Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1988:21 Beslut vid regeringssammanträde 1988-04-28. Chefen för försvarsdepartementet, statsrådet R. Carlsson, anför. Mitt förslag En särskild utredare skall tillkallas för att se över värnpliktslagen (1941:967) och dess följdförfattningar. Utredaren skall också lämna förslag om ändringar i disciplinsystemet för vapenfria tjänstepliktiga. 1941 års värnpliktslag De grundläggande bestämmelserna om värnplikten finns i värnpliktslagen (1941:967). Där föreskrivs att varje svensk man är värnpliktig från och med det år han fyller 18 år till och med det han fyller 47 år. Värnpliktslagen innehåller också bestämmelser om de värnpliktigas tjänstgöring i form av grundutbildning, repetitionsutbildning, beredskapsövning och tjänstgöring då rikets försvar annars kräver det. I värnpliktslagen regleras också översiktligt förfarandet vid inskrivning och uttagning av värnpliktiga liksom frågor om förmåner under tjänstgöringen. Även regler om frikallelse, befrielse eller andra undantag från tjänstgöringsskyldighet finns i lagen. Andra frågor som också behandlas i värnpliktslagen rör skyldigheten att göra adressanmälan samt att kvittera ut och ta del av postförsändelser från militära myndigheter. Bestämmelser finns också i lagen om påföljder då man inte följer föreskrifterna i den samt om laga förfall för att utebli från tjänstgöring. Nuvarande lagstiftning är föråldrad Den nu gällande värnpliktslagen beslutades år 1941. Bakgrunden till lagens tillkomst var ett behov av att öka de värnpliktigas tjänstgöringsskyldighet till följd av kriget. 1941 års lagstiftning innebar i övrigt inte några större förändringar i förhållande till det då gällande regelsystemet i 1901 års värnpliktslag. Under åren efter 1941 har värnpliktslagen ändrats åtskilliga gånger. Ändringarna har dock avsett enskildheter, medan grunddragen varit i stort sett oförändrade. Detta innebär att vi till stor del haft samma rättsliga reglering av värnplikten under hela 1900-talet. Värnpliktslagen har därigenom blivit en mycket omodern lag. Detta kommer till uttryck inte bara i ett ålderdomligt språk utan även i en svåröverskådlig utformning i övrigt. Det finns t.ex. centrala bestämmelser som samlats i en enda paragraf med ett omfång över flera trycksidor. Också smärre ändringar av sådana bestämmelser blir komplicerade då stora textmängder måste tryckas om med åtföljande risker för fel. Också i andra avseenden är värnpliktslagen föråldrad. Den innehåller t.ex. i vissa delar en detaljreglering som är främmande för modern lagstiftning. I lagen finns sålunda bestämmelser om handläggningen av värnpliktsärenden som i andra motsvarande sammanhang tas in i myndighetsinstruktioner eller i motsvarande föreskrifter som regeringen meddelar. Vissa bestämmelser i värnpliktslagen är också sådana att de kanske inte alls behöver utfärdas av riksdag eller regering. Andra regler som nu finns i olika regeringsförfattningar är i stället av sådan art att de enligt regeringsformen kräver lagform. Verkställighetsföreskrifterna till värnpliktslagen Till värnpliktslagen hör ett stort antal regeringsförfattningar med ytterligare reglering av de värnpliktigas tjänstgöringsförhållanden m.m. Kungörelsen (1969:379) om inskrivning och redovisning av värnpliktiga lägger närmare fast organisationen av det militära inskrivningsväsendet och reglerar förfarandet vid inskrivningen av de värnpliktiga. I kungörelsen (1969:380) om värnpliktigas tjänstgöring m.m., den s.k. tjänstgöringskungörelsen, finns bestämmelser om inkallelseförfarandet, anstånd med tjänstgöring, hemförlovning och beräkning av tjänstgöringstid. I tjänstgöringskungörelsen finns också reglerna om krigsplacering av försvarsmaktens personal och om vad som gäller i fråga om den fast anställda militära personalens tjänstgöringsskyldighet enligt värnpliktslagen. De värnpliktigas skyldighet att genomgå utbildning regleras i värnpliktsutbildningsförordningen (1980:1035). I denna förordning preciseras tjänstgöringsskyldigheten inom de ramar för grundutbildning och repetitionsutbildning som anges i värnpliktslagen. De närmare bestämmelserna om förmånerna till värnpliktiga ges i värnpliktsförmånsförordningen (1976:1008). Där finns således reglerna om dagersättning, dagpenning, befattningspenning, utbildningspremier och särskilda kontantersättningar. Värnpliktsförmånsförordningen innehåller också de grundläggande reglerna om reserförmåner och om fri förplägnad, inkvartering, hälso- och sjukvård m.m. Andra författningar som också kan anses utgå från de grundläggande föreskrifterna i värnpliktslagen är t.ex. uppskovskungörelsen (1979:939) och förordningen (1983:276) om verksamheten inom försvarsmakten. Den förstnämnda författningen ger möjlighet för andra delar av totalförsvaret än försvarsmakten att ta i anspråk värnpliktiga för tjänstgöring. Den s.k. verksamhetsförordningen innehåller instruktionsmässiga föreskrifter om värnpliktsverkets centrala och regionala delar. Slutligen kan man nämna kungörelsen (1942:840) angående hämtning av värnpliktiga, som uteblivit från inskrivningsförrättning eller tjänstgöring, m.m. samt kungörelsen (1942:841) med vissa föreskrifter angående efterspaning av värnpliktiga m.fl. för överlämnande av order eller andra meddelanden från militär myndighet. 1983 års värnpliktsutbildningskommitté År 1983 tillkallade chefen för försvarsdepartementet en kommitté med uppdrag att utreda värnpliktsutbildningen. I direktiven till kommittén (dir. 1983:51) angavs att denna borde klarlägga hur värnpliktssystemet skulle utformas för att tillgodose kraven på snabba insatser med olika typer av förband året runt. Kommittén skulle också överväga hur värnpliktsutbildningen skulle utformas för att man skulle kunna ta till vara de möjligheter till effektivare utbildning och besparingar som kan skapas genom att man ger de värnpliktiga ett ökat ansvar för genomförandet av olika ubildningsmoment inom ramen för deras egen utbildning. I kommitténs uppdrag ingick också att överväga hur utformningen av värnpliktsutbildningen kunde förenas med kravet på besparingar inom försvarsmaktens fredsorganisation. Kommittén, som antog namnet 1983 års värnpliktsutbildningskommitté (VK-83), lämnade i juli 1984 betänkandet (SOU 1984:71) Värnplikten i framtiden. I betänkandet lämnades förslag om en förbättrad insatsberedskap av förband och funktioner i fred. Kommittén förordade också en ändrad veckoövningsrytm under den senare delen av värnpliktsutbildningen. När det gällde de värnpliktigas eget engagemang i utbildningen föreslogs införandet av en konsekvent s.k. förstegsutbildning, dvs. en ordning där de befälsuttagna värnpliktiga rycker in före övriga värnpliktiga för att de skall lära sig att medverka i utbildningen av dessa. I fråga om värnpliktslagen uttalade VK-83 att den inte ger utrymme för den flexibilitet i utbildningen som är önskvärd. VK-83 föreslog en översyn av lagen i linje med en idéskiss som bifogades betänkandet (s. 225). VK-83:s förslag i det nämnda betänkandet har lett till åtgärder av olika slag. Här kan nämnas att den tidigare mycket utförliga regleringen av de värnpliktigas in- och utryckningstider i värnpliktsutbildningsförordningen (1980:1035) slopades den 1 juli 1987 för att underlätta för myndigheterna att genomföra förstegsutbildning av befälsuttagna värnpliktiga. VK-83 gavs genom tilläggsdirektiv i mars 1984 (dir. 1984:15) i uppdrag att se över dels utbildningen av vapenfria tjänstepliktiga, dels den gällande ordningen om frikallelse från värnplikt. Resultatet av det senare uppdraget presenterades i juni 1986 i betänkandet (SOU 1986:43) Befrielse från värnpliktstjänstgöring. VK-83 föreslog att begreppen frikallelse från värnpliktens fullgörande, undantagande från tjänstgöringsskyldighet och befrielse från värnpliktstjänstgöring skulle samlas under det gemensamma uttrycket befrielse från värnpliktstjänstgöring samt att reglerna om värnpliktigas tillhörighet till militärområde m.m. skulle slopas. Kommittén föreslog också att de bestämmelser i värnpliktslagstiftningen som undantog renskötande samer samt sjömän från tjänstgöringsskyldighet skulle slopas samt att möjligheten till inskrivning av underåriga värnpliktiga, dvs. pojkar mellan 16 och 18 år, skulle upphöra. I betänkandet upprepade VK-83 kravet på en översyn av värnpliktslagstiftningen som helhet. En annan fråga som VK-83 behandlade var inskrivningsnämndernas