Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1988:13 Beslut vid regeringssammanträde 1988-03-24. Chefen för civildepartementet, statsrådet Holmberg, anför. 1 Mitt förslag Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att utvärdera pågående försök med länsförvaltningen i Norrbotten och lägga fram förslag till en reformerad statlig länsförvaltning. Kommittén, som bör ha parlamentariskt inslag, skall sålunda ha till huvuduppgift att utvärdera försöket med samordnad länsförvaltning i Norrbottens län, att särskilt studera gjorda utredningar, utvärderingar och annat material som rör frågan om en modernare länsförvaltning, att därvid särskilt överväga -- omfattningen av en reform av länsförvaltningen, -- former som garanterar att nationella politiska mål och prioriteringar slår igenom i länen samtidigt som förutsättningar ges att ta hänsyn till skilda regionala förhållanden, -- de förtroendevaldas inflytande i den nya organisationen, -- rationaliserings- och besparingseffekter av en reform. 2 Bakgrund 2.1 En samordnad länsförvaltning Arbetet med att öka effektiviteten i den statliga förvaltningen omfattar även den regionala förvaltningen. Kraven på att den regionala statliga organisationen fungerar effektivt kombineras med krav på att förvaltningens struktur successivt anpassas till förändrade förutsättningar och behov. 1970 års länsförvaltningsreform (prop. 1970:103, SU 132, rskr. 248, 308) som bl.a. syftade till att samordna statens intressen och insatser på regional nivå var ett led i en sådan utveckling. 1970 års reform var partiell. Något ingrepp i den sektoriellt uppdelade länsnämndorganisationen skedde inte. Men utvecklingen och de krav på verksamheten som nu ställs talar för att länsförvaltningen behöver reformeras ytterligare. En av de grundläggande utgångspunkterna är att minska den starka sektoriseringen utan att de nationella målen inom olika politikområden går förlorade eller försvagas. Ett sätt att göra detta är genom samordning av statlig länsförvaltning i en ny länsstyrelse som skall fungera som drivkraft i länens utveckling. En sådan samordnad länsförvaltning måste också vara förenlig med behovet av central styrning inom skilda sektorer och sakområden. Regeringens uppdrag till statskontoret i slutet av år 1983 att med utgångspunkt i en studie i Norrbottens län utforma ett förslag till samordnad statlig länsförvaltning var ett uttryck för denna uppfattning. Som exempel på områden av statlig verksamhet som i olika avseenden har betydelse för utvecklingen av samhället och berörs av länsstyrelsens samordningsansvar angavs följande i uppdraget: arbetsmarknad, sysselsättning, industri, näringsliv, energi, hushållning med mark och vatten, fysisk planering, bostadsförsörjning, vägbyggande, hälso- och miljöskydd, naturvård, lantbruk, skogsbruk, fiske och jakt samt skolväsendets utbyggnad och lokalisering. Lagen (1985:1073) om försöksverksamhet med en samordnad länsförvaltning trädde i kraft den 1 juli 1986 och gäller till utgången av juni 1989. I förarbetena till lagen (prop. 1985/86:5, BoU 3, rskr. 64) redovisas statskontorets utredningsförslag samt regeringens syn på behovet av samlade och för samhället totalt sett effektiva lösningar på den regionala nivån. Med stöd av lagen skall länsstyrelsen i Norrbottens län under en treårig försöksperiod fullgöra de uppgifter som i övriga delar av landet ankommer på länsvägnämnden, länsskolnämnden, lantbruksnämnden, fiskenämnden och länsbostadsnämnden. Dessa myndigheters styrelser skall ersättas av delegationer (funktionsstyrelser) tillsatta av länsstyrelsens styrelse. Länsvägnämnden skall ersättas med ett råd för kommunikationsfrågor och länsstyrelsen skall genom en särskild funktion följa och påverka utvecklingen inom olika kommunikationsområden. Ett ökat samarbete skall genomföras på regional nivå mellan länsstyrelsen och berörda organ vad gäller sysselsättningsskapande åtgärder av investeringskaraktär, naturvård och regional