Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir 1987:42 Beslut vid regeringssammanträde 1987-10-08 Chefen för arbetsmarknadsdepartementet, statsrådet Leijon, anför. 1 Mitt förslag Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att undersöka förutsättningarna att förbättra reglerna för avtalsförhandlingar och arbetskonflikter på den offentliga arbetsmarknaden. Uppdraget bör genomföras i nära samverkan med arbetsmarknadens parter. Utredaren skall i januari 1988 redovisa sina bedömningar till regeringen. Regeringen bör därefter ta ställning till om och i så fall i vilka former utredningsarbetet skall drivas vidare. 2 Bakgrund Den allmänna uppfattningen i Sverige är att det i första hand är parterna på arbetsmarknaden som genom förhandlingar och avtal skall ansvara för lönebildningen och andra villkor i arbetslivet. Parternas ansvar för att löneutvecklingen legat inom de samhällsekonomiska ramarna har varit en viktig förutsättning för att upprätthålla den fulla sysselsättningen. I det fria förhandlingssystemet ankommer det på parterna själva att utforma och tillämpa reglerna för arbetsstriden. Vår rättsordning ger sålunda parterna en principiell frihet att använda ekonomiska stridsåtgärder som påtryckningsmedel för att uppnå sina krav. I detta ligger att parterna bär förstahandsansvaret även för att arbetsfreden upprätthålls. Parterna har också åtagit sig att sträva efter fredliga förhandlingar och att inte tillgripa samhällsfarliga konflikter. Vid en internationell jämförelse har den svenska arbetsmarknaden fungerat väl. Det ligger alltså såväl i parternas eget som i samhällets intresse att slå vakt om den svenska modellen. 3 Svagheter finns Avtalsförhandlingarna under 1980-talet har dock, särskilt inom den offentliga sektorn, visat att modellen har vissa svagheter. Under varje avtalsrörelse på 1980-talet har det förekommit öppna konflikter. Det är tydligt att parterna mött ökade svårigheter att nå uppgörelse utan stridsåtgärder och medling. Det förefaller som om den gängse förhandlingsmodellen inte längre helt svarar mot de krav som ställs på den. Det finns antagligen flera förklaringar till det. En orsak av grundläggande natur är att den ekonomiska situationen i landet varit kärvare än den var under 60- och 70-talen med de konsekvenser detta haft för reallöneutvecklingen. Följsamhetsproblematiken och lönestatistikens utformning torde också ha bidragit. Det kan även finnas förklaringar som mera rör själva tekniken i avtalsförhandlingarna. För att konsolidera och vidareutveckla förhandlingssystemet inom den offentliga sektorn bör en ananlys nu göras för att klargöra vilka brister som kan finnas och hur de i så fall kan avhjälpas. 4 En utredare bör tillkallas I samband med regeringens överläggningar med arbetsmarknadens parter den 25 juni 1987 förklarade jag att regeringen överväger att tillsätta en utredning med uppgift att undersöka hur reglerna för avtalsförhandlingar och arbetskonflikter fungerar på den offentliga sektorn av arbetsmarknaden. Syftet med en sådan utredning skulle i första hand vara att ge uppslag till sådana förändringar som kan leda till en i framtiden bättre fungerande arbetsmarknad och en lönebildning med mindre risk för konflikter. I juli 1987 överlade jag med berörda parter om detta. Inställningen till tanken på en utredning varierade. För min del anser jag dock att det nu är lämpligt att tillkalla en särskild utredare för att, i nära kontakt med parterna, analysera olika problem. Arbetet bör syfta till att ge parterna uppslag till förändringar och ge regeringen ett underlag att bedöma om några särskilda åtgärder bör vidtas. 5 Uppdraget 5.1 Allmänt Mot bakgrund av särskilt de senare årens avtalsrörelser bör utredaren skapa sig en bild av parternas förutsättningar att själva komma till rätta med de svagheter som finns i metoderna för att nå avtal på den offentliga arbetsmarknaden. Genom konfliktutredningens (A 1981:13) arbete har det nödvändiga grundmaterialet samlats. Utredningen har avlämnat delbetänkandet (SOU 1984:18--19) Arbetsmarknadsstriden och beräknar avsluta sitt arbete vid årsskiftet. Utredaren bör vidare göra en preliminär bedömning av på vilka punkter och enligt vilka linjer det -- nu eller senare -- kan finnas skäl för riksdag och regering att förändra de regler som gäller. Jag anser emellertid att utredaren i ett första skede inte bör lägga fram regelrätta förslag av den art som statliga utredningar vanligen gör, t.ex. lagförslag. I stället bör utredaren genom bl.a. fördjupade samtal med de inblandade presentera uppslag till framtida förbättringar av vårt system för avtalsbildning och konfliktlösning på arbetsmarknaden. Vad gäller utredarens arbetsformer har jag följande uppfattning. Området för utredningsuppdraget är åtminstone så till vida särpräglat