Regeringskansliets rättsdatabaser

Dir. 1987:29 Beslut vid regeringssammanträde 1987-06-11. Chefen för finansdepartementet, statsrådet Feldt, anför. 1 Sammanfattning av direktiven I direktiven föreslås att en kommitté med parlamentarisk sammansättning tillkallas för att se över inkomstskattesystemet i de delar som inte har direkt samband med företagsbeskattningen. Syftet med översynen är att åstadkomma ett mera rättvist och enkelt skattesystem som i förhållande till dagens innebär lägre skattesatser för den statliga inkomstskatten, en breddad skattebas genom minskade avdragsmöjligheter samt en mer enhetlig kapitalbeskattning som stimulerar till ökat sparande och minskad skuldsättning. Ett annat viktigt mål för kommitténs arbete är att åstadkomma ett regelsystem som kan bli bestående under lång tid. Reformen måste finansieras fullt ut, dvs. den får inte innebära en försämring av den offentliga sektorns finansiella sparande eller av det statliga budgetsaldot. Kommitténs arbete skall bedrivas skyndsamt. 2 Inledning De grundläggande principerna för dagens inkomstskattesystem lades fast för snart 60 år sedan då kommunalskattelagen (1928:370) antogs. Ett stort antal delreformer har företagits under årens lopp. Återverkningarna för systemet som helhet har vid dessa förändringar inte alltid beaktats. Efter hand har regelsystemet därigenom kommit att bli komplicerat och svåröverskådligt. Kraven på en mer genomgripande översyn av inkomstskattesystemet har under senare år vuxit i och med att bristerna i den nuvarande ordningen blivit allt tydligare. Kritiken mot det gällande systemet har riktats mot främst de höga skattesatserna, den bristande likformigheten i beskattningen av olika inkomster, som bl.a. öppnar möjligheter att genom skatteplanering undandra sig skatt, samt komplexiteten och svåröverskådligheten i systemet. Under senare tid har debatten om inkomstskattesystemets utformning varit livlig. Förslag till genomgripande förändringar har lagts fram från flera håll. Häribland kan nämnas en rapport utarbetad på uppdrag av SACO/SR, Enhetlig inkomstskatt, ett principförslag till skattereform som presenterats i en remiss ingående i det socialdemokratiska partiets programarbete "En offensiv för rättvisa" och ett förslag som en av folkpartiets partiledning tillsatt arbetsgrupp presenterat i Folkpartiet informerar 1987:3 "Bättre skatter". Även i motioner till riksdagen har under senare tid frågor som rör de grundläggande principerna för skattesystemets utformning tagits upp. De nyss nämnda förslagen från SACO/SR och folkpartiet berör både enskilda personers och företags beskattning och innebär bl.a. sänkta inkomstskatter för fysiska personer samtidigt som skattebasen breddas genom begränsningar i avdragsrätten, en förenklad och enhetlig kapitalbeskattning samt en ökad skattebelastning på företagen genom minskade möjligheter till resultatreglerande åtgärder. Det socialdemokratiska förslaget tar huvudsakligen upp inkomstbeskattningen för fysiska personer och bygger därvid också på tanken att skattesatserna bör sänkas och skattebasen breddas genom bl.a. begränsningar i avdragsrätten samt på att kapitalbeskattningen skall reformeras. Det är inte bara i Sverige som inkomstskattesystemets utformning varit föremål för en livlig diskussion de senaste åren. Så har varit fallet även i många andra västliga industriländer. Förslag till mer eller mindre genomgripande reformer har lagts fram och i några fall också genomförts. Syftet har i allmänhet varit att sänka de direkta skatterna på arbetsinkomster. Störst intresse i det sammanhanget har den omfattande skattereformen i Förenta Staterna tilldragit sig. Den innebär sänkta skattesatser och en breddad skattebas. Skattebördan omfördelas så att skatteuttaget på fysiska personers inkomster minskar, medan uttaget ökar på företagens inkomster. Mot bakgrund av problemen med den nuvarande utformningen av inkomstbeskattningen har regeringen under våren tagit initiativ till överläggningar mellan riksdagspartierna för att utröna möjligheterna att uppnå en bred politisk enighet om grunddragen av en inkomstskattereform. Härvid har samförstånd kunnat nås om att en parlamentarisk kommitté skall tillsättas för att utreda frågan om det framtida inkomstskattesystemets utformning. Så bör nu ske. Jag skall i det följande närmare redogöra för behovet av en inkomstskattereform och för kommitténs arbetsuppgifter. 