Regeringskansliets rättsdatabaser

Beslut vid regeringssammanträde den 20 juni 2023 Sammanfattning En särskild utredare ska se över och föreslå förändringar av processen för säkerhetsprövningar. Syftet med utredningen är att stärka regleringen på personalsäkerhetsområdet, ge verksamhetsutövare tydliga förutsättningar för sitt säkerhetsskyddsarbete samt öka rättssäkerheten och förutsebarheten för såväl enskilda som verksamhetsutövare. Utredaren ska bl.a. • överväga vilka uppgifter som ska ingå i underlaget vid en säkerhetsprövning och föreslå vilka krav som ska ställas på detta underlag, • bedöma om det bör finnas en möjlighet enligt säkerhetsskyddslagen att överklaga ett säkerhetsprövningsbeslut, • analysera vilka ytterligare möjligheter som bör finnas att stänga av en statligt anställd när denne inte längre godkänns vid säkerhetsprövningen, och • lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas senast den 15 augusti 2024 Säkerhetsprövning Med säkerhetsskydd avses enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585) skydd av säkerhetskänslig verksamhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten samt skydd i andra fall av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Verksamhetsutövare som till någon del bedriver säkerhetskänslig verksamhet ska kontinuerligt utreda behovet av säkerhetsskydd och med utgångspunkt i den analysen planera och vidta de säkerhetsskyddsåtgärder som behövs. En säkerhetsskyddsåtgärd är personalsäkerhet. Personalsäkerhet syftar till att förebygga att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i en verksamhet där de kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller i en verksamhet som av någon annan anledning är säkerhetskänslig. Personalsäkerhet syftar även till att säkerställa att de som deltar i säkerhetskänslig verksamhet har tillräcklig kunskap om säkerhetsskydd. Verksamhetsutövaren ansvarar för att säkerhetspröva den som genom en anställning eller på något annat sätt ska delta i säkerhetskänslig verksamhet. Säkerhetsprövningen ska göras innan deltagandet i den säkerhetskänsliga verksamheten påbörjas och därefter följas upp under den tid deltagandet pågår. Säkerhetsprövningen ska klarlägga om personen som prövas kan antas vara lojal mot de intressen som skyddas av säkerhetsskyddslagen och i övrigt pålitlig från säkerhetssynpunkt. Vid säkerhetsprövningen ska sådana omständigheter beaktas som kan antas innebära sårbarheter i säkerhetshänseende. Pålitlighetsbedömningen ska innefatta inte bara en bedömning av om det finns en risk för att personen i fråga kan göra sig skyldig till exempelvis spioneri utan också av risken för att personen kan bli utsatt för olika påtryckningar eller genom slarv eller på något annat oavsiktligt sätt röjer sekretessbelagda uppgifter. Med lojalitetsprövningen avses i första hand en bedömning av om det t.ex. på grund av bindningar med en främmande makt eller en terroristorganisation finns en risk att personen begår brottsliga handlingar, se propositionen Ett modernt och stärkt skydd för Sveriges säkerhet – ny säkerhetsskyddslag (prop. 2017/18:89 s. 79). Säkerhetsprövningen innefattar en grundutredning samt i vissa fall en registerkontroll och en särskild personutredning. Av 5 kap. 2 § säkerhetsskyddsförordningen (2021:955) framgår att med en grundutredning avses en utredning om personliga förhållanden av betydelse för säkerhetsprövningen. Utredningen ska omfatta betyg, intyg, referenser och uppgifter som den som prövningen gäller har lämnat samt andra uppgifter i den utsträckning det är relevant för prövningen. En anställning eller något annat deltagande i säkerhetskänslig verksamhet ska i vissa fall placeras i säkerhetsklass. Placeringen beror på vilken typ av uppgifter den anställde får del av eller vilken skada för Sveriges säkerhet som denne kan orsaka. Placering av anställningar i säkerhetsklass ska bara göras om behovet av säkerhetsskydd inte kan tillgodoses på något annat sätt. Anställning inom stat, kommun och