att riksdag och regering av tradition är ytterst återhållsamma med att slå fast regler för parternas agerande. Det finns goda skäl att i största möjliga utsträckning bibehålla denna princip. Riksdag och regering bör t.ex. inte företa sig något som kan minska det ansvar parterna själva tar för förhållandena på arbetsmarknaden. Det innebär emellertid inte att varje initiativ på området skulle vara uteslutet. Jag kommer i det följande att ta upp vissa företeelser som enligt min mening bör prioriteras i utredarens arbete. Utredaren bör under hösten 1987 inbjuda parterna till diskussioner rörande några av dessa. Diskussionerna bör kunna bidra till att finna tänkbara vägar att förbättra systemet för avtalsförhandlingar och arbetskonflikter på den offentliga arbetsmarknaden. Utredaren bör i januari 1988 i en rapport redovisa vad som har kommit fram vid diskussionerna och vad han i övrigt bedömer kunna vara uppslag värda att ta vara på. Regeringen bör därefter ta ställning till om och i så fall hur utredningsarbetet skall fortsätta. 5.2 Förhandlingsordningen Under flera avtalsrörelser har det inträffat att förhandlingarna kommit i gång sent. Också när de formellt har kommit i gång har det hänt att verkliga förhandlingar egentligen inte tycks ha förts bl.a. beroende på att parterna har avvaktat uppgörelser på andra områden. Ibland har varsel lagts och t.o.m. stridsåtgärder vidtagits inte på grund av meningsskiljaktigheter i sakfrågorna utan för att realförhandlingar över huvud taget skall komma i gång. Krav på medling har då kunnat framställas långt innan de egentliga förhandlingarna kört fast, alltså vid en tidpunkt i förhandlingsprocessen då det inte funnits förutsättningar för meningsfullt medlingsarbete. Utredaren bör undersöka om det behövs konkreta åtgärder för att förhandlingarna skall komma i gång avsevärt tidigare -- rimligen innan de gamla avtalen gått ut -- och uppgörelser träffas i nära anslutning till den tidpunkten. Ett sätt att effektivera förhandlingsarbetet kunde vara att parterna enades om någon form av plan -- s.k. körplan -- för förhandlingarna. De ordningar som tillämpas i andra nordiska länder kan därvid ge underlag för uppslag till lösningar. Sådana måste bygga på ett samförstånd mellan parterna. 5.3 Stridsåtgärder I Sverige har arbetsmarknadens parter en principiell frihet att genom stridsåtgärder söka lösa konflikter med motparten. Denna rätt, som är grundlagsskyddad och alltså enligt regeringsformen kan inskränkas endast genom lag eller avtal, gäller för dem som kan vara parter i ett kollektivavtal. Rätten till stridsåtgärder begränsas -- förutom genom den särskilda lagstiftningen om offentlig anställning -- framför allt av den fredsplikt som inträder då ett kollektivavtal träffas. Vissa spelregler finns också för hur stridsåtgärder får användas, bl.a. regler om varsel innan en åtgärd sätts i kraft. Den vidsträckta stridsrätten förutsätter att den utnyttjas med stort ansvar. Genom huvudavtalen har parterna också tagit på sig ett särskilt ansvar för att arbetsstriden inte skall bli samhällsfarlig eller i övrigt hota vitala samhällsfunktioner. I ett särskilt huvudavtal för hela den offentliga sektorn har parterna vidare enats om att sträva efter fredliga förhandlingar och att undvika stridsåtgärder i fråga om sådana ämnen varom avtal får anses kränka den politiska demokratin. Utredaren bör undersöka om dessa avtal kan behöva preciseras, kompletteras eller i övrigt ses över. Det kan i det sammanhanget finnas skäl att ta ställning till om den i avtalen reglerade ordningen för att pröva om en konflikt är samhällsfarlig är ändamålsenlig. De skillnader som finns mellan stridsrättens förutsättningar på olika områden bör uppmärksammas. Konflikter kan få olika verkningar beroende på vilken verksamhet som berörs. Särskilt på vissa delar av den offentliga sektorn kan tredje man ofta drabbas hårdare än de inblandade parterna. En annan aspekt som också har förts fram i debatten är att de offentliganställdas strejkrätt står i ett motsatsförhållande till åtskilliga likaledes av grundlagen skyddade medborgerliga fri- och rättigheter och till förpliktelser som enligt annan lag gäller för de offentliga myndigheterna. Utredaren bör sammanfattningsvis belysa skillnaderna i stridsrättens förutsättningar på offentlig och privat arbetsmarknad. Gällande regler om varsel av konflikt bör belysas och ställning tas till om de är ändamålsenliga. 