3 Behovet av en inkomstskattereform Regeringen har hittills tillsatt två kommittéer med omfattande utredningsuppdrag rörande utformningen av skattesystemet. Skatteförenklingskommittén (B 1982:03) tillsattes år 1982 och skall enligt sina direktiv (dir. 1982:24) utreda det grundläggande taxeringsförfarandet, förenklingar i fråga om de materiella beskattningsreglerna främst i fråga om löntagarbeskattningen, reglerna för skatteprocessen samt det allmännas processföring. Vidare har regeringen år 1985 tillsatt utredningen om reformerad företagsbeskattning (Fi 1985:06). Denna kommitté skall enligt sina direktiv (dir. 1985:30) göra en allmän översyn av företagsbeskattningen. Skattesystemet har flera uppgifter. Genom skatterna skapas utrymme för offentlig konsumtion, offentliga investeringar samt transfereringar. Skattesystemet har också en viktig fördelningspolitisk roll dels genom själva systemets utformning, dels genom att skatteinkomsterna finansierar konsumtion och transfereringar med fördelningspolitiska syften och effekter. Andra väsentliga uppgifter som brukar läggas på skattesystemet är att det skall främja den ekonomiska tillväxten genom att stimulera arbete, företagande och sparande och att det kan användas i syfte att uppnå samhällsekonomisk balans. Det är således stora krav som ställs på ett väl fungerande skattesystem. Det nuvarande skattesystemet består av ett stort antal olika skatteformer. Man kan dela in dessa i tre huvudgrupper, nämligen produktionsfaktorbeskattningen (socialavgifter och beskattningen av företagsvinster), inkomstbeskattningen och konsumtionsbeskattningen. Det är huvudsakligen mot de två förstnämnda delarna av skattesystemet som kritik har riktats. Det kan framhållas att konsumtionsbeskattningen (de indirekta skatterna) står för drygt 30 % av de samlade skatteinkomsterna och inkomstskatten för drygt 40 % (varav kommunalskatten för ca 29 %). Den helt övervägande delen av skatteförvaltningens resurser används emellertid till att administrera inkomstskatten. Som jag tidigare nämnt är företagsbeskattningen redan föremål för en allmän översyn. Den nu föreslagna utredningen bör därför begränsa sitt arbete till en översyn av inkomstbeskattningen. När det gäller konsumtionsbeskattningen har jag för avsikt att i dag föreslå att en särskild utredning tillsätts. Höga skattesatser Kritiken mot inkomstbeskattningen har i stor utsträckning varit inriktad på de problem som de höga marginalskatterna ger upphov till. Med marginalskatt avses den skatt man får betala på den sist intjänade kronan. Att marginalskatten är högre än den genomsnittliga skatten är ett uttryck för att vi har ett progressivt skatteuttag. Innebörden är att skatten skall tas ut efter bärkraft och att höginkomsttagare därför bör betala en större andel av sina inkomster i skatt än låginkomsttagare. När de progressiva inslagen i skattesystemet introducerades berörde de inte normalinkomsttagarna. Allteftersom den offentliga sektorn byggdes ut måste dock skatteinkomsterna ökas. Skattetrycket skärptes och progressionen ökade för allt fler vanliga inkomsttagare, samtidigt som skattesatserna höjdes generellt. Det sista var framför allt en följd av att kommunalskatterna steg. Även den snabba inflationen under framför allt 1970-talet innebar att progressionen ökade för allt fler skattebetalare. I början av 1980-talet hade ca hälften av alla förvärvsarbetande och en stor majoritet av de heltidsarbetande en marginalskatt som översteg 50 %. Detta ändrades emellertid genom den skattereform som genomfördes åren 1983--1985. Den innebar bl.a. att skattesatserna för första gången under efterkrigstiden sänktes avsevärt. Efter de ytterligare justeringar som har beslutats för åren 1987 och 1988 kan man räkna med att ca 85 % av alla förvärvsarbetande och inemot 75 % av alla heltidsarbetande får en marginalskatt om högst 50 % (om kommunalskatten är 30 %). Den högsta marginalskatten år 1988 blir 75 % (under samma förutsättning). Om inga förändringar görs i skatteskalan kommer emellertid vid stigande förvärvsinkomster en allt större del av skattebetalarna att på nytt föras upp i skikt med högre marginalskatt än 50 %. Redan i början på 1990-talet kommer troligen, med nuvarande skatteskalor, en majoritet av de heltidsarbetande att ha 64 % eller mer i marginalskatt. Höga skattesatser ger upphov till en rad problem. Höga skattesatser inbjuder till skattefusk och skatteplanering. De leder också till en utbredd informell eller "grå" ekonomi med byte av tjänster och lågproduktiv egenverksamhet. Utbytet av en inkomstökning, t.ex. på grund av extraarbete, blir relativt litet, liksom inkomstbortfallet vid en minskad arbetsinsats blir litet. Detta kan hämma arbetskraftsutbudet och leda till en onödig stelhet på arbetsmarknaden. Skattesystemets marginaleffekter förstärks ofta av andra faktorer, t.ex. att bostadsbidrag trappas av och barnomsorgsavgifter höjs vid stigande inkomster. Effekterna förstärks dessutom ytterligare på grund av andra skatter, i första hand socialavgifterna och mervärdeskatten. Sammantaget leder detta till höga totala marginaleffekter för förhållandevis stora grupper av skattebetalare. Låginkomsttagare med höga marginaleffekter kan hamna i en "fattigdomsfälla", dvs. de har små möjligheter att genom egna insatser förbättra sin ekonomiska