsträckning som kan anses motiverad beakta lagstiftningen i andra länder, särskild i våra närmaste grannländer. Utredaren bör vid utredningsuppdragets fullgörande samråda med berörda intressenter. Utredaren skall beakta regeringens direktiv (Dir. 1984:5) till statliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning. Utredningsarbetet bör bedrivas så att det kan redovisas före den 1 april 1990. Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för miljö- och energidepartementet att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att göra en översyn av nuvarande naturvårdslagstiftning m.m. och utarbeta förslag till ny lagstiftning, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. (Miljö- och energidepartementet)