region i säkerhetsklass 1 och 2 får endast innehas av den som är svensk medborgare. Säkerhetsskyddslagens krav på säkerhetsprövning omfattar inte endast anställda, utan även den som på något annat sätt deltar i den säkerhetskänsliga verksamheten. Det kan exempelvis röra sig om uppdragstagare eller personer som genomför plikttjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Kraven på underlaget vid en säkerhetsprövning bör förtydligas och skärpas I juni 2022 gav Säkerhetspolisen in en hemställan till regeringen med förslag på en ändring i 5 kap. 2 § säkerhetsskyddsförordningen. I hemställan föreslås att medborgarskap eller annan anknytning till utlandet uttryckligen ska nämnas som en faktor att bedöma i grundutredningen vid en säkerhetsprövning samt att det av bestämmelsen även ska framgå att den enskilde är ansvarig för att lämna alla uppgifter som kan ha betydelse för prövningen. Det föreslås också att avsaknad av tillförlitliga uppgifter eller andra brister i utredningen ska anses utgöra ett hinder mot en godkänd säkerhetsprövning. Säkerhetspolisen har framfört att ändringen i säkerhetsskyddsförordningen när det gäller medborgarskap eller anknytning till ett annat land bör kompletteras med ett tillägg i myndighetens föreskrifter som innebär att det vid bedömningen ska läggas särskild vikt vid det säkerhetshot mot Sverige som landet i fråga utgör. I hemställan utvecklar Säkerhetspolisen skälen till sitt förslag enligt följande. Den säkerhetshotande verksamheten blir ständigt bredare och mer komplex. Genom spionage och annan olovlig underrättelseverksamhet försöker främmande makt komma över skyddsvärd information. Ett sätt att göra det är att använda sig av underrättelseofficerare som värvar personer som redan har tillgång till känsliga uppgifter eller som kan skaffa sådan. Värvningen sker både genom frivilligt samarbete och genom att utnyttja sårbarheter hos personerna i fråga. Det kan handla om ekonomiska problem, missbruk, bristande lojalitet mot arbetsgivaren och andra personliga förhållanden som personen inte vill ska bli offentliga. Men det kan också handla om kontakter eller lojaliteter med antagonistiska miljöer eller en främmande makt som bedriver säkerhetshotande verksamhet i Sverige, t.ex. genom familjeband eller medborgarskap. Utländskt medborgarskap och annan anknytning till utlandet är därför en tydlig och viktig faktor att beakta vid säkerhetsprövningen. Det finns länder som, bl.a. enligt uttrycklig lagstiftning, förväntar sig att deras medborgare bosatta i utlandet samarbetar med myndigheterna i hemlandet för att komma över hemliga uppgifter. Även annan anknytning till utlandet kan utnyttjas för att sätta press på personer att samarbeta, t.ex. äktenskap med någon med släkt i ett antagonistiskt land och frekventa besök eller betydande ägarintressen i ett sådant land. I Finland har man av den anledningen skärpt kraven vid säkerhetsprövning och även infört ett förbud för militär personal att ha medborgarskap i länder som kan äventyra Finlands säkerhet. I Norge har säkerhetstjänsten uppmärksammat att främmande makts underrättelsetjänster försöker tvinga norrmän till samarbete och att personer med dubbla medborgarskap eller med familj i vissa länder löper större risk att drabbas. År 2019 trädde en ny säkerhetsskyddslag i kraft i Norge med skärpt reglering avseende bakgrundskontroller vid säkerhetsprövning av personer med anknytning till andra länder. Säkerhetspolisen har genom kontakter med ett större antal myndigheter uppmärksammat att många verksamhetsutövare snarare godkänner personer vid säkerhetsprövningar på ett otillräckligt bakgrundsunderlag än underkänner dem. Sårbarheter kopplade till personer med dubbla medborgarskap är en fråga som genomgående har uppmärksammats av myndigheterna. Det har också framförts att uppgifter om ursprung och medborgarskap är känsliga att lyfta i säkerhetsprövningsintervjuer samt att avsaknaden av ett tydligt författningsstöd och riktlinjer för att vägleda