situation. Ytterligare ett förhållande som förtjänar att påpekas i detta sammanhang är att vi i takt med den ökade internationaliseringen av den svenska ekonomin blir alltmer påverkade av vad som sker i vår omvärld, så även på skatteområdet. Stora skillnader i skattesatser mellan Sverige och andra länder medför risker för att arbetskraft, kapital, arbetstillfällen och produktion lämnar Sverige till förmån för länder med lägre skatt. Ett starkt progressivt skattesystem leder till svårigheter i avtalsrörelserna och försvårar den nödvändiga dämpningen av pris- och lönestegringstakten. Det finns således flera skäl för att sänka inkomstskatterna och minska progressiviteten i skattesystemet. Det som talar emot en sådan åtgärd är fördelningspolitiska skäl, eftersom sänkta skattesatser och dämpad progressivitet i sig ger de största skattesänkningarna till höginkomsttagarna. Man måste emellertid även beakta de inslag i den nuvarande beskattningen som i praktiken motverkar de höga marginaleffekterna för vissa grupper. Härvid tänker jag i första hand på avdragsmöjligheterna och de möjligheter till skatteplanering som det nuvarande systemet innebär. De fördelningspolitiskt icke önskvärda effekterna av sänkta skattesatser bör enligt min mening i stor utsträckning kunna motverkas genom minskade avdragsmöjligheter och en reformerad kapitalbeskattning. Även statsfinansiella hänsyn utgör en restriktion för hur stora sänkningar av inkomstskatten som kan accepteras, eftersom det kan vara svårt att finansiera omfattande skattesänkningar. Som jag nämnt i det föregående finns det ett samband mellan höga skattesatser och långtgående avdragsmöjligheter. Det har således varit nödvändigt att acceptera en omfattande rätt till avdrag av olika slag, eftersom de höga skattesatserna annars i vissa fall skulle leda till orimliga konsekvenser. På en rad områden har de höga skattesatserna därför tvingat fram särbestämmelser och avdragsmöjligheter. Om man kan sänka skattesatserna väsentligt bortfaller i stor utsträckning motiven för sådana bestämmelser. Flera avdrag utnyttjas främst av höginkomsttagare. Det finns därför starka fördelningspolitiska skäl att balansera sänkta marginalskatter med begränsningar av avdragsrätten. Även från statsfinansiella utgångspunkter finns det anledning att begränsa avdragsrätten, i synnerhet om sänkta skattesatser leder till ett bortfall av statsinkomster. Bristande neutralitet i beskattningen Det svenska inkomstskattesystemet brister i neutralitet och likformighet. Skilda slag av inkomster beskattas på olika sätt. Men även samma slag av inkomster kan behandlas olika beroende på vem -- fysisk person, aktiebolag, stiftelse m.fl. -- som är skattskyldig. Ofta beskattas hushåll hårdare än institutioner. En följd av den bristande likformigheten i beskattningen av olika inkomster har blivit att allt fler skattskyldiga genom olika transaktioner minskar sin totala skatt. Denna skatteplanering utförs främst av mer välbeställda grupper som har ekonomiska och kunskapsmässiga möjligheter att utnyttja skattesystemet till sin fördel. Härigenom uppkommer betydande fördelningspolitiska orättvisor. Som exempel på den bristande likformigheten inom inkomstbeskattningen kan nämnas att arbetsinkomster och vissa slag av kapitalinkomster (inkomsträntor och aktieutdelningar) beskattas högt, medan andra slag av kapitalinkomster beskattas lågt eller i vissa fall inte alls. Realisationsvinster beskattas t.ex. oftast relativt lindrigt. Detta har lett till att högt beskattade arbets- eller kapitalinkomster i stor utsträckning omvandlas till lågt beskattade realisationsvinster. Den bristande likformigheten är mest framträdande när det gäller kapitalbeskattningen. Regler som utgår från nominella och reala principer för beskattningen och i vissa fall skattefrihet blandas med varandra på ett svåröverskådligt sätt. Beträffande banksparande beskattas t.ex. den nominella kapitalinkomsten i sin helhet, vid vissa andra inkomster, t.ex. försäljning av villor, huvudsakligen den reala inkomsten och ibland, t.ex. vid försäljning av konstföremål som innehafts längre tid än fem år, beskattas ingen del av vinsten. Ett område som tilldragit sig särskild uppmärksamhet under senare år är realisationsvinstbeskattningen av villor och bostadsrätter. Från främst bostadspolitiska utgångspunkter har kritik riktats mot de nuvarande skillnaderna i vinstbeskattningen. Sparande missgynnas och skuldsättning gynnas Ett allvarligt problem i den svenska ekonomin under senare år har varit det låga sparandet. Ett ökat sparande är en förutsättning bl.a. för att det skall bli möjligt att finansiera en nödvändig ökning av investeringarna och samtidigt etablera ett stabilt överskott i bytesbalansen. En del av det ökade sparandet bör ske inom den offentliga sektorn, främst hos staten. Men det är också angeläget att hushållens sparande