5.4 Organisationstvister Den grundläggande motsättningen på arbetsmarknaden rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. De fackliga organisationerna tillvaratar sina medlemmars intressen i förhållande till motparten, arbetsgivaren, och har därvid tillgång till bl.a. stridsåtgärder. Till följd av organisationsförändringar på arbetsmarknaden uppstår emellertid också motsättningar mellan enskilda löntagarorganisationer. En stridsåtgärd som formellt gäller t.ex. rätten att teckna avtal med arbetsgivaren och som riktar sig mot denne kan i realiteten bero på att interna motsättningar på arbetstagarsidan inte kunnat lösas. Utredaren bör överväga om det i en sådan situation är rimligt att en part som inte disponerar över medel att lösa konflikten -- eller i vart fall står något vid sidan av den egentliga konflikten -- drabbas av en stridsåtgärd. I en sådan analys bör även parterna på den privata sektorn medverka, eftersom dessa frågor berör hela arbetsmarknaden. Jag vill i det sammanhanget erinra om att arbetsrättskommittén diskuterade om möjligheter borde skapas att ingripa mot sådana konflikter. Kommittén diskuterade också hur sådana regler skulle kunna konstrueras men avstod från att lägga fram förslag i den delen (se SOU 1975:1, s. 414--419). Utredaren bör belysa om det finns skäl att ompröva denna ståndpunkt. Det ter sig visserligen problematiskt men ingalunda omöjligt att i lag dra en gräns för vilka konflikter av berört slag som inte skall behöva godtas. 5.5 Olovliga stridsåtgärder I parternas ansvar för att arbetsfreden upprätthålls ligger en skyldighet att försöka hindra brott mot fredsplikten och att verka för att olovliga stridsåtgärder upphör. Även i detta avseende har parterna varit framgångsrika. Olovliga stridsåtgärder har inte förekommit i särskilt stor utsträckning. Händelser under senare tid tyder dock på att fredsplikten inte respekteras tillräckligt. Massjukskrivning, hot om vägran att utföra vissa arbetsuppgifter och andra maskningsaktioner har vidtagits av enskilda grupper som påtryckningsmedel i fackliga konflikter. I viss utsträckning är för övrigt detta slags stridsåtgärder enligt lag alltid otillåtna på den offentliga sektorn, alltså även då kollektivavtal inte gäller. De fackliga organisationerna tar avstånd från sådana metoder men förefaller ibland inte bekämpa tendenser av detta slag tillräckligt effektivt. Ett skäl till detta kan vara att åtgärderna inte är avsedda att framstå som stridsåtgärder. Det kan uppkomma bevissvårigheter för den som påstår att det rör sig om en olovlig stridsåtgärd. Det kan finnas skäl att undersöka om det finns behov av åtgärder för att bättre motverka lag- eller avtalsstridiga aktioner på arbetsmarknaden. En särskild fråga i detta sammanhang är om tredje man bör ges ett förstärkt rättsskydd. Det är möjligt att man t.ex. kan tänka sig att en drabbad tredje man under vissa omständigheter ges en rätt -- vid sidan om arbetsgivaren -- till ett begränsat skadestånd i anledning av en olovlig stridsåtgärd eller att kraftigare sanktioner skall kunna begagnas i en sådan situation. 5.6 Medling En väl fungerande medling är av stor betydelse för arbetsfreden. Frågan om förlikningsväsendets verksamhet och organisation har ofta diskuterats. Utredaren bör överväga hur förlikningsmannaexpeditionens organisation kan anpassas till minskande arbetsuppgifter men samtidigt få en om möjligt stärkt position. Man kan t.ex. tänka sig att ge ordföranden i expeditionens styrelse ett direkt ansvar för kontakten med parterna när det gäller förhandlingar på riksnivå. Därigenom skulle behovet av särskilt förordnande medlare kunna minska något, och den medling som sker genom regeringens försorg skulle förhoppningsvis inte behöva tillgripas förrän på ett senare stadium än vad som ibland sker i dag. Härutöver kan det finnas anledning att allmänt analysera förlikningsmannainstitutets roll och överväga om den bör förändras. En fråga som kan behöva övervägas är om medlarna bör ges ytterligare befogenheter, t.ex. att skjuta upp varslade stridsåtgärder. Frågor om medling berör hela arbetsmarknaden. I en diskussion om förändringar i medlingsverksamheten bör självfallet även parterna på den privata sektorn delta. 5.7 Övrigt För utredarnas arbete gäller de allmänna direktiv som regeringen utfärdade den 16 februari 1984 till samtliga kommittéer och särskilda utredare (dir. 1984:5). Utredaren skall senast före utgången av januari 1988 redovisa sina bedömningar till regeringen. Jag vill slutligen framhålla att den tid som nu står utredaren till buds är kort. Jag är medveten om att redovisningen i januari 1988 inte kan bli helt fullständig. 6 Hemställan Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar mig -- att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen (1976:119) med uppdrag att analysera systemet för avtalsförhandlingar om arbetskonflikter och att presentera uppslag ägnade att förbättra systemet, och -- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar -- att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns anslag Utredningar m.m. 7 Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. (Arbetsmarknadsdepartementet)