arbetsgivarna i säkerhetsprövningsprocessen upplevs som problematisk. Möjligheten att göra en bakgrundskontroll på personer med utländsk anknytning kan också vara begränsad eftersom det t.ex. kan saknas relevanta uppgifter i offentliga register. Säkerhetspolisens hemställan har remitterats. En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget. Några remissinstanser har fört fram att förslaget till ändring av 5 kap. 2 § andra stycket säkerhetsskyddsförordningen lägger för stort ansvar på den enskilde. Ett mindre antal remissinstanser har avstyrkt förslaget med hänvisning till att det kommer att påverka enskilda på ett sådant ingripande sätt att frågan bör utredas närmare och regleras i lag snarare än i förordning. Därutöver har frågor om bl.a. konsekvenserna för kompetensförsörjningen lyfts av några remissinstanser, liksom hur förslaget förhåller sig till personer som genomför plikttjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt. Ett väl fungerande säkerhetsskyddsarbete är av central betydelse för hela samhället och, som regeringen i tidigare sammanhang har konstaterat, grunden för hela totalförsvaret (prop. 2020/21:30 s. 131). Skyddet av Sveriges säkerhet är en av statens kärnuppgifter. Säkerhetsprövning av personer som ska arbeta med eller delta i säkerhetskänslig verksamhet är en viktig del i detta skydd. Vid införandet av säkerhetsskyddslagen konstaterade regeringen att säkerhetsprövning ofta aktualiserar frågor som kan uppfattas som mycket integritetskränkande för den enskilde. Av den anledningen har lagstiftningen utformats både för att trygga enskildas integritet och för att säkerhetsprövningen ska kunna vara ett ändamålsenligt verktyg för verksamhetsutövarna. Lagstiftningen ska till exempel tillämpas restriktivt och omfatta endast de verksamheter som har ett reellt behov av säkerhetsskyddsåtgärder. Utländskt medborgarskap och annan anknytning till andra länder kan vara viktiga faktorer att bedöma inom ramen för en säkerhetsprövning eftersom de kan utgöra sårbarheter som främmande makt kan utnyttja. Vid införandet av säkerhetsskyddslagen framhöll regeringen att säkerhetsprövningen alltid ska innebära en allsidig bedömning och bestå av ett brett beslutsunderlag där omständigheter som kan påverka lojaliteten i säkerhetshänseende, exempelvis medborgarskap, alltid bör vägas in. Syftet med säkerhetsprövningen är däremot inte att utesluta personer med visst medborgarskap eller anknytning till utlandet, utan att verksamhetsutövaren ska ha en så god personkännedom som möjligt. Den sårbarhet som ett utländskt medborgarskap kan utgöra kan dock få ökad betydelse ju känsligare uppgifter den anställde får del av och kan därför vara mer eller mindre relevant i förhållande till den aktuella anställningen. Till saken hör också att medborgarskap i eller annan anknytning till ett annat land även kan medföra risker för en enskild som innehar en befattning som ger tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter, eller för dennes anhöriga, eftersom de då kan befinna sig i ett utsatt läge i förhållande till främmande makt. Det är viktigt att frågor om t.ex. medborgarskap och regler som kan få en påverkan på den inbördes relationen mellan enskilda får en grundlig genomlysning. Därför bör frågan om vilka krav som ska ställas på underlaget i en säkerhetsprövning utredas särskilt. Även vad som bör ingå i grundutredningen, utöver det som ska beaktas enligt nuvarande reglering, behöver utredas. Utredaren ska därför • överväga vilka uppgifter som ska ingå i underlaget vid en grundutredning, • föreslå vilka krav som ska ställas på underlaget vid en säkerhetsprövning och vilka konsekvenserna bör vara för säkerhetsprövningen vid brister i underlaget, • överväga och tydliggöra ansvarsfördelningen mellan den enskilde och verksamhetsutövaren, • överväga om föreskrifterna ska meddelas i lag eller förordning, och • lämna nödvändiga författningsförslag. Möjligheten att överklaga ett säkerhetsprövningsbeslut behöver ses över Beslut