ökar, både av samhälls- och privatekonomiska skäl. Hushållens sparkvot (dvs. deras sparande mätt som andel av deras disponibla inkomster) sjönk i början av 1980-talet från 34 % till att under de senaste åren ha blivit negativ. Hushållen lånar alltså i genomsnitt mer än de sparar. Att hushållens sparande under de allra senaste åren inte ökat trots bl.a. stigande reallöner, förbättrade villkor för sparandet, sänkta marginalskatter och ett reducerat skattemässigt värde av underskottsavdragen kan ha flera orsaker. Den dåliga utvecklingen av reallönerna under flera år från mitten av 1970-talet kan ha gett upphov till ett uppdämt konsumtionsbehov, t.ex. av vissa kapitalvaror, vilket ger upphov till en snabb konsumtionsökning då realinkomsterna stiger. Vidare har hushållens finansiella förmögenheter ökat starkt, vilket kan göra hushållen mera benägna att acceptera en viss skuldsättning. Det kan också vara så att en anpassning till förbättrade sparvillkor sker långsamt och således tar några år. Ett annat skäl kan vara att skattesystemet, i varje fall i tider av inflation, fortfarande i stort missgynnar sparande och gynnar skuldsättning. Med några få undantag är beskattningen av avkastningen på sparat kapital nominell, dvs. hela avkastningen beskattas, även den del som endast motsvarar inflationens urgröpning av kapitalet. Skuldräntorna har hittills varit i sin helhet avdragsgilla, även den del av räntan som motsvarar skuldens minskning genom inflationen. En viss begränsning av avdragens skattemässiga värde skedde genom skattereformen åren 1983-1985. Men fortfarande står de flesta för endast hälften av sina totala ränteutgifter själva. För att förbättra villkoren för sparande har en rad riktade sparstimulanser genomförts, t.ex. genom allemanssparandet och genom emission av sparobligationer. Dessa sparformer har visserligen som sådana varit framgångsrika men det totala sparandet har ändå inte nått en tillfredsställande nivå. En förklaring till detta kan vara att den bristande likformigheten i beskattningen av kapitalinkomster och kapitalvinster möjliggör, och rentav uppmuntrar till, skattearbitrage. Det går sålunda att tillgodogöra sig de förmåner som förknippas med selektiva sparformer genom omplaceringar av finansiella tillgångar, dvs. utan att man behöver öka sitt totala sparande. Detta leder till slutsatsen att en skattereform bör innebära förbättrade generella villkor för hushållssparandet. Krångligt regelsystem En annan huvudinvändning mot det nuvarande skattesystemet, som jag i viss mån redan berört, gäller att det är svåröverskådligt och krångligt. När grunddragen i skattesystemet utformades var skatteuttaget betydligt lägre än i dag. I och med att skattesatserna höjts har systemet blivit allt svårare att administrera. Det har blivit allt viktigare att täppa till luckor i lagstiftningen som utnyttjats i skatteundandragande syfte. Samtidigt har man varit tvungen att införa undantag och specialregler på punkter där de höga skattesatserna lett till orimliga konsekvenser. Under årens lopp har vidare ett växande antal uppgifter lagts på skattesystemet utöver att ge stat och kommuner inkomster och skapa fördelningspolitiska effekter. Exempel på detta är stabiliserings- och regionalpolitiska uppgifter, stimulans av viss konsumtion genom nedsättning av skatt och begränsning av annan konsumtion genom högre skatt. Även inom näringspolitiken, bostadspolitiken, trafikpolitiken och energipolitiken har skattesystemet i viss mån använts som styrmedel. Denna mångfald uppgifter har också bidragit till att göra skattesystemet komplicerat och svåröverskådligt. Många av särreglerna inom skattesystemet har tillkommit för att lösa enskilda problem. Det samlade resultatet av dessa åtgärder har dock inte blivit tillfredsställande. Skattesystemet har blivit krångligt med ett stort antal särbestämmelser och undantag. Detta förhållande är naturligtvis otillfredsställande. Skattesystemet får inte vara så krångligt att redan vanliga löntagare anser sig behöva anlita experthjälp för att bli rätt beskattade. Skattesystemet måste bygga på en sammanhängande och genomarbetad grundsyn, som är möjlig att förstå för skattebetalarna. 4 Utredningsuppdraget I enlighet med vad jag anfört i det föregående bör kommittén ha till uppgift att göra en allmän översyn av inkomstskattesystemet. Jag avser därvid med inkomstskatt i princip den på nettoinkomsten baserade skatt som träffar hushållen, alltså enskilda personers statliga och kommunala inkomstskatter. Uppdraget bör emellertid inte gälla de frågor som har direkt samband med beskattningen av näringsverksamhet. 