statistik. Jag anförde i propositionen att verksamheten skulle utvärderas och att detta arbete skulle ledas av en särskild arbetsgrupp inom regeringskansliet. Frågan om samordnad länsförvaltning har därutöver behandlats vid skilda tillfällen. I prop. 1985/86:55 (BoU 1985/86:11, rskr. 82) om sammanhållen skatteförvaltning m.m. redovisade föredraganden på följande sätt regeringens grundläggande uppfattning om förändringarna inom den regionala förvaltningen. ''Den grundläggande utgångspunkten är att länsstyrelsen bör ges en mer central och verkligt ledande roll i den statliga länsförvaltningen när det gäller frågor som rör länets utveckling och framtid och där utrymme och behov finns för regionala avvägningar. De ökade regionala strävandena att stärka sysselsättningen och förbättra den ekonomiska utvecklingen visar att det finns ett behov av att utveckla länsstyrelsens roll som forum för kraftsamlingar på regional nivå när det gäller länets utvecklingsfrågor. I en del avseenden har länsstyrelsen redan i dag betydelsefulla uppgifter inom detta område, medan länsstyrelsen inom andra områden bör kunna ges ett nytt eller vidgat ansvar. För en sådan inriktning av verksamheten krävs att länsstyrelsen i högre grad än f.n. ges förutsättningar att kunna koncentrera sig på frågor som rör länets utveckling och framtid. Den närmare utformningen av en förändrad organisationsstruktur för den regionala statsförvaltningen som gör detta möjligt behöver dock i sina detaljer prövas i den föreslagna försöksverksamheten i Norrbottens län. Utvärderingen av dessa försök skall göras så att en proposition kan läggas i god tid före den 1 juli 1989. Utgångspunkten för förändringarna är inte bara att göra marginella justeringar i formerna för samverkan mellan länsstyrelsen och övriga länsorgan, utan att skapa en samlad länsförvaltning inom länsstyrelsens ram med sikte på att främja regionens utvecklingsmöjligheter. Som en förutsättning för detta gäller att fristående länsorgan, helt eller delvis, integreras i länsstyrelsen.'' I 1986 och i 1987 års budgetpropositioner (prop. 1985/86:100 bil. 15 s. 58, BoU 19, rskr. 239 och prop. 1986/87:100 bil. 15 s. 85, BoU 18, rskr. 302) gav jag uttryck för i huvudsak samma tankegångar när det gäller en reformering av den statliga länsförvaltningen. I den sistnämnda propositionen meddelades att en proposition om samordnad länsförvaltning skulle kunna föreläggas riksdagen under innevarande mandatperiod, dvs. senast våren 1988. Som jag redovisat i årets budgetproposition (prop. 1987/88:100 bil. 15 s. 15) åskådliggör försöksverksamheten i Norrbottens län vissa frågor som behöver belysas närmare vid en nationell reform. Det gäller t.ex. relationen mellan centrala verk och en samordnad länsförvaltning. Andra centrala frågeställningar gäller förtroendemannainflytandet samt ledningen och samordningen inom en förändrad länsstyrelse. Skillnader i regionala förutsättningar och behov liksom länens storlek bör t.ex. få påverka organisationen i de olika länen. En utgångspunkt är också att betydande besparingar kan genomföras, framför allt vad gäller kostnader för administrationen. Dessa och andra frågor har studerats av en arbetsgrupp (C 1986:C) inom civildepartementet med biträde av bl.a. statskontoret och länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON). Olika uppdrag har även lämnats åt bl.a. byggnadsstyrelsen och riksrevisionsverket. Arbetsgruppens överväganden och slutsatser, som bygger på olika särstudier och de samlade erfarenheter som stått att vinna från den försöksverksamhet som nu är inne i sitt andra verksamhetsår, har redovisats i november 1987 i rapporten (Ds C 1987:10) Samordnad länsförvaltning -- förslag. Enligt arbetsgruppens mening skulle en reform kunna genomföras den 1 juli 1989, då försöksverksamheten i Norrbottens län upphör. 