funktion. I värnpliktslagen förskrivs att det skall finnas en inskrivningsnämnd och att det är inskrivningsnämnden som beslutar om de värnpliktigas inskrivning m.m. Inskrivningsnämndens beslut kan överklagas till värnpliktsnämnden. Inskrivning pågår numera under större delen av året vid värnpliktskontoren. Inskrivningsnämndens formella uppgifter har därvid i realiteten övertagits av värnpliktskontoren. VK-83 föreslog att inskrivningsnämndens beslutsfunktioner förs över till värnpliktsverket. Kommittén fann dock att det behövdes ett visst lekmannainflytande i inskrivningsprocessen. Kommittén föreslog därför att inskrivningsnämnderna med en förstärkning av lekmannainflytandet omvandlas till organ för omprövning av värnpliktsverkets beslut i inskrivningsärenden m.m. 1987 års värnpliktsproposition På grundval av VK-83:s förslag lade regeringen i november 1987 fram en proposition (1987/88:54) om ändring i värnpliktslagen, m.m. I propositionen föreslogs en ändrad begreppsbildning vad gäller befrielse, frikallelse etc. i huvudsaklig överensstämmelse med vad kommittén föreslagit. Förslaget om att slopa möjligheten till förtida inskrivning godtogs också i propositionen. När det gäller tjänstgöringsskyldigheten för sjömän och samer anfördes i propositionen att VK-83:s förslag krävde ytterligare överväganden och att förslagen borde ses mot bakgrund också av reglerna om uppskov för tjänstgöring inom andra delar av totalförsvaret. Värnpliktslagen förutsätter att arméns värnpliktiga fullgör krigsförbandsövningen i en följd. För att möjliggöra en uppdelning av övningen på delövningar har det därför varit nödvändigt att lagstifta särskilt om detta. Så har också skett, senast genom lagen (1983:1080) om försök med uppdelning av krigsförbandsövningar inom armén. I 1987 års proposition föreslogs att denna möjlighet till uppdelning görs permanent och relgeras i värnpliktslagen. I propositionen ställde sig försvarsministern bakom VK 83:s krav på en översyn av värnpliktslagen och meddelade sin avsikt att ta initiativ till en sådan. Propositionen har antagits av riksdagen (FöU 1987/88:4, rskr. 116) Disciplinsystemet för vapenfria tjänstepliktiga En vapenfri tjänstepliktig som av försummelse, oförstånd eller oskicklighet åsidosätter vad som åligger honom enligt reglemente, instruktion eller annan allmän bestämmelse, särskild föreskrift eller tjänstens beskaffenhet skall enligt 16 § lagen (1966:413) om vapenfri tjänst dömas till böter eller, vid grovt brott, till fängelse. Särskilda straffbestämmelser för den som olovligen avviker eller uteblir från tjänstgöringsstället samt för den som är påverkad av alkohol eller annat berusningsmedel under tjänsteutövning finns i 14 och 15 §§ lagen om vapenfri tjänst. Om en vapenfri tjänstepliktig begår ett brott av nyssnämnt slag och brottet är att anse som ringa, kan han i stället för straff meddelas tillrättavisning i form av varning, extratjänst eller utegångsförbud (18 § lagen om vapenfri tjänst). Befogenhet att besluta om tillrättavisning tillkommer civilförsvars-, räddnings- eller arbetschef i fråga om vapenfria tjänstepliktiga som är underställda chefen (19 §). Beslut om tillrättavisning skall omedelbart gå i verställighet utan hinder av att omprövning av beslutet kan ha begärts (20 §). För värnpliktiga har det sedan lång tid funnits ett straffrättsligt disciplinsystem som i huvudsak reglerats genom militära rättegångslagen (1948:472). Detta system har den 1 juni 1987 ersatts av disciplinregler som vilar på förvaltningsrättslig grund och som har åtskilliga likheter med de motsvarande bestämmelserna för vapenfria tjänstepliktiga (lag, 1986:644, om disciplinförseelser av krigsmän, m.m.). Det finns dock också vissa viktiga skillnader mellan de båda disciplinsystemen. En skillnad är t.ex. att en disciplinpåföljd som har beslutats mot en värnpliktig som huvudregel inte kan verkställas förrän beslutet har vunnit laga kraft medan disciplinbeslut mot vapenfria verkställs omedelbart. VK-83, som enligt vad som har nämnts i det föregående också har haft till uppgift att se över utbildningen av vapenfria tjänstepliktiga, har i sitt betänkande (SOU 1986:30). Vapenfriutbildningen i framtiden föreslagit att disciplinsystemet