1980 års företagsskattekommitté (B 1979:13) har lagt fram principförslag som innebär att enskilt bedriven näringsverksamhet och handelsbolag görs till särskilda skattesubjekt. Företagsskattekommittén behandlar i sitt fortsatta arbete bl.a. de särskilda reglerna om fåmansföretag. En allmän översyn av företagsbeskattningen företas av den tidigare nämnda utredningen om reformerad företagsbeskattning. Denna utredning har i uppdrag bl.a. att söka åstadkomma en mer likformig beskattning av arbete och kapital. Vidare skall den göra en översyn av inkomstbeskattningen i de delar som har ett direkt samband med produktionsfaktorbeskattningen. En annan fråga som den har att utreda är om beskattningen skall bygga på nominella eller reala principer. Frågorna om företagsbeskattningens utformning har visserligen i många stycken ett nära samband med inkomstbeskattningen. De är emellertid invecklade och kräver ett omfattande utredningsarbete. Det är därför enligt min mening lämpligast att de även fortsättningsvis utreds särskilt. Den nu föreslagna kommitténs arbetsuppgifter skulle annars bli så omfattande att arbetet inte skulle kunna avslutas inom rimlig tid. En angelägen inkomstskattereform skulle därigenom fördröjas. Ett samarbete mellan kommittéerna måste emellertid ske beträffande de frågor som har samband med varandra, såsom den nyss nämnda om nominell respektive real beskattning och frågan om ekonomisk dubbelbeskattning av aktiebolagens utdelningar. Den nya kommittén bör naturligtvis vara oförhindrad att redovisa sina bedömningar av vilka effekter som kommitténs förslag får på de delar av beskattningen som ligger utanför kommitténs egentliga utredningsuppdrag. En annan begränsning av utredningsuppdraget bör vara att det inte skall omfatta reglerna om kommunal skatteutjämning. Denna fråga har inget direkt samband med utformningen av inkomstskattesystemet. Den gäller i första hand synen på hur den kommunala servicen skall fördelas och finansieras över landet och den kommunala ekonomin i stort. En tredje begränsning av utredningsuppdraget bör vara att kommittén inte skall ta upp frågor som rör de processuella reglerna på skatteområdet. Skatteprocessen är för närvarande föremål för en omfattande reformering på grundval av bl.a. förslag från skatteförenklingskommittén. Kommitténs arbete bör i första hand inriktas på att lägga fram förslag som syftar till: 1) lägre skattesatser och minskad progressivitet i skatteskalan 2) breddning av skattebasen genom bl.a. begränsningar av avdragsmöjligheterna 3) en enhetlig och mer rättvis kapitalbeskattning som stimulerar till ökat sparande och minskad skuldsättning 4) ett så enkelt och lättbegripligt inkomstskattesystem som möjligt 5) ett skattesystem som kan bli bestående under lång tid. I det följande skall jag närmare ta upp dessa frågor. 4.1 Lägre skattesatser Utredningen bör utarbeta ett förslag till ny skatteskala för den statliga inkomstskatten som innebär lägre skattesatser. Skatteskalorna har fram till nu innehållit ganska många skikt med olika skattesatser. Redan relativt små inkomsthöjningar har därför kunnat leda till att man hamnat i ett högre skikt. Genom de förändringar i skatteskalan som beslutats för åren 1987 och 1988 kommer antalet skikt att minska till fyra. Utredningen bör sträva efter en skatteskala som även i framtiden har få skikt. Härigenom får man ett enkelt system och undviker en snabb upptrappning av marginaleffekterna. Den nuvarande utformningen av skatteskalan leder till att det procentuella skatteuttaget på timförtjänsten blir högre för den som arbetar heltid än för den som arbetar deltid. Kommittén bör överväga vilka förändringar i inkomstbeskattningen som kan vidtas för att minska den nämnda skillnaden i skatteuttag. 4.2 Breddning av skattebasen De omfattande avdragsmöjligheterna i det nuvarande regelsystemet för med sig påtagliga nackdelar bl.a. i form av inkomstbortfall för stat och kommun, invecklade regler, fördelningspolitiska orättvisor samt risker för skattefusk. De ger vidare upphov till en omfattande skatteplanering. Som jag framhållit tidigare förlorar avdragsmöjligheterna i betydelse om skattesatserna sänks. Avdragen blir inte lika mycket värda som tidigare. Om man kan begränsa avdragsrätten och därmed vidga skattebasen kan åtminstone en del av kostnaderna för sänkta skattesatser finansieras. Samtidigt kan en del andra problem med avdragsrätten lösas. Bl.a. bör regelsystemet kunna förenklas. Det bör därför ingå i kommitténs uppdrag att göra en genomgång av nuvarande avdragsmöjligheter och pröva vilka begränsningar som kan göras. Målet bör vara att behålla så få avdrag som möjligt. Självklart måste dock begränsningarna i avdragsrätten vägas mot sänkta skattesatser, så att den sammantagna effekten för skattebetalarna blir rimlig. Beträffande frågan om avdragsrätt för skuldräntor återkommer jag i avsnittet om kapitalbeskattningen. Jag skall här bara särskilt beröra tre betydelsefulla avdrag, grundavdraget, schablonavdraget under inkomst av tjänst och reseavdragen. Införandet av schablonavdraget, som för närvarande är 10 % av inkomsten, dock