2.2 Förlängning av tiden för Norrbottenförsöket Regeringen har tidigare i dag på förslag av mig beslutat prop. 1987/88:148 om fortsatt giltighet av lagen (1985:1073) om försöksverksamhet med en samordnad länsförvaltning. Mot bakgrund av att riksdagen under hösten 1987 behandlade några motioner som tog upp frågan om beredningen av ärendet om samordnad länsförvaltning anför jag följande i propositionen. ''I sitt betänkande (BoU 1987/88:1) hänvisade bostadsutskottet därvid till 1985/86 års riksdagsbeslut om Norrbottenförsöket. Utskottet menade att det får anses ha ingått som en -- om än icke uttalad -- förutsättning att åtminstone den största delen av försöksperioden skulle tas i anspråk innan riksdagen förelades ett eventuellt förslag om samordnad länsförvaltning. Även om det, enligt utskottet, kan hävdas att det inte är nödvändigt att avvakta hela försöksperioden ville man dock ifrågasätta en tidsplan som skulle innebära att en proposition föreläggs riksdagen redan våren 1988. Försöksverksamheten borde i stället utvärderas när försöket har pågått en längre tid. Utskottet uttalade sig för att utvärderingen sker tidigast hösten 1988, men utan att mera i detalj lämna synpunkter på det fortsatta beredningsarbetet. Om den tidsplanen accepteras, torde enligt utskottet en meningsfull utvärdering bli möjlig. På grundval av utvärderingen bör därefter en proposition kunna föreläggas riksdagen våren 1989. Riksdagen har (rskr. 1986/88:29) som sin mening givit regeringen till känna vad utskottet har anfört om handläggningsordning och tidsplan. Försöksverksamheten i Norrbottens län kommer som riksdagen har förordat att följas även under år 1988. Därigenom blir det möjligt att ta till vara ytterligare erfarenheter av den nya organisationen.'' I propositionen föreslås att giltighetstiden för lagen om försöksverksamhet med en samordnad länsförvaltning förlängs med ett år, dvs. till utgången av juni 1990. 3 Utredningsbehovet Den statliga länsförvaltningen har fått en allt större betydelse. Dess uppbyggnad har bl.a. utvecklats så att den präglas av en stark sektorisering. I varje län finns således fristående myndigheter som var för sig arbetar inom ett eget ansvarsområde. Kritik har riktats mot sektoriseringen. Företag, kommuner och enskilda efterlyser ett mer samordnat uppträdande från statens sida på länsplanet. En förvaltningsmiljö som inte tillräckligt svarar mot samverkansbehoven gör det också svårare att ta till vara regionens speciella förutsättningar. Mot den här bakgrunden har behovet av en modernare och mer samordnad länsförvaltning vuxit fram. Det är också mot denna bakgrund som riksdagsbeslutet om försöksverksamhet med samordnad länsförvaltning i Norrbotten skall ses. Flera länsorgan ingår nu som enheter i länsstyrelsen. Den nya länsstyrelsen skall härigenom bättre kunna fullfölja regeringens och riksdagens beslut och samtidigt göra de avvägningar mellan olika verksamhetsområden som är motiverade av länets särskilda situation. I försöket ges också de förtroendevalda ett starkt inflytande på länsstyrelsens beslut. Försöksverksamheten skall enligt prop. 1985/86:5 efter utvärdering ligga till grund för mer generella överväganden om den framtida statliga länsförvaltningens uppgifter och organisation. Den hittillsvarande försöksverksamheten har bedömts vara för kort för det arbete som gäller utvärderingsunderlaget. Försöksverksamheten i Norrbottens län bör därför följas även under år 1988. Under beredningen av ärendet har också vissa frågor uppmärksammats som motiverar ytterligare överväganden i anslutning till att man följer försöksverksamheten, nämligen: -- reformens omfattning, -- möjligheterna att garantera att nationella politiska mål och prioriteringar slår igenom i länen samtidigt som förutsättningar ges att ta hänsyn till skilda regionala förhållanden, -- de förtroendevaldas inflytande i den nya organisationen. Det är viktigt att de besparings- och rationaliseringseffekter som på sikt kan nås i en samordnad länsförvaltning ägnas särskild uppmärksamhet. Få frågor har ägnats en så omfattande reform- och utredningsverksamhet som den statliga länsförvaltningen. Endast en begränsad del av de förslag som avlämnats har dock genomförts. Även om allmän enighet råder om att länsförvaltningen nu behöver reformeras framstår det dock som nödvändigt att utredningsarbetet avslutas genom en parlamentarisk kommitté. Därmed kan de frågor som bedöms vara viktiga belysas genom principiellt inriktade överväganden. 