för de vapenfria anpassas till de nya disciplinreglerna för värnpliktiga. Detta förslag behandlas i propositionen om ändring i lagen om vapenfri tjänst m.m. (prop. 1987/88:81) som nyligen lämnades till riksdagen. Föredragande statsrådet anför att en anpassning av de vapenfrias disciplinsystem till vad som sedan år 1987 gäller för de värnpliktiga innebär en del tekniska problem som lämpligtvis bör lösas i särskild ordning. Lagstiftning bör ses över Som framgår av det föregående bör värnpliktslagen och dess följdförfattningar ses över. Översynen bör också omfatta de vapenfrias disciplinsystem. Uppdraget att göra översynen bör lämnas till en särskild utredare. Kraven på värnpliktsförfattningarna Syftet med översynen av värnpliktsförfattningarna skall vara att åstadkomma ett regelverk som språkligt och redigeringsmässigt fyller de krav som kan ställas på en modern lagstiftning. Eftersom detta är regler som berör en mycket stor del av befolkningen är den språkliga utformningen av dem särskilt viktig. En ny värnpliktslag skall i princip inte vara mera detaljerad än vad som följer av regeringsformens krav på lagform för regler som innebär förpliktelser för enskilda. Lagen skall t.ex. beträffande tjänstgöringstidens längd innehålla regler som tillräckligt preciserar vad som krävs av den värnpliktige samtidigt som behoven av flexibilitet i utbildningssystemet beaktas. En särskild fråga är i vilken utsträckning en lag om värnplikten också bör innehålla regler som tar sikte på vad som följer med värnplikten i form av skyldighet för den värnpliktige att förläggas på andra orter än hemorten, att uppträda i militär uniform, att genomgå läkarundersökningar, att vidkännas inskränkningar i friheten att utnyttja fritiden osv. Problemställningen är alltså om grundlagen kan anses kräva eller om det av andra skäl är lämpligt att delar av det som för närvarande finns i förordningen (FFS 1983:31) med tjänsteföreskrifter för försvarsmaktens personal skall tas in i värnpliktslagen. En annan fråga som bör klarläggas av utredaren är värnpliktens förhållande till andra tjänsteplikter, exempelvis civilförsvarsplikt och allmän tjänsteplikt. Utredaren bör också lägga fram förslag till konsekvensändringar i andra lagar som berörs, såsom lagen (1966:413) om vapenfri tjänst och lagen (1980:1021) om militär grundutbildning för kvinnor. Översynen skall också avse de regeringsförordningar som kan anses utgöra verkställighetsföreskrifter till värnpliktslagen. Också här bör översynen i första hand ta sikte på den språkliga och redaktionella utformningen. Utredaren bör dock pröva om bemyndiganden bör lämnas till myndigheterna under regeringen att reglera frågor där regeringens medverkan inte krävs. Över huvud taget skall utredaren sträva efter att lämna förslag som främjar delegeringen av ärenden från regeringen till myndigheterna. Det är önskvärt med en koncentration av regeringens föreskrifter till färre författningar än för närvarande. Utredaren bör därför pröva om inte huvuddelen av föreskrifterna kan sammanställas till en författning -- en värnpliktsförordning -- som eventuellt i skilda kapitel redovisar föreskrifter som i dag finns i olika författningar. Behovet av reformer Utredaren skall utgå från de nuvarande principerna vad gäller värnpliktens innehåll och omfattning. I några begränsade avseenden bör dock reformer övervägas. Jag har i det föregående nämnt behandlingen av sjömän och renskötande samer. Undantagsbestämmelserna har motiverats av att dessa grupper har så viktiga uppgifter inom andra samhällssektorer att värnplikten i deras fall fått stå tillbaka. Utredaren bör alltså pröva om de skäl som ligger bakom den hittillsvarande särbehandlingen i värnpliktslagen av samer och sjömän alltjämt är giltiga. Om visst undantag alltjämt bör göras, bör utredaren pröva om inte andra vägar kan finnas, exempelvis befrielse eller, som anfördes i 1987 års värnpliktsproposition, att sådant undantag prövas inom ramen för uppskovsinstitutet. Utredaren bör också pröva om det finns något behov av särskilda regler i värnpliktsförfattningarna om tillhörighet för värnpliktiga till visst militärområde m.m. Riksrevisionsverket (RRV) genomförde år 1985 en