högst 3000 kr., har inneburit betydande förenklingar i taxeringen, eftersom skattemyndigheterna och de enskilda inte behöver utreda smärre kostnader. I den mån som kostnaderna för arbetsresor och andra kostnader under inkomst av tjänst stiger, tenderar allt fler löntagare att få sammanlagda kostnader som överstiger schablonavdraget. För att upprätthålla förenklingsinslaget finns det därför skäl att höja schablonavdraget i motsvarande mån. Detta skulle emellertid innebära ett ytterligare skattebortfall och strida mot strävandena att bredda skattebasen. En lösning på detta problem som kommittén bör pröva är att grundavdraget minskas eller slopas samtidigt som schablonavdragets maximibelopp höjs betydligt. Övriga avdrag under inkomst av tjänst skulle då minska i betydelse. Även dessa, däribland avdragen för resor till och från arbetet och i tjänsten, bör emellertid ses över av kommittén inte minst i förenklingssyfte. En ökad schablonisering av reglerna som gör dem lättare att tillämpa bör därvid eftersträvas. I det sammanhanget bör även reglerna för beskattning av traktamenten och övriga kostnadsersättningar ses över. Det är enligt min bedömning inte möjligt att helt slopa alla andra avdrag än schablonavdraget. För t.ex. den som har mycket höga kostnader för resor m.m. under inkomst av tjänst finns det skäl att behålla en avdragsrätt även i framtiden. Kommittén bör även utreda om det finns skäl att utforma särskilda regler för vissa slag av kostnader. 4.3 Kapitalbeskattningen Reglerna angående kapitalbeskattningen hör till de mest komplicerade i inkomstskattesystemet. Olika slag av kapitalinkomster behandlas skattemässigt olika på ett sätt som ofta ter sig inkonsekvent och godtyckligt. Detta öppnar i sin tur möjligheter till skatteundandragande. Skatteplaneringen under senare år har i stor utsträckning gått ut på att omvandla högt beskattade arbets- och kapitalinkomster till vissa typer av kapitalvinster, främst realisationsvinster, som i regel beskattas lindrigt. Man kan vidare säga att de nuvarande reglerna på området generellt sett beskattar sparande hårt men ofta innebär stora skattelättnader vid skuldsättning. Totalt sett ger kapitalbeskattningen inte några inkomster till statskassan, eftersom det skattebortfall som avdragsrätten för med sig överstiger skatteinkomsterna på kapitalinkomsterna. Det nuvarande systemet har knappast heller några positiva effekter från fördelningssynpunkt. Snarast är det så att det gynnar personer med höga inkomster och stora förmögenheter, eftersom dessa har större möjligheter att genom skatteplanering utnyttja underskottsavdrag m.m. En reformerad kapitalbeskattning är därför en mycket angelägen del av en framtida inkomstskattereform dels för att förenkla skattesystemet och uppnå en effektivare kapitalanvändning, dels för att minska möjligheterna till skatteplanering och därmed uppnå ökad rättvisa. Kommitténs arbete i denna del bör ha följande inriktning. Reglerna för beskattning av olika slag av kapitalinkomster och kapitalvinster bör vara så likformiga som möjligt. I fråga om kapitalvinster är visserligen erfarenheterna av tidigare reformarbete att det kan vara svårt att uppnå den eftersträvade likformigheten, bl.a. därför att vinstbeskattningen omfattar tillgångar av så skilda slag som fastigheter och värdepapper. Enligt min mening bör dock förutsättningarna för att nå ett tillfredsställande resultat i det avseendet vara bättre i ett läge där inkomstskattesystemet i sin helhet omprövas. Jag vill särskilt framhålla vikten av att de nya reglerna leder till neutralitet i den skattemässiga behandlingen av vinster vid försäljning av villafastigheter och bostadsrätter. Vidare bör kapital- respektive arbetsinkomster beskattas så likvärdigt som möjligt. Reformen bör innebära gynnsammare regler för sparande och mindre gynnsamma villkor för skuldsättning. Slutligen bör ändringarna leda till ökade skatteinkomster på detta område. En tänkbar modell för en enhetlig beskattning av kapitalinkomster och kapitalvinster som kommittén bör pröva är att dessa sammanförs till ett inkomstslag. Utgiftsräntor för villor och sommarstugor, som i dag hänförs till inkomstslaget annan fastighet, skulle enligt denna lösning flyttas över till inkomstslaget kapital. På motsvarande sätt skulle de realisationsvinster och realisationsförluster som i dag hänförs till inkomstslaget tillfällig förvärvsverksamhet föras över till inkomst av kapital. Genom dessa överföringar skulle alla kapitalinkomster och kapitalvinster, som inte hör till näringsverksamhet, hänföras till ett och samma inkomstslag. Det netto som därvid uppkommer skulle sedan bli föremål för beskattning. En annan central fråga när det gäller kapitalbeskattningen är i vilken utsträckning nominella respektive reala principer skall tillämpas, dvs. huruvida skattesystemet skall ta hänsyn till inflationen