i säkerhetsprövningsärenden kan i dag inte överklagas. Frågan har tidigare varit föremål för överväganden. I förarbetena till 1996 års säkerhetsskyddslag uttalades att det saknades skäl att införa särskilda bestämmelser om rätt att överklaga sådana beslut. Regeringen konstaterade att på det statliga området kan ett beslut i ett tillsättningsärende i regel överklagas till överordnad myndighet eller till regeringen, men när det gäller de områden där anställningsrätten är fri måste det anses ligga i sakens natur att anställningsbeslutet inte ska gå att överklaga. När det gäller ett beslut att skilja arbetstagaren från en anställning konstaterades det att beslutet på talan av arbetstagaren kan bli föremål för prövning av domstol, vilket även under vissa förutsättningar gäller för ett beslut om omplacering (prop. 1995/96:129 s. 65). Om en arbetstagare inte längre uppfyller kraven för en godkänd säkerhetsprövning och därför skiljs från sin anställning, kan denne alltså väcka talan och t.ex. begära att uppsägningen eller avskedandet ska förklaras ogiltigt. Den anställde vet dock i regel inte varför han eller hon inte klarat säkerhetsprövningen. Enligt artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) är var och en berättigad till en rättvis rättegång vid prövningen av dennes civila rättigheter och skyldigheter. I Europadomstolens avgörande den 19 juli 2018 i målet Aleksandar Sabev mot Bulgarien (nr 43503/08) uttalar domstolen att artikel 6.1 i Europakonventionen i princip kräver ett rättsmedel enligt vilket domstolen har behörighet att behandla alla faktiska och rättsliga omständigheter som är relevanta för den aktuella tvisten. Detta har i rättspraxis lett till frågan om huruvida ett säkerhetsprövningsbeslut i sig kan utgöra skäl att skilja någon från sin anställning. I sin praxis har Arbetsdomstolen konstaterat att arbetsgivaren kan skilja en arbetstagare från anställningen utan att iaktta bestämmelserna i lagen (1982:80) om anställningsskydd, förkortad anställningsskyddslagen, om anställningen har kommit att stå i strid med författning på ett definitivt sätt. Detta gäller t.ex. om arbetstagaren på grund av ett myndighetsbeslut är förhindrad att arbeta i den verksamhet arbetsgivaren bedriver (AD 1979 nr 90). I Arbetsdomstolens praxis finns även exempel på att ett beslut om att en anställd inte längre är godkänd i säkerhetsprövningen utgjort sakliga skäl (tidigare saklig grund) för uppsägning enligt anställningsskyddslagen när säkerhetsprövningen gjorts av någon annan än arbetsgivaren (AD 2000 nr 17). När det är fråga om en säkerhetsprövning som utförts av arbetsgivaren själv ska dock en prövning göras i sak, dvs. om de faktiska omständigheter som arbetsgivaren åberopat innebär att det finns sakliga skäl att säga upp arbetstagaren (AD 2019 nr 39). Beslutet i säkerhetsprövningsärendet är då alltså inte tillräckligt i sig. Arbetsdomstolen har bedömt att en prövning i sak också innebär att kravet på domstolsprövning enligt artikel 6.1 i Europakonventionen uppfylls. I de fall det ska göras en prövning i sak måste arbetsgivaren, som har bevisbördan för att det exempelvis finns sakliga skäl för uppsägning, presentera skälen för att den enskilda arbetstagaren inte klarat säkerhetsprövningen. Det innebär i praktiken att arbetsgivaren måste åberopa och visa omständigheter som gör att det kan antas att arbetstagaren inte är lojal mot de intressen som skyddas i säkerhetsskyddslagen eller i övrigt inte är pålitlig från säkerhetssynpunkt. Detta är i många situationer inte möjligt av säkerhetsskäl, vilket kan innebära svårigheter för arbetsgivaren att nå framgång i domstolsprocessen. Även andra frågor kopplade till säkerhetsprövningar har aktualiserats i Arbetsdomstolens praxis. Rättsfallet AD 2019 nr 39 handlade om en polis som skiljts från sin anställning efter att hon inte godkänts i säkerhetsprövningen bland annat på grund av sin relation till en kriminellt belastad person. Där uttalade domstolen att rätten till respekt