4 Uppdraget Som utgångspunkt för arbetet bör gälla tidigare ställningstaganden från regering och riksdag om reformarbetets huvudsyfte samt vad jag nyss har anfört. Kommittén bör således med beaktande av erfarenheterna från Norrbottenförsöket utarbeta förslag om hur en reformerad länsförvaltning bör utformas. Även erfarenheter från andra län där nya former för en utvecklad samverkan mellan olika verksamhetsområden prövas bör tas till vara. Kommittén bör också uppmärksamma aktuella regerings- och riksdagsbeslut som kan påverka den framtida länsförvaltningens omfattning och inriktning. Som exempel kan nämnas föreslagna förändringar inom miljö- och trafikområdena. I utredningsarbetet bör kommittén i hög grad kunna utnyttja befintligt material. Vidare bör de kunskaper som finns hos statskontoret, LON och centrala verk kunna tas i anspråk. Den förut nämnda rapporten Samordnad länsförvaltning -- förslag innehåller en noggrann genomgång och beskrivning av försöksverksamheten med samordnad länsförvaltning i Norrbottens län samt förutsättningarna för ett genomförande av en samordnad länsförvaltning i hela landet. Centrala verk och länsstyrelser har redovisat sin syn på försöksverksamheten och den regionala statsförvaltningens framtida uppbyggnad. Särskilda sektorstudier har gjorts inom utbildning, bostad, arbetsmarknad och areella näringar. Vidare finns en utvärderingsrapport med hittillsvarande erfarenheter från den nya organisationen i Norrbotten. Dessa har remissbehandlats. Särskilda utredningar finns angående dels rationaliserings- och besparingseffekter som kan uppnås genom en samordnad länsförvaltning enligt den modell som prövas i Norrbottens län, dels budget- och redovisningssystem för en samordnad länsförvaltning. Därtill kommer annat utredningsmaterial som bygger på erfarenheter från andra län där nya samverkansformer prövas, bl.a. den s.k. Kronobergsmodellen. Allt detta utredningsmaterial ger enligt min mening en god grund för den fortsatta diskussionen och överväganden i de frågor som kommittén skall behandla. Kommitténs arbete behöver därför inte inriktas på insamling av nytt material och uppgifter utan mera på att -- utöver att följa och lämna synpunkter på försöksverksamheten i Norrbottens län -- analysera och bedöma tillgängligt material. Det bör därigenom vara möjligt för kommittén att slutföra sitt arbete i år. På så sätt blir det också möjligt att, som riksdagen uttalat, under våren 1989 förelägga riksdagen en proposition om samordnad länsförvaltning i hela landet. 5 Arbetets bedrivande Kommitténs arbete bör bedrivas skyndsamt och vara avslutat vid årsskiftet 1988--1989. Kommittén bör under arbetets gång ha kontakt med utredningen (I 1987:02) om regionalpolitikens inriktning m.m. (Dir. 1987:48). Jag erinrar om regeringens allmänna direktiv (Dir. 1984:5) för kommittéer. Kommittén bör när arbetet påbörjats och vidare under arbetets gång informera berörda huvudorganisationer -- och i förekommande fall annan berörd arbetstagarorganisation, som staten har eller brukar ha avtal om löner och andra anställningsvillkor med -- samt bereda dem tillfälle att föra fram synpunkter. 6 Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för civildepartementet att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med högst nio ledamöter med uppdrag att pröva vissa frågor kring samordnad länsförvaltning, att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén. Vidare hemställer jag att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns utredningsanslag. 7 Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Civildepartementet)