eller ej. Med några få undantag tar dagens skattesystem inte hänsyn till inflationen. I en ekonomi där inflation förekommer är emellertid en del av kapitalavkastningen endast en kompensation för att inflationen urholkar värdet av kapitaltillgångarna. Om även denna del av avkastningen beskattas, vilket är fallet i dag, tenderar beskattningen att missgynna sparandet. I fråga om skuldsättning och avdragsrätt för skuldräntor är förhållandet det motsatta. Avdrag medges således för närvarande även för den del av räntan som motsvarar skuldens minskning genom inflationen. Dessa problem skulle i princip lösas om man inför en real beskattning. En sådan innebär att man endast beskattar den reala avkastningen, dvs. den del av avkastningen som överstiger inflationen. På motsvarande sätt får man endast dra av de reala utgiftsräntorna, dvs. den del av utgiftsräntorna som överstiger inflationstakten. De reala kapitalinkomster som uppkommer kan därefter beskattas enhetligt och fullt ut. Det finns emellertid åtskilliga svårigheter förknippade med en fullt genomförd real beskattning, t.ex. när det gäller att beräkna vad som är real vinst respektive avkastning och vad som bör gälla när realräntan är negativ. Det finns en risk för att regelsystemet blir mycket komplicerat och svårtillämpat och även svårt att förstå för den enskilde. En annan lösning kan vara att endast en viss andel av kapitalinkomsterna tas upp till beskattning respektive att endast en viss andel av kapitalutgifterna är avdragsgilla. Denna modell kan sägas innebära en mer schablonmässig metod att beakta inflationen. Kommittén bör också studera i vilken utsträckning reala principer används utomlands, bl.a. mot bakgrund av att den svenska ekonomin i allt större utsträckning påverkas av förhållandena i utlandet. Den ökande integrationen i världsekonomin med bl.a. friare kapitalrörelser som följd gör att förhållandena i omvärlden måste beaktas när den framtida kapitalbeskattningen skall utformas, bl.a. vad gäller skattesatser och skattetryck. Andra aspekter som bör beaktas är att regelsystemet utformas så att hushållen påverkas mer av ränteförändringar jämfört med i dag och att ett icke-inflatoriskt beteende uppmuntras. Oavsett vilken huvudprincip man väljer för kapitalbeskattningen kan det komma att finnas vissa frågor som kräver särlösningar. En sådan kan vara aktievinstbeskattningen, där någon form av schablonmetod bör övervägas av kommittén. En annan fråga som kommittén bör ta upp är om det kan finnas skäl för vissa begränsningar i avdragsrätten för realisationsförluster. Jag tänker här närmast på sådana fall där en konstlad realisationsförlust skapas för att kunna kvittas mot en uppkommen vinst. Ett konsekvent genomförande av en enhetlig kapitalbeskattning innebär stora fördelar, bl.a. när det gäller att gynna sparande och motverka skuldsättning och skatteplanering. En avgörande förutsättning för en omläggning av kapitalbeskattningen är emellertid att den skatteskärpning som uppkommer genom avdragsbegränsningarna motverkas av skattelättnader genom sänkta skattesatser eller på annat sätt. Särskilt kännbar skulle en omläggning kunna bli för de grupper som har relativt högt belånade villafastigheter och bostadsrättslägenheter. En begränsning av avdragsrätten för skuldräntor skulle i och för sig förmodligen pressa ned ränteläget och därigenom i viss mån motverka den minskade avdragsrätten. Hur stor den effekten blir är dock svårt att bedöma. Åtminstone övergångsvis skulle många låntagare drabbas av högre kostnader, bl.a. genom att lånen ofta är bundna under lång tid. Kommittén bör därför pröva om särskilda övergångslösningar behövs för dessa grupper. Att helt eller delvis undanta räntekostnaderna för lån på villor och bostadsrätter från avdragsbegränsningen är enligt min mening inte lämpligt. Det skulle vara principiellt felaktigt att på så sätt gynna en viss typ av skuldsättning. En sådan lösning skulle dessutom bryta systematiken för en enhetlig kapitalbeskattning och göra regelsystemet krångligare. Vidare skulle den medföra betydande kontrollproblem genom att lån som formellt är fastighetskrediter kan användas till finansiering av konsumtionsutgifter av helt annat slag. 4.4 Vissa övriga frågor Jag har vid flera tillfällen strukit under vikten av att åstadkomma ett så enkelt system som möjligt för inkomstbeskattningen. Av det skälet bör kommittén ta upp vissa frågor i syfte att antingen förenkla reglerna på dessa punkter eller lämna förslag till hur frågorna skall kunna lösas utanför skattesystemets ram. De frågor som jag här tänker på är reglerna om existensminimum, avdrag för sjukdomskostnader, avdrag för underhåll till icke hemmavarande barn, skattereduktionen för hemmamake och för ensamstående med barn. Kommittén bör även se över reglerna om extra avdrag för folkpensionärer i syfte att minska marginaleffekterna