för privat- och familjeliv enligt Europakonventionen måste iakttas på så sätt att enbart en viss familjebildning inte utan lagligt stöd får leda till att en anställning förloras. En översyn av säkerhetsskyddsregelverket för att möjliggöra att säkerhetsprövningsbeslut kan överklagas har efterfrågats i olika sammanhang, exempelvis i remissvaren på Säkerhetspolisens hemställan om skärpta krav på underlag vid säkerhetsprövningar samt i remissvaren på betänkandet Rätt och rimligt för statligt anställda (SOU 2022:8). I och med det förändrade säkerhetspolitiska läget och utvecklingen på säkerhetsskyddsområdet kan det antas att frågan om överprövning av säkerhetsprövningsbeslut kommer att bli än mer aktuell framöver. Det finns därför anledning att se över förfarandet kring säkerhetsprövningar och överväga om det i säkerhetsskyddslagen bör införas en möjlighet att överklaga ett säkerhetsprövningsbeslut. Det bör analyseras om besluten exempelvis skulle kunna överklagas särskilt till en befintlig eller för ändamålet särskilt inrättad statlig nämnd eller till domstol. Processen måste vara utformad på ett sådant sätt att det är möjligt att bibehålla skyddet för skyddsvärda uppgifter. Detta kräver en noggrann analys av frågor om bl.a. offentlighet och sekretess, partsinsyn, arbetstagarorganisationernas eventuella rätt att medverka i säkerhetsärenden samt processens förenlighet med rätten till en rättvis rättegång enligt såväl 2 kap. 11 § regeringsformen som artikel 6.1 i Europakonventionen. I analysen bör utredaren beakta relevant praxis från Arbetsdomstolen och utifrån vikten av domstolars och domares självständighet och oberoende, analysera vilka konsekvenser en förändrad säkerhetsprövningsprocess kan få för en efterföljande arbetsrättslig tvist, liksom vilken betydelse det kan få i en arbetsrättslig tvist om en enskild inte har överklagat ett säkerhetsprövningsbeslut. Utredaren ska därför • se över förfarandet i ärenden om säkerhetsprövning och bedöma om det bör finnas en möjlighet enligt säkerhetsskyddslagen att överklaga ett säkerhetsprövningsbeslut, • föreslå vilken instans som ska hantera ett överklagande, • föreslå hur förutsättningarna för en sådan process bör se ut, och • lämna nödvändiga författningsförslag. I utredarens uppdrag ingår inte att lämna förslag på ändringar i det arbetsrättsliga regelverket eller i processreglerna för arbetstvister, exempelvis i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Möjligheten att stänga av en statligt anställd som inte godkänns vid säkerhetsprövningen behöver utredas Bara den som har bedömts pålitlig ur säkerhetssynpunkt är behörig att ta del av säkerhetskänslig verksamhet och säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Om en anställd inte längre är godkänd för arbete i säkerhetskänslig verksamhet, kan arbetsgivaren behöva ta ställning till vad som ska gälla för den anställde därefter. Beroende på hur verksamheten i övrigt ser ut och vilka möjligheter det finns att omplacera arbetstagaren till andra arbetsuppgifter kan det uppstå fråga om huruvida arbetstagaren kan stängas av från arbetet. En avstängning är en arbetsrättslig åtgärd som innebär att en arbetsgivare ensidigt beslutar att en arbetstagare för tillfället inte ska utföra arbete. När det gäller statligt anställda framgår det av 12 kap. 7 § regeringsformen att grundläggande bestämmelser om statligt anställdas rättsställning, i andra hänseenden än de som berörs i regeringsformen, meddelas i lag. Frågan vad som omfattas av begreppet ”grundläggande bestämmelser om statligt anställdas rättsställning” har berörts i flera sammanhang. I den s.k. LOA-utredningen (inför 1994 års lag om offentlig anställning) gjordes bedömningen att frågor om avstängning och läkarundersökning hörde till dessa grundläggande bestämmelser (SOU 1992:60 s. 191). I och med de ändringar i anställningsskyddslagen som trädde i kraft i juni 2022 saknas det i dagsläget i princip lagstöd för att stänga av en statligt anställd. Det finns dock