förvaltningsrevision för att belysa försvarsmaktens förmåga att dimensionera och inrikta den tekniska utbildningen i förhållande till behovet i krigsorganisationen. RRV har under år 1987 som ett led i sin uppföljande verksamhet på nytt studerat krigsplaceringsläget inom det tekniska området. Undersökningen har därvid omfattat ett begränsat antal tekniska utbildningar för värnpliktiga inom armén och kustartilleriet. Resultatet av undersökningen redovisas i rapporten Krigsplacering av värnpliktiga tekniker (Dnr 1987:159). Undersökningen visar bl.a. att vakansläget i de studerade befattningarna inom armén genomsnittligt sett inte är tillfredsställande. RRV anser därför att det bör övervägas att öka antalet kurser med fackutbildning (s.k. teknisk repetitionsutbildning) för att i vissa fall ersätta utbildning av nya tekniker. I vissa fall torde enligt RRV även kursernas längd behöva utökas. RRV anför att en större flexibilitet i jämförelse med gällande regler skulle dock krävas vad gäller förläggningen av det antal tjänstgöringsdagar som den värnpliktige kan tas i anspråk för sådan utbildning. RRV menar att denna fråga borde kunna prövas i samband med den aviserade översynen av värnpliktsförfattningarna. RRV:s överväganden ligger i linje med tankar både inom försvarsmakten och på andra håll om en mer flexibel värnpliktsutbildning. Framför allt är det den av överbefälhavaren ledda s.k. försvarsmaktsutredningen (FU 88) som kan visa på ytterligare behov av systemförändringar för värnpliktstjänstgöringen. Utredaren bör därför väga in RRV:s förslag i sina överväganden men också hålla en fortlöpande kontakt med överbefälhavaren för att få underlag för överväganden om andra förändringar av nu nämnt slag som bör göras i värnpliktsutbildningen. Utredaren bör vidare utreda förutsättningarna för att låta värnpliktsverket (värnpliktskontoren) ta över inskrivningsnämndernas uppgifter utan att allmänhetens insyn i verksamheten därigenom försämras. En annan fråga som utredaren bör belysa gäller möjligheterna att få tillgodoräkna sig annan tjänstgöring som värnpliktstjänstgöring. Det är främst tjänstgöring vid svensk beredskapsstyrka för FN-tjänst som aktualiserar en sådan avräkning i förhållande till värnplikten. Regeringen har ibland att ta ställning till framställningar av detta slag varvid en viss praxis har utbildats. Utredaren bör pröva om denna praxis eller några andra principer bör författningsregleras. Ändringar i de vapenfrias disciplinsystem Som jag har berört i det föregående finns det behov av att anpassa de vapenfrias disciplinsystem till det särskilda förvaltningsrättsliga disciplinsystem som sedan år 1987 gäller inom försvarsmakten. Behovet av reformer är här inte särskilt stort, då reglerna för de vapenfria har en modern prägel och de skillnader som finns kan motiveras av olikheter i tjänstgöringsförhållandena. I ett viktigt avseende behöver reglerna dock ändras. Föreskrifterna om omedelbar verkställighet i lagen om vapenfri tjänst kan, som jag ser det, inte längre motiveras, när motsvarande regel inom det militära försvaret har förändrats väsentligt. Också i andra delar kan ändringar behöva göras i lagen om vapenfri tjänst för att undanröja omotiverade skillnader mellan de båda disciplinsystemen. Övriga frågor Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete före utgången av första halvåret 1990. Utredaren skall beakta vad som anförs i direktiven (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning. Utredaren skall fortlöpande hålla kontakt med företrädare för värnpliktsrörelsen (Sveriges Centrala Värnpliktsråd) och, när det gäller frågor som berör de vapenfria tjänstepliktiga, med den arbetsgrupp som centralt företräder de vapenfria. Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för försvarsdepartementet -- att tillkalla en särskild utredare -- som skall omfattas av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att se över värnpliktslagstiftningen och delar av lagstiftningen om vapenfri tjänst, -- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar -- att kostnaderna skall belasta fjärde huvudtitelns anslag A 2. Utredningar m.m. Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Försvarsdepartementet)