och uppnå förenklingar. Ytterligare några frågor som kommittén bör kunna ta upp är förvärvskällebegreppet och indelningen i inkomstslag mer generellt samt gränsdragningen mellan hobbyverksamhet och rörelse. Vidare finns det enligt min mening anledning för kommittén att överväga åtgärder för att förhindra s.k. 0-taxering, exempelvis genom bestämmelser att den beskattningsbara inkomsten alltid skall motsvara en viss del av den sammanräknade inkomsten. Kommittén bör, med de inskränkningar jag angett i inledningen till detta avsnitt, även ha möjlighet att ta upp andra frågor som rör inkomstbeskattningen än sådana som jag uttryckligen tagit upp i det föregående. Kommittén måste även ha möjlighet att lägga fram vissa förslag som inte direkt berör skattesystemet. Jag tänker här på i första hand åtgärder inom familje- och bostadspolitiken som kan bli nödvändiga för att de fördelningspolitiska effekterna av skattereformen skall bli godtagbara. Kommittén bör även pröva om en inkomstskattereform lämpligen bör genomföras i ett eller flera steg och om det behövs särskilda övergångsregler. Vissa frågor som jag tagit upp i det föregående har under senare år utretts i offentliga utredningar och inom regeringskansliet, t.ex. beskattningen av traktamenten. Kommittén bör för att underlätta sitt arbete i största möjliga utsträckning dra nytta av sådan tidigare beredning av frågorna. Slutligen vill jag framhålla att det är av största vikt att kommittén vid utformningen av sina förslag beaktar kraven på enkla regler och att det nya regelsystemet i sina huvuddrag bör bli bestående under lång tid. Enkla och lättbegripliga regler är att föredra även om det skulle innebära viss schablonisering. 5 Finansieringen av reformen En reform av inkomstskatten, som innebär väsentligt sänkta skattesatser i breda inkomstskikt, leder till ett betydande inkomstbortfall för statsbudgeten. Denna effekt kan motverkas av att skattebasen vidgas och av en mera enhetlig och effektiv beskattning av kapitalinkomster och kapitalvinster. Det kan dock inte uteslutas att den sammantagna effekten av en reform blir minskade statsinkomster från inkomstskatten. Även om budgetunderskottet har minskat väsentligt under senare år och den offentliga sektorns finansiella sparande har förbättrats, finns det dock inte vare sig av samhällsekonomiska eller statsfinansiella skäl något utrymme för att försvaga statsbudgeten. Under alla händelser bör ekonomisk-politiska åtgärder som i första hand syftar till att påverka statsfinanserna eller efterfrågetrycket i ekonomin hållas åtskilda från en reform av inkomstskatten, vars syfte är ett annat, nämligen att skapa ett bättre skattesystem genom att påverka resursanvändning, tillväxt och inkomstfördelning. I debatten har det ibland hävdats att en marginalskattereform skulle vara självfinansierande genom att positivt påverka arbetsutbud och skattemoral. De empiriska beläggen för att detta skulle vara fallet är dock svaga. Det är visserligen troligt att det finns sådana positiva effekter men deras omfattning är oviss och härtill kommer att det kan ta åtskilliga år innan dessa effekter uppkommer, medan däremot inkomstbortfallet till följd av sänkta skattesatser uppkommer omedelbart. Mot denna bakgrund får det ankomma på kommittén att visa hur en inkomstskattereform i dess helhet skall finansieras. I den mån en sådan reform leder till minskade inkomster från inkomstskatten bör kommittén föreslå finansiering genom höjningar av andra skatter eller på annat sätt. Finansieringen bör ha en varaktig karaktär i samma utsträckning som sänkningen av inkomstskatten är varaktig. Syftet bör vara att reformen, jämfört med om 1988 års inkomstskatteregler hade varit bestående, inte leder till en försämring av den offentliga sektorns finansiella sparande eller av det statliga budgetsaldot. 6 Redovisningen av utredningsuppdraget Kommitténs utredningsarbete är mycket omfattande och i många avseenden komplicerat. Det är trots det angeläget att arbetet bedrivs skyndsamt. Siktet bör vara inställt på att det nya systemet skall börja gälla från och med 1991 års taxering. Det torde med hänsyn härtill inte vara möjligt för kommittén att utarbeta detaljerade förslag på alla områden som kommittén behandlar. Kommittén bör själv få avgöra om utredningsarbetet skall redovisas samlat i ett betänkande eller fortlöpande i flera betänkanden. Kommittén skall beakta innehållet i regeringens direktiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning. 7 Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för finansdepartementet att tillkalla en kommitté - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med högst åtta ledamöter med uppdrag att göra en översyn av inkomstbeskattningen, att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m. 8 Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Finansdepartementet)