särskilda regler om avstängning i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning samt ett avstängningsförbud i lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen. Enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning kan vidare en arbetstagare vid vissa utpekade myndigheter med omedelbar verkan skiljas från sina arbetsuppgifter, om det är nödvändigt med hänsyn till landets bästa. Det är regeringen som, enligt 3 § 4 anställningsförordningen (1994:373), prövar frågor om skiljande från arbetsuppgifter. Utredningen om vissa frågor om statligt anställdas rättsställning lämnade i februari 2022 betänkandet Rätt och rimligt för statligt anställda (SOU 2022:8). I betänkandet behandlas bl.a. frågan om avstängning av statligt anställda. Utredningen föreslår att det i lagen om offentlig anställning ska införas en möjlighet till avstängning som ska kunna tillämpas såväl i avvaktan på ett beslut om skiljande från anställningen som efter att ett förfarande om skiljande har inletts. Utredningen hade av tidsskäl inte möjlighet att analysera frågan om avstängning när en arbetstagare inte längre uppfyller kraven för säkerhetsprövning. Utredningen noterade dock att den frågan skulle behöva övervägas i ett annat sammanhang. Rättsfallet AD 2022 nr 49 gällde uppsägning av en polis som inte godkänts i en uppföljande säkerhetsprövning. Arbetstagaren hade även varit avstängd under en viss period och arbetsgivaren gjorde gällande att man på grund av det säkerhetskyddsrättsliga regelverket var förhindrad att sysselsätta arbetstagaren i hennes säkerhetsklassade anställning. Arbetsdomstolen övervägde om 2 kap. 2 § säkerhetsskyddsförordningen skulle kunna uppfattas som en regel om rätt till avstängning. Arbetsdomstolen fann dock att regleringen inte var tillräcklig eftersom grunden för avstängningen måste finnas i lag och inte förordning. Det saknas alltså i dagsläget ett fullgott lagstöd för att stänga av en statligt anställd som inte längre är godkänd för arbete i säkerhetskänslig verksamhet. Det finns därför anledning att se över vilka möjligheter till avstängning som bör finnas i en sådan situation. I utredarens uppdrag ingår inte att lämna förslag utanför det statliga området. Utredaren ska därför • analysera vilka ytterligare möjligheter som bör finnas att stänga av en statligt anställd när denne inte längre godkänns vid säkerhetsprövningen, • föreslå under vilka förutsättningar en sådan avstängning ska kunna ske, och • lämna nödvändiga författningsförslag. Närliggande frågor Utredaren är oförhindrad att ta upp andra närliggande frågor i samband med de frågeställningar som ska utredas. Konsekvensbeskrivningar Utredaren ska beakta de krav på konsekvensbeskrivningar som finns i 14-15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). I detta ingår att bedöma och redovisa de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för staten, kommuner, regioner, företag och andra enskilda. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Därutöver ska utredaren analysera vilka konsekvenser de förslag som lämnas har för den personliga integriteten. Utredaren ska vidare redogöra för förslagens förenlighet med Sveriges internationella åtaganden om bl.a. mänskliga rättigheter och konsekvenserna av sina förslag utifrån principen om likabehandling. Utredaren ska också redovisa om förslagen har någon påverkan på jämställdheten mellan kvinnor och män. Om förslagen i betänkandet påverkar den kommunala självstyrelsen, ska de särskilda överväganden som gjorts i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen redovisas. Kontakter och redovisning av uppdraget Under uppdraget ska utredaren inhämta synpunkter från arbetsmarknadens parter. Utredaren ska även samråda med myndigheter och organisationer i den utsträckning som utredaren finner det behövligt. Utredaren ska också hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och inom utredningsväsendet. Uppdraget ska redovisas senast den 15 augusti 2024. (Justitiedepartementet)